行政监察学论文

江西师范大学江西师范大学 “行政监察学 ”课程期末论文 姓 名 徐 超 班 级 12 级行政管理班 学 号 1211032043 江西师范大学政法学院 我国腐败现象的制度原因分析我国腐败现象的制度原因分析以缺乏制衡的角度以缺乏制衡的角度 摘要摘要：腐败现象由来已久，普通百姓对此更是深恶痛绝，浸染公权 力的腐败不仅使得政府的合法性及合理性受到动摇，无法体现公平 公正，其更是在社会生产力上，流毒于众（总生产将会因为腐败问 题而趋于减少） 。因此，改革进入攻坚期和深水区，反贪反腐此刻也 成为改革的重点。本文尝试以缺乏权力制衡的角度，来对我国贪腐 现象作制度层面的原因分析，并选取典型案例，以予分析、透视其 中的权力制衡问题。 关键词关键词：腐败 制度原因 权力制衡 一、一、我国清廉指数我国清廉指数 CPICPI 的变化及现状的变化及现状 据透明国际对各个时期全球部分主要国家腐败现状的评价，在 19801985 年期间，我国的清廉指数为 5.13，属轻微腐败国家；到 19931996 年间，CPI 大幅降到 2.43 左右，属极端腐败国家；到 19982004 年间，CPI 有所回升至 3.4 左右，但仍处于腐败的高发 期，属腐败比较严重的国家；1995 年，中国的 CPI 仅为 2.16，在 41 个国家中仅次于印尼排名倒数第二；1998 年，中国 CPI 为 3.50，在 47 个国家中排名 33，低于世界平均水平 5.77；2004 年， 中国 CPI 在 47 国国家中排名 36 位。1 1 截至 2013 年，我国 CPI 指数稳定在 3.60，列全球第 80 位。 1 引自行政监察学 ，杜兴洋主编，武汉大学出版社，2008.10 由此可以看出，自改革开放以来，无论在哪个时间段，中国的腐 败问题都十分严重。粗略了解我国腐败问题的现状及严重性，有利 于我们寻找角度，对其中制度方面的原因进行分析和探索，从而得 出较为准确的认识。如，改革开放，施行社会主义市场经济所造成 的“制度真空” ，一定程度上，可以解释制衡机制的缺失。透过目前 的情况，文章也将在稍后分析“缺乏制衡”的制度因素。 二、二、中国腐败的主要特征中国腐败的主要特征 首先说明，该部分并不是讨论“中国式”腐败，进而论及其历史 传统和文化传统人情社会。此处仅是单纯地论及，在社会转型 时期，我国的腐败现象在不同阶段的不同表现，课本已经将其归纳 为五大特征，很好地省了一笔功夫： （1）腐败形式严峻。这是一个我国现阶段腐败现象的比较明显 的趋势，也体现了腐败问题的迫切性和严重性。主要表现 为，立案数量及涉及金额可以说，呈指数倍扩大，这还仅 仅是检察机关公布的数据统计，这还仅仅是立案的。 （2）腐败方式隐蔽。这主要体现在两方面：腐败的作案手段越 发隐蔽；犯罪手段智能化。 （3）腐败形式复杂。现阶段的腐败现象往往具有迷惑性，冠以 合理、合法之名义，配合复杂的手段，隐蔽多变的形式， 往往让人一时无法辨明是否腐败。 （4）腐败主体多样化。以往的“59 岁”现象已不具有普遍性和 代表性，目前，腐败现象一开始由集中走向分散，腐败问 题，往往没有了年龄界限。 （5）腐败行为扩散。简单地说，我们理解的“腐败” ，已不仅仅 局限于“受贿”或者是公权力的寻租了，无论是目的还是 手段，都已从单一走向多元。地域方面，也呈现区域化和 国际化趋势，无疑，反腐的难度也逐渐增大。 简要地介绍完我国腐败现象的现状及特点后，后文将以“权力制 衡”的角度，理解及分析腐败的制度原因。 三、制度原因的分析缺乏制衡机制之因（以社会转型时期的背 景为主） （一）（一）党和国家组织结构内部功能的衰败趋势党和国家组织结构内部功能的衰败趋势 2 2 题处，笔者理解为，指公权力领域的不断缩小，也可以说是政府 职能范围的不断缩减。 