论实现我国村民自治的途径.doc

山西广播电视大学毕业论文论实现我国村民自治的途径学生姓名： xxx 学生学号： xxx 院（系）： 年级专业： 指导教师： 二一一年九月摘 要随着中国农村经济体制改革不断深入，农村政治民主化进程悄然起步。自80年代起，国家废除人民公社制度，在农村全面推行村民自治，其核心在于重构农村社区公共权力结构，改变人民公社体制下农村社区公共权力由国家基层政权垄断的状况，引入以村委会为代表的村民自治权，使农村社区的权力结构由国家基层政权转变为村民自治权。然而，预期的绩效并没有出现，村民自治制度从“纸”上走入农村社会的效果差强人意已是不争的事实。本文通过对影响村民自治的经济发展水平、民主建设以及权力架构的三个因素的分析，指出了村级经济发展水平较低；村民自治意识淡薄；村民自治与乡镇政权存在冲突；农村社会法治环境不尽人意对村民自治发展的影响，阐述实现村民自治的四个基本途径：大力发展农村经济，为村民自治提供坚实的物质基础；实现村民自治与乡镇政权的良性互动；实现农民向理性化、成熟化自治主体转型的具体路径；完善法律制度体系，营造良好的社会法治环境。关键词 村民自治，乡村关系，解决途径iabstractrural economic restructuring is unceasingly thorough, the rural area politics democratization course breaks the ice quietly with china. starting from the eighties, the country abolishes peoples commune system, before rural area carry out self-governance among villagers all round, whose core lies in important structure common rural area community power structure , the situation changing common authority of peoples commune system time of rural area community monopolizing by country political power at the grassroots level, leads into the villager autonomy taking that the village shifts a meeting as representative , makes rural area community power structure change into villager autonomy by country political power at the grassroots level.but, the expected achievement effect does not appear; the effect walking on secondary paper of the system of self-government of villagers becoming a member of rural area society is fair fact already being not to argue. economic development level , democracy the main body of a book is passed to affecting self-governance among villagers have built and three the factor analysis of authority frame, has pointed out village level economic development level comparatively low; self-governance among villagers consciousness is light; self-governance among villagers and villages and towns there exist conflict in regime; rural area society rules an environment by law leaving much to be desired to the effect that self-governance among