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总第434期 理 论 界2010 第 1 期 徐爱丽 优化我国地方财政 支出结构问题的探讨 地方财政是国家财政的重要组成部分，它的运行状况 不但关系到国家财政运行的整体质量和实际效果，而且关 系到国家社会经济宏观战略目标的实现。近些年来，地方 财政支出总规模不断扩大，但在财政支出结构方面仍然存 在着一些问题。在建立和完善公共财政体制的改革中，加 快优化地方财政支出结构已摆在日益突出的地位。 一、我国地方财政支出结构存在的主要问题 1经济建设支出占地方财政支出的比重仍显不足。 从1995年到2006年地方财政支出中经济建设支出占财政支 出的平均比重均在2327，并未突破过30。特别是经 济建设支出中重要的部分基础建设支出的比重仍较低，且 用于非盈利性或微利性的基础设施、公共设施等的投入严 重不足。我国是一个发展中国家，绝大多数地区的经济发 展都处在“起飞”阶段。因此，增加财政经济建设支出， 扩大政府投资理所当然。但实际上这些年经济建设支出占 总支出的比重在不断下降。要知道在现阶段，任何削弱政 府经济建设支出的举措，都将导致政府经济建设职能的削 弱，甚而会引起经济减速或经济紧缩。 2财政供养人员日益膨胀，行政运行成本居高不下。 近年来，各地方财政拨款的事业单位人员数一直居高不下， 致使财政用于人员方面的经费支出逐年增加，加剧了财政 支出负担。1995年到2006年，海南省行政管理费年均增长 1917；黑龙江省行政管理费用由975增长到1389；广 东省行政管理费在五年时间里就由10095亿元增加到22257 亿元。行政管理费支出急剧上升，有随着经济发展、社会 进步而增长的合理性的一面，但更重要的是由于机构不合 理膨胀、人员编制过多、经费增长迅速、权力相互牵涉、 关系复杂、服务效率低下等造成的。行政管理支出的过快 增长表明地方公共服务提供的成本过高，这不仅给整体财 政支出的膨胀带来了压力，也会对公共事业和地方经济的 发展带来负面影响。 3社会保障支出不足，保障能力较低。社会保障是 现代社会实现公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。 但是由于地方财力不足、管理机制不健全等原因，社会保障 支出明显不足，只停留在低水平的基本保障上。国外发达市 场经济国家目前的比重一般为40左右，大多数发展中国家 也都维持在10。但目前我国地方政府对社会保障支出占财 政支出的平均比重只维持在7左右，大大低于发达市场经 济国家，甚至低于发展中国家。 4财政支出责任不够清晰，支出结构中“越位”和 “缺位”的现象并存，财政资金供给范围不规范。近些年来， 地方财政统收的局面虽已被打破，但传统的政府包揽一切的 分配思想和财政统支的局面仍在保持着，财政资金的供给范 围缺乏明确、科学的界定，在相当程度上沿袭了计划经济体 制下的供给制分配方式。一方面财政包揽过多，政府承担了 本应由企业、社会、个人承担的大量支出，如有些企业本应 由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等仍由公共财政负 担。另一方面由于中央与地方的支出责任一直未明确，财政 对农村和城市弱势群体的保障有缺口。农民亟需的基础教 育、农村公共卫生医疗、农民贫困群体救助、农村水利设施 建设和维护等至今投入严重不足。 5财政支出中“硬投入”与“软约束”现象并存，财 政支出效益偏低。由于预算编制缺乏成本核算机制和绩效评 价体系，财政支出刚性膨胀和使用效益低下的问题长期得不 到解决。特别是财政专项资金的分配使用缺乏有效的监督机 制和效益反馈机制，有的部门、预算单位使用财政资金的责 任感不强，存在使用过程不规范、规避政府采购花钱大手 大脚等问题，各单位争抢财政资源、浪费财政资金等现象屡 禁不止。目前的预算收支注重收支核算而忽视成本核算，不 可避免地导致政府部门对财政资金的需求的膨胀，即不顾政 府财力和可能，盲目制定资产购置或事业发展计划，在财 政资金运用方面权责脱节，追求资金规模而忽视了资金使 用效益。 二、优化地方财政支出的结构的具体措施 （ 东北林业大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨150040 ） 摘要：地方财政支出结构在调整中趋于优化，公共保障能力明显增强，但与财政宏观调控功能相比仍存在 一些亟待解决的问题。因此，如何优化财政支出结构已成为地方财政体制改革的必然选择。 关键词：地方财政；财政支出；优化 中图分类号 f8 文献标识码 a 文章编号 10036547 （ 2010 ） 01004902 收稿日期 20090708 【 经济研究 】 049 总第434期 理 论 界 2010 第 1 期 1转变政府职能，明晰各级政府的事权，科学界定支 出范围。明确支出范围就是要明确事权，合理划分各财政主 体的职能范围和权责关系。它是财政体制有效运行的基本前 提。因此，要按照满足“社会公共需要”的原则，对地方财 政支出的范围、环节、重点、方式进行调整。