改革就是对权力的再分配，是对各种权力及利益关系的一次“洗 牌” 。自西方著名的“新公共管理运动” ，对于政府改革，以适应现 代经济社会的发展，一个核心观点就是缩减政府规模，减少干预。 其中的一个具体观点即为， 分离政府的公共服务职能。随着第三部 门的兴起，政府的公共服务职能显得愈发低效与高浪费，因此，第 三部门及非营利组织在社会实践中，逐步取代政府提供公共服务的 职能。 回望我国目前的社会经济改革，以及发展历程，可以看出，未来改 2 此标题与后面两则题处，均引自我国香港学者李南雄的语句：产生腐败的“部分原因在于党和国家组织 结构内部功能的衰败趋势，部分原因在于国家干预的全面减少以及社会范围内芯的协作模式发展的停滞所 造成的制度真空” 。 革中，政府改革将是核心，而该改革，无疑反映，政府今后将走 “瘦身路线” ，将赘余的力量放至市场、社会，以重新配置政府、社 会、市场三方的力量比。 然而，基于改革的中国特色情况：经济社会处于转轨期，我国仍 旧是发展中国家。三方力量的重新分配，不可能让三者“平起平坐” ， 改革目前需要一个权威政府推行下去，以减轻国家风险。因此，改 革的目的，仍是“加强集权” ，有点类似当时的国有企业改革：把国 有企业的控制范围缩小，同时，削减国有经济的比重，但是，保证 其控制了国民经济命脉，占据各所有制经济的主导、核心地位。 政府的改革亦是如此，上文提及， “改革”就是对于权力的再分配， 这次“洗牌”等于是给政府换过一手“好牌” ，职能范围及控制范围 的缩小（如前文所指，公共服务职能的脱离） ，让政府在其他方面的 权力更为集中（笔者学识有限，不能详细举例注明在哪方面集中， 如何集中，只模糊盖过） 。这也就使得，腐败问题进一步缺乏权力的 有效制约，不是有句话说， “绝对的权力导致绝对的腐败” 。权力的 进一步集中，使得其他力量对权力的有效制衡和监督，变得愈发困 难。 （二）（二）国家干预的全面减少国家干预的全面减少 此处，笔者理解为有两方面因素，一方面，中央的放权让利；另 一方面，则是市场化程度的进一步提高。当然，这两点都是基于制 衡机制的缺乏，从而为腐败提供空间。 首先，中央的放权让利。本来权力下放，减少由于资源集中在中 央而引发的“跑步钱进”现象，地方政府或相关人员不需要到部里 “跑资源” ，这是有利于遏制腐败。然而，在集权体制的惯性下，地 方权力的扩大，难免会出现专权垄断的现象，造成地方独大，权力 制衡更加无从谈起。 其次，政府的市场化程度进一步提高，一定程度上，使得公权力 寻租行为合法化及合理化，造成制衡和监督渠道的失效。 （三）（三）社会范围内新的协作模式发展的停滞造成的制度真空社会范围内新的协作模式发展的停滞造成的制度真空 一项制度，如果受其约束的人们普遍认为它是必要的、合理的， 人们就会把它们，人们就会把它作为评价是非的标准，一旦有人违 反这项制度，别人就会批评他、劝阻他，要求他改正自己的错误， 遵守制度的规范。但是，一项制度，如果受其约束的人们不认为它 是必要的或合理的，那么人们在看到其他人违反该制度的时候，也 就不会认为这种违反制度的行为是错误的和不应该实施的。周围的 人们对违反制度行为的不同态度，会遏制这种违反制度行为的泛滥， 或者助长这种违反制度行为的蔓延。 改革开放后，社会主义市场经济体制的确立，一定程度上造成了 “制度断层” ，新旧体制的制度真空使反腐失去法律和制度依据，更 重要的是，使人们失去了制度认同，对受之约束的制度，无法认定 合理性与必要性。因此，在助长违反制度行为，即腐败行为的同时， 也使得权力的制衡变得薄弱。 以上，是对目前转型社会腐败问题制度原因的粗浅分析，下文则 列入具体案例，进一步讨论其中制度原因的权力制衡裂缝。 