villagers develops , sets forth fundamental four approach realizing self-governance among villagers: make the development of the rural economy energetically , provide the solid material base to self-governance among villagers; the benign realizing self-governance among villagers and the villages and towns regime is interactive; concrete route realizing a peasant transforming to reason-relation , mature-relation autonomous rule subject; environment perfecting legal system, building fine society rule by law.keywords villagers self-governance，country relation，resolve approach目 录摘要iabstractii论文提纲1一、村民自治的历史发展及其权力基础2（一）我国农村社会控制方式的历史演变2（二）村民自治的必要性3（三）村民自治的权力基础5二、我国村民自治的现状及其问题6（一) 村级经济发展水平较低制约村民自治发展6（二）村民自治同乡镇政权存在冲突6（三）现行村民自治中农民的民主自治主体意识不成熟8（四）农村社会的法治环境不尽人意8三、实现我国村民自治的途径10（一）大力发展农村经济，为村民自治提供坚实的物质基础10（二）实现村民自治与乡镇政权的良性互动11（三）实现农民向理性化、成熟化自治主体转型的具体路径12（四）完善法律制度体系，营造良好的社会法治环境13结论14参考文献15论文提纲中国是一个农村人口众多、农村区域广阔的国家，中国民主法治的实现程度和效果在很大程度上取决于农村基层民主的前进路径和发展力度。中国民主法治之树有赖于“草根民主”提供支撑。只有当人们切身感受到身边的民主生活时，才会相信民主的真实存在，而村民自治对于占中国人口大多数的农民而言就是他们切身的民主体验。作为国家确认的一种制度安排，村民自治虽然还不是严格意义上的成熟的现代民主，然而它是在中国国情下将亿万农民引上民主自治道路的依托。如果说，实行家庭承包经营是农村经济领域的一场革命，那么，实行村民自治则是农村政治社会领域的一场革命。前者把农民变成独立自主的市场主体，后者则力图使农民成为基层社会的自治主体。所以，村民自治的运行状况将直接影响到他们对民主的期望和追求。但是，目前我国村民自治的实施效果有悖于制度设计者的预期。主要是由于村民自治中的结构性矛盾及其运行环境的缺陷，导致了其运行过程当中的非理性化现象，如村级经济发展水平较低制约着村民自治发展；村民自治意识淡薄；村民自治与乡镇政权存在冲突等。因而，分析解决这些现实问题，摸索一条中国农村基层民主实现的合理化路径就有着相当重要的意义。本文将阐述实现村民自治的四个基本途径：大力发展农村经济，为村民自治提供坚实的物质基础；实现村民自治与乡镇政权的良性互动；实现农民向理性化、成熟化自治主体转型的具体路径；完善法律制度体系，营造良好的社会法治环境。17一、村民自治的历史发展及其权力基础 （一）我国农村社会控制方式的历史演变在近代以前，中国国家政权组织只设立到县一级，县以下主要由乡绅或宗族大户实行地方自治，历史上中央政府浸入农村社会的能力相对较弱。我国在西周时就有了“国”、“野”之别，秦汉时期形成了“郡县乡里”的管理体系。元代将农村中的自然村称为“社”，作为县政权之下的社会区划，集政治、经济、社会职能于一身，对后世影响很大。明代在继承元代社制的基础上，选择德高望重的“老人”主持地方自治，实施费孝通先生所谓的“长老统治”。到了清代，中央政府实施“以乡人治其乡之事”的政策，“除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，又采用明人的里甲制，作为赋役征收的机构。又在地方上实行元代的社制，作为劝农的组织。” 张哲郎:乡遂遗规村社的结构j.吾土与吾民, 1992年版:第219页。后来的国民党政府基本上效仿了清政府实行乡村自治的做法。历史地看，尽管国家没有全面介入农村社会生活，但是，作为农村社会自治主体的乡绅与中央政权有着紧密的联系。