财政作为满足 “社会公共需要”的角色，一是维持国家机构正常运转需要， 如国防、行政管理；二是满足社会公益事业的需要，提供长 期性、基础性的产品和劳务，如义务教育、基础设施；三是 提供与社会稳定和协调发展相关的产品和劳务，如社会保 障、对贫困地区补助和转移支付；四是满足非竞争性产业投 资的需要，如新兴产业、支柱产业。而应将不应由财政供 应，可以由社会或企业和个人承担的支出，从财政预算中划 出去，以减轻财政负担。 为保证事权与财权的对应，在明确各级事权的基础上还 应该通过法律形式加以确定，甚至必须改革政治体制中影响 事权、财权明晰的因素，才能既保证各级政府在明确的事权 即支出范围内行使财权，又能对各方行使事权、财权有法可 依可查，对各方行使事权的有效性进行监督，防止职能上出 现“越位”和“缺位” 。 2合理把握财政支出的重点。 （ 1 ） 支持公共服务需 要，进一步加强社会公共性开支。在教育科技方面，应加大 教育投入，优化教育支出结构，增加农村义务教育支出，支 持职业教育和高等教育协调发展。实施农村义务教育经费保 障机制改革，推进城乡义务教育均等化。要巩固开发类科研 院所转制改革成果，调整科技支出结构，启动科技基础条件 平台建设工程，整合科技资源，逐步建立多元化投入机制， 进一步支持科技发展，加快科技创新。在文化卫生方面，建 立文化投入的稳定增长机制，加大对公益性文化事业的支持 力度，加强文化基础设施、特别是农村文化设施建设，加快 文化事业改革，大力发展体育事业。同时，加大对城市、农 村医疗卫生方面的支出，要推动深化医疗卫生体制改革，重 点支持推进新型农村合作医疗制度建设。 （ 2 ） 完善社会保障制度，加大社会保障支出。当前和 今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善失业保险及 城市居民最低生活保障。在继续完善养老保险制度的同时， 要适时扩大医疗保险和失业保险的范围，使社会保障覆盖到 全体社会公民。同时，坚持社会保险资金由国家、单位和个 人共同负担原则。社会福利救济不仅要注意对低收入者的生 活救济，还要重视对贫困户的医疗救济，确保没有参加医疗 保险的低收入者能享受到基本的医疗服务。要制定并实施农 民和进城农民工的社会保障政策；完善并落实促进就业再就 业的各项财税扶持政策，千方百计增加就业岗位；加大对农 村敬老院、城市福利院维修改造的投入，支持城乡社会福利 事业的发展。 （ 3 ） 加快解决“三农”问题。首先要继续加强对农业 基础设施建设、科技进步、农产品质量标准和安全检测体系 建设、生态建设、抗灾救灾和农村扶贫开发等工作的支持， 逐步将农村公共卫生和医疗救助、社会保障、基础教育等纳 入公共财政的覆盖范围。其次要加大解决“三农”问题的力 度。优化教育、卫生、文化等方面的现有财政资源配置，增 加对农村的财政投入，认真落实中央政策，将财政预算内教 育、卫生、文化等方面新增支出主要用于农村，增加财政和 国债资金用于农村投资的规模。第三，建立有效的财政支农 机制。整合支农资金渠道，明确投入重点，减少投入分散和 重复现象，确保资金安全和使用效率。第四，继续深化农村 税费改革，推进乡镇机构、农村教育体制、乡镇财政管理机 制等综合改革，建立支持农业和农村经济发展的长效机制。 3推行公共服务成本核算制度，逐步降低经常性支出 特别是行政管理支出的比重。 （ 1 ） 明确界定公用经费的支 出范围，防止公用经费的过度膨胀。首先，界定清楚哪些项 目是应当由财政负担的，哪些是不应当由财政负担的。其 次，按照“精简、效能、廉洁、高效”的原则，进一步推进 政府机构改革，努力减少财政供养人员，节约财政支出，减 轻社会负担。 （ 2 ） 实行政府公共服务成本核算制度。明确公共服务 成本项目的构成，细分政府公共服务活动的固定成本及其构 成、变动成本及其构成，以及政府机关行政工作成本、政府 内部管理成本的项目构成。科学设置公共服务成本中心，制 订标准成本系统，计量成本控制业绩，进行成本差异分析， 披露和反馈成本情况。有效控制机关成本，包括机关目标成 本设计、机关成本报表分析，以及机关成本管理的制度化、 规范化。 4加强财政支出管理，提高财政支出的使用效益。 （ 1 ） 要引进市场竞争机制，推进和改善政府采购制度。近年 来，我国部分省市进行了政府采购的试点，收到了明显的成 效。实行政府采购，有利于降低采购成本，节约资金；可以 增加政府采购的透明度；提高采购商品和取得劳务的质量。 （ 2 ） 要硬化预算约束，建立效益评估系统。要严格执 行 预算法 ，财政预算一经同级人大批准后，即具有法律 效力，应严格按照预算执行，并接受同级人大的检查和监 督。要建立一套完整的效益评估系统，建立财政支出效益评 估系统既是市场经济的客观需要，又是提高财政支出管理水 平，实现财政支出管理科学、规范的迫切需要。 （ 3 ） 积极规范转移支付制度。转移支付是公共财政不 可或缺的重要组成部分，各级政府必须按照建立公共财政的 要求，参照国际经验，立足本地实际，积极规范转移支付制 度。要通过建立规范的转移支付体系，努力实现地区间公共 服务均等化目标，进而达到调节贫富差距、缩小地区差别的 目