三、三、案例记述案例记述 刘铁男，汉族，1954 年 10 月生，山西祁县人，北京市出生。 1976 年 6 月加入中国共产党。研究生学历，经济学硕士，东北大学 工学博士，曾获名古屋市立大学“修士学位” 。曾任国家发展和改革 委员会党组成员、副主任。 2012 年 12 月 6 日上午， 财经杂志副主编罗昌平（微博）在 微博向中纪委实名举报现任国家发改委副主任、国家能源局局长刘 铁男涉嫌学历造假，巨额骗贷，对他人恐吓威胁等问题。 针对 2012 年 12 月 6 日微博上财经杂志副主编罗昌平实名举 报现任国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男涉嫌伪造学历、 与商人结成官商同盟等问题，2012 年国家能源局新闻办公室有关负 责人对新京报记者表示，上述消息纯属污蔑造谣。 2013 年 3 月 18 日，刘不再担任国家能源局局长。原国家电监会 主席吴新雄任国家发改委副主任兼国家能源局局长。 2013 年 5 月 11 日下午，刘铁男与妻子郭静华是在国家发改委大 院被中纪委带走的，卸任前 3 月突击审批 50 个项目。 2013 年 5 月 12 日，官方新华社援引中央纪委消息称，国家发改 委副主任刘铁男涉嫌严重违纪，正接受组织调查。刘铁男因被内地 财经杂志实名举报受关注，时隔五个月成为因网络反腐而首位 落马的省部级高官。这是国家发改委自 2003 年改组成立以来，被中 纪委调查的首位在任最高级别官员。 2013 年 5 月 14 日，据中央组织部有关负责人证实，国家发展和 改革委员会副主任、党组成员刘铁男涉嫌严重违纪，中央已经决定 免去其领导职务。 2013 年 8 月 8 日，刘铁男严重违纪违法被开除党籍和公职。 2013 年 8 月 15 日 已送司法机关并送往秦城监狱。 经查，刘铁男利用职务上的便利为他人谋取利益，本人及其亲属 收受巨额钱物；违规为其亲属经营活动谋取利益；收受礼金礼品； 道德败坏。 刘铁男的上述行为已构成严重违纪违法，其中有的问题已涉嫌犯 罪。依据中国共产党纪律处分条例 、 行政机关公务员处分条例 的有关规定，经中央纪委审议并报中共中央批准，决定给予刘铁男 开除党籍处分；经监察部报国务院批准，决定给予其行政开除处分； 收缴其违纪违法所得；将其涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理。 四、四、案例反思案例反思 首先， “一把手”对制衡力量的控制。在刘铁男被公开举报后， 国家能源局相关部门曾公开否认举报。人民日报昨日发表微博评论 称，这也要警醒：新闻发言人本是公职，怎会沦为“家奴” ，为个人 背书？媒体，新闻发言人，本是制衡力量的一支，却被独占私用。 其次，查办主体不够明确。虽然在总体格局中 明确规定“党政领 导齐抓共管” ，但是实际上每个单位的党政领导都有许多事情要做， 不可能把主要精力放在查办腐败案件上。而“部门各负其责”中的 责任，在实践中有时并不是十分明确。例如，案例中的腐败行为， 很可能是该部委的机关党委有责任调查，中纪委派驻该部委的纪检 组有责任调查，行为人所在单位的领导有责任调查，检察机关也有 责任调查。同一个案件究竟应该由哪个主体来调查？各个调查主体 之间的关系是怎样协调的？这些问题在实践中始终没有得到有效的 解决。这种状况，不能不影响到对腐败案件的查处力度。 再次，纪检监察部门查办的腐败案件与检察机关查办的腐败案件 之间，一直没有严格的界定。尽管刑事诉讼法明确规定，国家机关 工 作人员的职务犯罪案件，由检察机关立案侦查。但是在实践中， 许多腐败案件的线索，最初都是由纪检监察部门受理和调査的。