笔者认为，中国传统社会国家与社会高度整合关系的维持，主要依赖两个方面:一是封建皇权、乡绅阶层的利益互动关系以及在此基础上形成的国家-乡绅阶层的双重权力结构；二是宗法伦理与风俗习惯的影响。新中国成立以后，国家利用在战争时期在农村打下的政权、组织与制度基础，很快凭借自己的组织力量先后在农村发起了合作化运动和人民公社运动，实现了国家力量对基层农村社会的完全控制，这种控制与高度集中的计划经济体制以及身份制相结合，使改革前的中国农村社会呈现出“政社合一”的结构。村社组织的行政化使公社权力直接渗透到农村社会的内部，“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透力和控制达到了前所未有的规模和深度。”王铭铭:乡土社会的秩序、公正与权威m.北京:中国政法大学出版社，1997年版:第418页。人民公社的政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。以地域关系为基础的公社化体制，是国家强力介入农村社会的结果，缺乏乡村内在动力的配合，违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，尽管在建国初期，人口膨胀、资源短缺的情况下，通过“政社合一”的模式，为由农业国向工业国的转变提供了动力，但随着社会的发展，其已经不能为农村社会的发展提供持续的发展动力。主要表现为，一是公社的集体化并没有得到农民内心的完全认同，特别是城乡隔绝体系进一步巩固了农村经济的“过密化”，导致了农村经济的低效率。美黄宗智:中国农村的过密化与现代化:规范认识危机及出路m，上海：上海社会科学院出版社，1992年版:第109-111页。二是公社体制过分依赖政治权力、运动和意识形态来动员和控制乡村社会，忽视了现代民主法制对乡村社会的动员，使乡村社会的自主性受到压抑，积累了农民对国家的反抗，增加了国家对乡村社会的控制成本，并最终引发了20世纪70年代末期的农村改革，导致了公社体制的废除。 （二）村民自治的必要性 1村民自治的产生是农村经济体制改革的必然结果农村经济体制的改革为村民自治的产生创造了必要条件。政治是经济的集中体现，在一定时期内经济领域的深刻变化必然会在政治领域体现出来，或者说必然会影响到政治领域的变化。经济体制的改革必须与政治体制的改革相配套。邓小平在1986年就指出：“现在经济体制改革每前进一步都深深感到政治体制改革的必要性。”邓小平：邓小平文选第三卷m 北京：人民出版社，1993年版:第176页。 研究农村政治问题的专家张厚安教授对于农村改革后经济与政治之间相辅相成的互动关系曾有过精辟的论述。他认为，在农村，由于经济关系的变化使得以农民为主体的各种政治关系也发生了巨大的变化，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方面最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展。”张厚安：中国农村政治：一个紧迫的课题j 社会主义研究，1991年,第3期:第3页。很多年来，人们对于家庭联产承包责任制的认识往往局限于其经济意义，而实际上它对中国农村政治发展的意义丝毫也不亚于其经济意义。家庭联产承包责任制率先改变了农村的经济结构。一方面以单个家庭经营为主要生产经营单位的联产承包责任制使农民个人利益得到了充分肯定。那么为维护和实现个人利益，农民就必然要求更多地参与公共事务管理。经济关系的改革必将反映到政治领域而引起政治关系的变动；另一方面，人民公社原来那种准军事化的管理体制解体后，农村社会出现了管理上的真空。“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷入瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋生蔓延。”中共中央文献研究室，三中全会以来重要文献选编 z 北京：人民出版社，1982年版:第106页。为了适应家庭联产承包责任制在社会政治方面保证村民生产经营主体地位要求，同时在村里的公益事业及公共服务事业又需要由一定的组织去完成的情况下，村民自治的农村的治理模式应运而生。 2国家民主化发展为村民自治提供了制度保障国家不断推进的民主政治改革和法治建设强化了村民自治的意识，并为村民自治提供了基本的制度保障，使村民自治有可能有序、良性地运行。如果说当今中国村民自治最终的法律确定和发展，是现代文明与村落组织传统积累互动的逻辑结果，那么，中国共产党这一先进政党领导下的农民就是推进村民自治的动力。尤其是改革开放以来，随着我国政治体制改革的不断深入，坚持社会主义民主，不断健全社会主义法制，最终确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，这使得中国的村民自治有了充分发育的制度空间。