在 纪检监察部门调査结束之后，纪检监察部门认为应当由自己处理的 案件，即直接给予处罚；认为应当移交司法机关的案件，才会由纪 检监察部门移交给检察机关。这种状况，一是延长了查办案件的期 限。一些腐败案件，经过纪检监察部门的反复调查，在案件查清之 后，发现已经构成犯罪，应当移送司法机关处理的，检察机关按照 刑事诉讼法的规定，就需要对同一案件重新进行立案侦查。由检察 机关重新侦查，重新收集证据。这在客观上，自然就延长了处理腐 败案件的时间，使腐败犯罪的嫌疑人长时间处于受审查的境地，刘 铁男一案，当事人接受中纪委调查，直到立案，判刑，历经时间长 达 7 给多月。二是可能延误办案的时机。由于纪检监察部门调查腐 败案件与检察机关侦查腐败案件遵循的是不同的行为规范，并且具 有不尽相同的要求。有时， 纪检监察部门调查中所获取的证据材料 不能完全满足刑事诉讼法中 规定的证据要求和规格，难以作为人民 法院认定犯罪的根据；有时，纪检监察部门取得的证据材料，不能 完全满足证明犯罪构成各个要 件的需要。在诸如这类情况下，检察 机关都需要重新调査取证。而 在许多案件中，调查取证都有一个时 机问题，错过了取证的最佳时 机，要想重新取证就十分困难，甚至 就无法再取得最接近事实真相 的证据。三是出现真空地带。一些腐 败案件，由于管辖范围不明， 纪检监察部门和检察机关都不去查办 时，就可能出现査办腐败案件 的真空地带。特别是在许多地方，都 流行着“赃款返还”的制度 或做法。由于赃款处理上的利益驱动， 有的腐败犯罪案件，可能是 纪检监察部门和检察机关争着办；有些 腐败犯罪案件，可能是谁都 不愿意办。这种状况的持续，必然导致 某些人民群众反映强烈的腐 败案件长期没有人过问。3 3 结合上文分析的“制度断层”现象，现在其实要体针对性的措施 也好，制度建设也好，都不过是纸上谈兵，权力制衡失去实质，制 度之间缺乏关联，再好的制度和举措，也如泥牛入海。制度只有相 互支撑，相互协调，相互关联才能发挥作用，廉政制度的建立和发 挥作用，需要相关制度的支持和协助，需要受廉政制度约束的人们 的普遍认可和自觉遵守，更需要保障廉政制度被切实遵守制衡机制 的完善和发挥作用。 说到制衡机制，这里就不得不再额外提一点，之前上专业课， 公共管理学书本上谈到“如何促进公共决策的民主化” ，其中一 3 该段落对于纪检监察部门查办的腐败案件与检察机关查办的腐败案件之间界定不明，造成的后果分析， 其中一、二、三点，均出自张智辉（最高人民检察院理论研究所研究员，山东大学法学院兼职研究员） 。 点是“强化对决策的新闻舆论监督，各级政党部门要支持监督” 。我 一直很纳闷，强调政党部门要支持监督，其言下之意莫不是，党政 部门在监督与否问题上有“生杀大权”？如果监督需要有力，则需 要政党部门受监督力量的掣肘，而不是掌控之。如此，未来的政府 走势，会越来越小，新闻要独立，监察也要独立，政府受到的制约 越来越多。强力的社会不会拿走政府的一切，反过来，则说不准： 一个强大到能给你一切的政府，也可以拿走你的一切。 六、结语六、结语 本文的第一部分，是照搬课本上的知识点，不过有所精简和更新 数据，但好歹也是省了一笔功夫，总担心老师看第一眼，发现是书 本上照搬的，会印象不好，却也不愿删除“CPI 指数现状”和“我 国腐败特征”这两点。一来，当真是觉得，撑撑字数也是好的；二 来，也是挺重要的原因，写论文好歹需要有个引子，把什么情况先 说一下，从腐败现状、特征，引出对制度原因的反思。虽然思路是 这样的，但可能实际安排起来，不那么尽如人意，要让老师您失望 了。在此，自己先把不足的地方抖出来： 首先，正文部分中的制度原因分析，那三大点，是偷懒，把香港 学者李南雄先生的观点：产生腐败的“部分原