因为，民主是实现村民自治的基本条件，而市民社会是民主产生的丰沃土壤。在认识和处理市民社会与政治国家的关系上，马克思指出:“家庭和市民社会本身把自己变成国家，它们才是原动力”，“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在，它们是国家必要条件。”马克思恩格期选集第1卷,人民出版社1995年版:第251-252页。恩格斯更加明确地指出:“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”马克思恩格斯选集第4卷,人民出版社1995年版:第190页。人民公社制度的失败，从反面说明了这样一个道理:任何一种制度都必须与乡村社会的传统资源与现代条件相结合，并融合在一起，才能真正地扎根于乡村社会。 3村民自治是对国家与农村社会关系的重构实行村民自治以后，我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力，即乡镇政权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总体格局。一方面，国家主动将延伸到农村基层社会的权力收缩到乡镇，给予农村社会以一定的空间发展自己的活力或自主性，但并没有放弃对农村社会的控制；另一方面，已成为利益主体的农民或农村社会在自己的发展及与国家和集体的局部利益冲突中，强化了自己的权益，产生了通过自己的自主行为管理自己并影响国家政策的欲望。这种乡镇政权与村民自治权之间的张力或矛盾是影响农村社会稳定的重要因素。从系统论的观点看，国家与社会分别代表了两个领域，二者的互动不是逻辑上的抽象的互动，而必须通过一定的组织实体来实现。 贺雪峰.论民主化村级治理的村庄基础j 社会学研究 2002年,第2期: 第88页。1998年修订后的村民委员会组织法作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支持和帮助但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这说明，国家不可能以中央政府的面目直接展现在农村社会面前，而是通过政权系统内部的农村基层政权来与农村社会发生直接关系。农村社会也不可能实现每个人都与国家直接对话，甚至不能与乡镇政权直接对话，于是村委会便成了代表农村社会与国家谈判的一种整合力量。 （三）村民自治的权力基础农村经济体制的改革，民主化进程的推进，国家与社会关系的重构使村民自治具备了产生的基础，而由农民自己创造的村民自治的社区管理方式也适应了公社解体后农村的需要，传统的行政命令服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代。著名社会学学者李善峰认为：“村委会组织形式的推广和村民自治原则的确立，是国家与农民双方理性行为互动的结果，作为一种划分国家和社会组织边界的制度安排，这一边界实际上是对联产承包责任制后农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会关系的正式确认。它是国家政权过分深入乡村社会进行的结构性调整。”李善峰:从村民自治角度分析乡村关系与社会控制j 山东社会科学2004年,第1期:第60页。因此，从表面上看，村民自治是历史上自治体制在新的时代的逻辑延伸，但实质上现代村民自治是建构在个人利益和个体平等的公民权基础上的，它与历史上的乡村自治、地方自治、公社体制有着本质的不同。现代市场经济国家的宪政理论认为，现代共同体中其社会成员应是充分自治的。这种自治关系表现在两个方面：一是仅就与他人无关的事情，个体享有充分的自由决定权。个体自治强调私人事务的自食其力和自主负责。二是仅就与其他共同体无关而与本共同体所有成员相关的公共事务，全体成员享有共同决定权，即一定的群体自治，如地方自治、社区自治等。吴理财:民主化与中国乡村社会转型j,天津社会科学1999年,第4期:第24页。与个体自治涉及的是个人权力及其不同运用，群体自治则涉及社会权力及其运用。在“社会自治”理念下，社会权力是逻辑上终极性的权力，即社会权力主体在实现其利益动作的过程中可以直接运作，也可以间接运作。直接运作社会权力的逻辑形式有全民自治、社区自治等运作方式。间接运用社会权力的逻辑形式是代议制下的政府机关作为社会权力的被委托者，代行社会权力。俞可平:增量民主与善治中国人对民主与治理的一种理解c 徐湘林主编民主、政治秩序与社会变革,中信出版社 2003年8月版:第65页。可见，在社会自治理论下，政府机关的权力是社会权力主体委托的产物，社会权力高于政府权力、自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡基于以上的分析，笔者认为，我国农村社区自治的动力来源于村民社会权力动作本身，而不是政府权力的让渡或者“恩赐”。二、我国村民自治的现状及其问题 （一）村级经济发展水平较低制约村民自治发展村民自治以来，作为我国农村基层民主政治建设的有效形式，促进了农村经济的发展。村民自治是农村经济体制转型的反映，它是建立在农村家庭承包制基础上，适应市场经济和农村生产力发展的组织模式；通过村务公开等民主监督机制的建立，提高了集体资产的使用效益；通过民主选举管理者，有利于懂经营、会管理的能人脱颖而出，带领村民发展经济，壮大了农村集体经济的发展；同时，村集体经济的发展，又为改善农村的生活条件和公共事业的发展奠定了经济基础。但是，我们也应清醒的认识到，我国农村经济尤其是农村集体经济的总体水平相对落后，严惩制约了村民自治的发展。具体表现为：其一，村级经济发展水平低制约村民的选举参与程度和村干部竞选的积极性。从笔者的调查和部分学者的研究来看，比较普遍的现象是：经济发展水平较高、村级集体经济较好的村，村民参与选举相对积极，村委会干部争着当，甚至采用不正当的办法竞争;经济发展程度较低、村级集体经济缺失的村，村民参与选举的程度较低，村委会干部愿意当的人就少，村民不太关心由谁来担任村干部，也没有多少人想当村干部，甚至存在谁想干就可以干的情况。其二，村级集体经济的乏力制约民主决策及其实施，导致村务政务化，政务分摊化。在民主决策基础上，举办公共事务是村民的迫切需要，也是村委会的责任。但很多村的公益事业能否举办的决定因素却不在村内，而是期待上级或其他机构。因此，本来属于“村务”的村内公益事业在很大程度上具有了政府行为的色彩，即由乡级政府提供公共产品，但政府财力有限，也只好分摊到各个村，出现了政务分摊化 胡永佳.村民自治、农村民主与中国政治发展.j.政治学研究,2000年2期:第46页。其三，农村集体经济的弱小制约村民的民主管理和民主监督。由于村级集体经济发展滞后，很多村民认为，村里集体经济基本没有，公益事业无力举办，村委会也没掌握几个钱，基本没有资金与物资的管理，村干部就没有条件腐败，也不需要民主监督，加上村干部本身也不希望和重视民主决策、民主管理、民主监督。因此，民主决策、民主管理、民主监督得不到真正的实施，村民自治也就只有了形式上的民主选举。 胡国强:中国农村村民自治利益解读.j. 甘肃社会科学.2002年第4期:第58页。 （二）村民自治同乡镇政权存在冲突村民自治实施后，随着国家体制性权力收缩到乡镇一级，农村基层社会形成了两种相对独立的权力系统，即乡级政府的行政权力系统与村民自治权力系统，二者构成现阶段农村社会微妙的乡政村治关系模式。乡政府承担的各项政务要通过村民自治系统去推行和落实，也就是通过村民自治组织去延伸政府的行政功能，而村委会作为村民自治组织，在自主管理本村事务时，要接受乡政府的指导并办理其委托的政务。这样一来，村委会就在实际上同时扮演着办理政府事务的委托“代理人”和管理村民事务的“当家人”的双重角色，同时承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。徐勇.中国农村村民自治.m.武汉:华中师范大学出版社,1997年版:第291页。从理论上讲，政府行政权力与村民自治权力的运行方向和终极目标应是一致的，这由我国社会制度和国家政权的性质所决定。但是，在乡政村治的实际运行中，两种力量的非均衡博弈，使得二者之间的张力平衡常常被诸多的不和谐互动所打破。周安平.社会自治和国家公权.j 法学,2002年,第10期:第10页。这种相互矛盾的逻辑，在现实中主要表现为“行政过度干预”和“自治过度膨胀”两种倾向。所谓“行政过度干预”，是指政府行政权力凌驾于村民自治权力之上，乡政府把村委会当作自己下属的行政组织，沿用传统的控驭方式进行管理，随意干涉村民自治的微观运行，甚至超越法律干预村委会选举和人事安排。而有些村委会也把自己当作乡政府的附属机构，背负着沉重的行政职能和行政责任，自觉地或被迫地接受干预，导致自身自治功能的萎缩。乡政府的这些行为，不仅使村民自治有名无实，而且使原本就不很协调的国家与农村社会(农民)的关系紧张化。所谓“自治过度膨胀”，是指村民自治越出了法律许可的范围，对基层政府权威构成了挑战，干扰了国家正当的、必不可少的政务活动，抑制并削弱了国家权力对农村社会的渗透和调控。这种倾向，增大了国家整合、管理农村社会的成本，造成了村民自治本质规定的自我否定。王敬尧.中国农村治理:理论与实践的对话.j.社会主义研究,2001年,第5期:第95页。导致上述两种倾向的原因是多方面的，如乡政府和村自治组织各自利益的驱动，价值选择的差异，农村基层干部的“经济人”行为或非理性行为，宗亲关系和家族势力的干扰，等等。然而，笔者认为，根本的原因在于，乡政府和村委会的角色冲突及功能错位。就政府方面而言，政府既是村民自治的导引者和设计者，又是村民自治权力制约的对象；政府制定了游戏规则，又不能完全遵守游戏规则；政府承认村委会的自治主体地位，又惟恐其自治权力过大，阻碍政府权力的行使。就村委会方面来说，既要服从政府的权力意志，又要遵守游戏规则；既要承担政府赋予的国家义务，又要维护社区的独立利益；既想得到政府的扶持，又想摆脱政府的行政干预。正是在这种角色冲突中，乡政府与村委会之间发生了功能错位，没有建立起规范化的良性互动关系模式，进而引发了村民自治的变异。 （三）现行村民自治中农民的民主自治主体意识不成熟改革开放20多年来，中国农民经历了前所未有的市场经济的洗礼。在市场经济这所伟大的学校里，随着农民生存方式和生产经营方式的革命性变革，农民的内涵也发生了历史性的变化:他们不再是旧体制下那种具有“依附性人格”的传统农民，而开始成为有自身独立的经济利益和经营自主权的市场主体。郑梦熊.科学把握新时期新农民的新特征 j.经济社会体制比较,1999年,第4期:第45页。与此相适应，中国农民的政治参与也发生了从过去全能主义体制下动员型政治参与向今天自主型政治参与的转变，他们维护自身合法权益的民主权利意识及其行为的独立性明显增强。近几年来，农民在基层选举中表现出来的热情以及“民告官”事件的不断出现，表明农民正日益成为中国民主建设的现实主体。然而，也必须看到，在村民自治中，农民作为自治主体，参与民主自治的行为尚未达到理性化的高度。这在一定程度上反映了主体的不成熟性。其一，中国农民整体的文化素质不高，占全国人口约1/4的文盲半文盲大多集中在农村，加之改革以来大批文化程度相对较高的劳动力流向城市和其他发达地区务工经商，导致管理农村公共事务的“精英”缺位和匮乏。农民受教育程度越低，民主的认知能力就越差，政治参与的非理性色彩就越浓。其二，农民的价值观在社会变革的大潮中发生着激烈的冲突和嬗变，在相当一部分农民中，传统农业文明所特有的以“家庭中心主义”为核心的价值观仍顽强保留着。董磊明.传统与嬗变集体企业改制后的苏南农村村级治理.j。社会学研究,2002年,第1期:第10-16页。一是国家观念淡薄，社会责任意识缺失，不关心公共生活和公共利益；二是利己主义至上，把对个人的有用性作为衡量一切的价值尺度，不能正确处理私利与公利、个人自由与公共权威的关系；三是道德评价失范，价值取向紊乱，以偏激手段或不法手段介入乡村事务和经济生活的现象屡见不鲜。其三，农民的组织化程度不高，缺少参政的具体组织形式。目前，在我国，工人有工会，学生有学联，工商户有工商联，惟独农民没有自己独立的组织系统，这在一定程度上制约了农民的参政能力和农民主体地位的提升。“在现代社会集团性的利益角逐中，哪个集团的组织化程度高，哪个集团影响政策产出的能量就大，就有可能在社会利益总量中争取到更大的份额。”宫希魁.用大视野审读农民问题j.岭南学刊,2000年版，第134页。 （四）农村社会的法治环境不尽人意民主建设的本质是民主的法律化、制度化。村民自治作为国家的一项法律制度安排，不仅是亿万农民的民主实践，而且是一种法治实践，这种实践在缺乏民主、法治传统的农村社区推行，其难度不言亦明。不可否认，改革开放以来，随着农民利益的多元分化和依法治国进程的加快，现代社会的法治精神和法制规范已经渗入到村落共同体内，乡村生活中的法理因素逐渐上升，农民运用法律维护自身合法权益的意识明显增强，农村的法治环境有了一定程度的改善。但是，总体上看，农村社会的法治环境仍不尽人意，不能适应村民自治和农村现代化建设的需要，个别地方法治环境的恶化，已成为制约村民自治顺利实施的阻碍性、破坏性因素。具体表现为：农村基层干部和农民的法律意识普遍比较淡薄，缺乏依法行政、依法自治的守法观念；有的乡村干部置国家法律于不顾，随意侵犯农民的合法权益，使农民的自治权利和经济权利名存实亡；有的农民或因不了解国家的方针政策，或为自身利益所驱动，只注重法律赋予的权利，而不愿履行义务，甚至采取违法手段，围攻正常执法的国家公务人员；有的地方宗族势力和恶势力抬头，乡霸、村霸横行乡里，成为农村社区发展和村民自治的潜在的破坏力量陈永平，李委莎.宗族势力:当前农村社区生活中一股潜在破坏力量 j.社会学研究，1991年版。；有的地方封建迷信活动猖獗，社会丑恶现象蔓延，刑事案件呈上升趋势，社会治安形势严峻。上述情况表明，农村社会良好法治环境的缺失，确已成为制约村民自治健康发展和农村社会全面进步的巨大变量。三、实现我国村民自治的途径 （一）大力发展农村经济，为村民自治提供坚实的物质基础要推进村民自治的稳步健康发展，就必须维护农民的权益，大力发展农村集体经济。村民经济主体地位及经济利益保护机制的确立是村民政治参与的根本动力，而发展农村集体经济则可以改善农村的基础设施建设，推进农业生产技术的推广与使用，提高农业的经济效益，增强农村经济的竞争能力，进而为我国村民自治的发展提供坚实的物质基础。因此，要从根本上促进村民自治的发展，就必须采取切实措施保护村民的经济利益，大力发展农村集体经济。首先，要落实土地政策，确保村民的根本利益。我国农村土地承担着经济与保障的双重功能。一方面，土地是我国农村最基本的经济资源，它是粮食和农副产品的产出载体，是我国农民收入的主要来源。农村中65%的家庭的唯一收入来源于土地。另一方面，由于我国农村经济发展水平较低，农村尚未建立起完善的社会保障体系，土地在中国最基本的功能是社会保障功能，确保了农民的生存底线，这也是农民最大的权益。 赵丽.土地制度与农民权益 c.中国海南改革发展研究院.中国农民权益保护,中国经济出版社2004年版:第235页。为此，一是要在坚持农村土地集体所有制的前提下，赋予农民长期而稳定的土地使用权，防止借土地集体所有而任意占用农民耕地的政府行为的蔓延；二是在农村逐步落实科学发展观，改变地方政府的政绩考核制度，杜绝政绩工程和开发区的再次升温与死灰复燃，保护现有耕地；三是遵守宪法和法律，确保农民土地被征收和征用后获得足够的补贴。其次，要承认和保证村民生产经营的自主权。农民拥有生产经营自主权是农村经济发展的内在动力。家庭承包经营给了农民生产经营的自主权，带来了我国农业的快速发展。因此，必须始终坚持以农民愿意不愿意为标准，防止命令农业，保护好农民的生产经营自主权，引导农民发展经济。 卢福营.两种村域经济发展模式下的村治方式比较.j.浙江社会科学,2000年第6期:第36页。第三，要大力发展农村集体经济。一是鼓励社会力量合理开发农村自然资源，发展高效农业，把资源优势转化为经济优势，拓展收入来源，增加村级收入。二是从本地特色和优势农产品出发，加快技术改造，发展农产品深加工工业。三是加强村级经济组织的合作，调整村办企业布局，发展和提升村办企业的竞争能力。四是通过股份合作制等形式，发展农村社会化服务组织，为群众提供产前、产中、产后有偿服务，既开辟农村集体经济实体，又为农村集体经济发展提供服务，壮大集体经济实力。 （二）实现村民自治与乡镇政权的良性互动从实践理性角度看，完全消除乡镇政权与村自治权冲突的可能性几乎没有。问题的关键在于，把这种冲突控制在秩序的范围内，构建稳定、规范的良性关系模式，使二者之间保持张力平衡。首先，要给二者的关系定位。按照村民委员会组织法(以下简称村组法)的规定，村委会被排除在国家行政序列之外，它不是国家基层政权组织，也不是政府的派出机构，它作为农村社会变革中破土而出的一种创新结构，是依法建立的群众自治组织，是拥有自治权力的独立的“法人行动者”。因此，乡政府与村委会之间不是领导与被领导的行政隶属关系，而是指导与被指导的关系。乡政府只能对村委会的工作给予指导、支持和帮助，而不得干预依法属于村民自治范围内的事项；而村委会也要积极协助乡政府开展政务，履行法律规定的各项义务。这说明，“乡政”是村民自治依托的国家体制环境，“村治”是国家行政赖以运行的群众自治基础。其次，通过法律规制合理划分“乡政”与“村治”的权限。法律规制“是一个社会的游戏规则”，是人为设定的调节利益关系的约束条件，具有角色定位、划定组织行为以及权利和义务边界的功能。 美dc诺斯.制度、制度变迁与经济绩效m.上海:上海三联书店，1994年版:第3页。通过法律规制划分“乡政”与“村治”的权限，就是要明确政府权力渗透的边界和村民自治权力运行的边界，在法治轨道上实现两种权力的对接和协调运行，以保持农村公共权力体系内在张力的动态平衡。目前，我国法律对“乡政”和“村治”的关系及各自的职责权限仅作了一般的原则性规定，制度文本过于抽象、笼统，这显然是不够的，还必须从当地实际出发制定明确、具体、可操作的规则，在遵循村民自治法律精神的基础上，积极探索多样化的村民自治的实现形式。第三，调整和重构国家与农村社会的关系，改变传统的社会整合方式。村民自治中行政权与自治权的冲突反映的是国家与农村社会之间的紧张关系，借助市场机制和民主机制，打破长期固守的国家统摄社会的方式，不失为缓释这种紧张的可行途径。 朱新山.村民自治制度发展的制度困境.j.开放时代,2001年第1期:第24页。服务社会是市场经济条件下国家和政府的基本职能。乡政府必须走出计划经济的阴影，转换职能，改变社会控制方式，使对农村社会的管理从直接控制变为间接调控，从控制为主变为服务为主，在充分尊重村民自治权力的基础上，更多地运用法律、经济、教育等手段，对农村社会进行有效管理，并通过向农民提供公共服务，重建国家合法性权威。另一方面，要充分发挥村委会的自治功能，完善村民议事制度和民主监督制度，让农民真正享有自主权和自治权，并自觉履行对国家的法定义务。这样既能最大限度地体现村民的自治意志，又能使国家意志得到有效贯彻。（三）实现农民向理性化、成熟化自治主体转型的具体路径前面阐述了村民自治中农民自治主体的不成熟性，但这并不表明处于社会转型期的当代中国农民与民主化进程是相逆的。关键问题在于，要在推进农村社会转型的同时，实现农民的现代性转换，使农民成为民主自治的合格主体。那么，怎样才能为发展农村基层民主培育成熟的、合格的主体呢?第一，推进农民价值观念的更新和变革，引导农民树立符合社会主义市场经济和社会全面进步需要的价值观。合格主体的塑造，从深层次上讲是一种文化价值的输入。即在价值取向上，要唱响主旋律，教育农民正确处理个人、集体及国家的关系，认清国家富强、集体发展是增进农民利益的可靠保证，提高他们维护公共权威和社会公共利益的自觉性，排除各种非理性因素对村民自治的干扰。一句话，使农民真正成为“理性行动者”。第二，发展农村自治组织和农民社团，健全农村社会组织体系，尤其是应考虑建立农民阶级独立的组织系统(各级农会组织)。只有提高农民的组织化程度，才能使农民拥有参政并进行利益博弈的组织手段。第三，通过村民自治实践，使农民普遍接受基本的民主训练，培养民主意识和民主习惯，掌握自治操作技术，进而提升政治参与能力，使农民行使民主权利的能力与他们享有的民主权利相适应，同时，使村委会理性化的自治能力与其享有的自治权利相统一，由此推动村民自治规范运作和健康发展。总之，在村民自治的实践中学习民主，在学习的基础上提高民主实践的质量，这种双向互动的过程，既是一个培育合格主体的政治社会化的过程，又是村民自治改造传统农业社会的价值实现过程。第四，加速农民的现代性转换，使农民真正获得现代“公民”的本质规定性。如前所述，教育水平的低下，文化的贫困，已成为制约农村民主化进程和社会全面进步的“瓶颈”。要实现农村社会的现代化，归根结底是实现农民的现代化。正如英格尔斯所说，“人的现代化是国家现代化的必不可少的困素，他们并不是现代化结束后的副产品，而是现代化制度和经济赖以长期发展并取得成功的先决条件。”实现人的现代化，就是使人从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个从传统向现代化的转变。 美阿英格尔斯.人的现代化m.成都:四川人民出版社,1985年版:第4页。因此，必须大力发展农村科教文化事业，普遍提高农民的科学文化素质，使农民尽快完成这种整体性转换，成为名副其实的现代性公民。不仅如此，全社会都应确立农民是公民的意识，尊重农民的公民权利和社会主体地位，尽可能满足他们基于自身权利和自由人格的体认而产生的公民期待。（四）完善法律制度体系，营造良好的社会法治环境毋庸置疑，要确保村民自治健康发展并取得预期成效，就必须营造良好的社会法治环境，将村民自治纳入法律化、制度化轨道，使村民自治既能规范运行，又得到国家法律体系的支持和保护。如其不然，村民自治就有可能被法外力量的混乱参与和自身的非规范运行所断送。第一，进一步完善村民自治的法律制度体系，提高村民自治的制度化水平和规范化程度。建立健全的法律制度体系，是保证村民自治规范运行的基本前提。由于村民自治的开创性和复杂性，其法律制度体系不可能在短时间内就达到完善化的程度。特别是当代中国农村正处在巨大的历史变迁中，不断出现的新情况、新问题有待法律制度给予明确的界定和解释。现阶段，村民委员会组织法作为村民自治主要的法律依据，侧重于村民自治的组织建设，且较为原则，属实体法。而村民自治是一个动态过程，还必须建构相应的程序法，以规范自治主体的行为。加强村民自治的制度建设，除了完善国家法律外，还应依据国家法律的原则精神，在发扬民主、尊重群众意愿的基础上，制定符合村民自治实际的切实可行的规章制度和实施细则。要把扩大民主、保障村民直接行使民主权利，作为制度建设的出发点和归宿；把村民关心的热点、难点问题作为制度建设的重点。村民自治的各项制度一经确立，就必须坚决贯彻落实，坚持在制度面前人人平等，维护制度的权威性和严肃性。第二，培养农民的现代法律意识和守法精神，使农民成为建设农村法治社会的坚实基础。改革开放以来，农民的伟大创举及其对中国改革的贡献，证明了农民是中国现代化可以依靠的重要推动力。但是，由于历史的惯性和现实的国情，传统农民的历史局限性在今日中国农民身上依然表现得十分明显，这就决定了农民又是现代化改造和变革的对象。在改造传统农民的过程中，培养农民树立现代法治意