人民检察院提起环境公益诉讼的立法保障研究.doc

人民检察院提起环境公益诉讼的立法保障研究摘要：人民检察院提起环境公益诉讼面对巨大障碍，“实践先行，立法滞后”的现状要求及时修改现行法律，将诉讼程序、诉讼原则以及相关规则落实在三大诉讼法中，为人民检察院提起环境公益诉讼提供立法保障。关键词：人民检察院 环境公益诉讼 立法 修改随着中国的工业化进程迅速发展，全国各地纷纷投资建厂全面进行经济建设，高耗能高污染产业也纷纷追逐时代的脚步逐步发展着。而在追求经济利益最大化的同时，人们赖以生存的环境却在不断恶化，大气污染、水体污染、水土流失、沙尘暴、海平面上涨、臭氧层空洞等一系列环境问题频频发生，侵害人们环境权益的现象也屡见不鲜。国家机关和公民都逐渐意识到维护环境权益尤其是公共环境权益的重要性，并开始纷纷寻求于人民检察院的司法救助。一现行司法制度下人民检察院提起环境公益诉讼面临的困难2003年5月9日，乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源、造成环境污染、威胁人民健康、影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，乐陵市人民法院判决责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。这是第一起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案。 孙中艳：环境公益诉讼立法问题研究，载能源环境保护2005年6月第19卷第3期。2007年广东省佛山市南海区人民检察院支持南海区某镇政府作为原告就中山市某集团有限公司将百余吨废油渣非法倾倒，造成重大环境污染事故提起环境公益诉讼。 夏小荔、钟美华：南海区人民检察院探索公益诉讼之路，载南方日报2009年8月20日。 2008年11月13日，广州市海珠区人民检察院以原告身份向向广州海事法院提起环境公益诉讼，法院判处被告赔偿环境污染损失和费用共计11.7万余元，由原告受偿后上交国库，用于环境治理。 邓新建：广州市检察院出台民事公益诉讼指导意见破解环境保护维权四道难题，载法制日报2009年8月27日。2008年，湖南望城县检察院以起诉人（原告）的身份向法院提起了环境污染侵权公益诉讼，成为湖南首例以检察机关为原告的环境公益诉讼案。 李俊杰：湖南望城县检察院当原告试水公益诉讼，载法制周报2008年11月12日2009年6月18日上午，江苏省首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件，由无锡市锡山区人民法院在东北塘法庭依法审理并作出判决，此案系无锡市中院与无锡市人民检察院联合出台关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规可定后审结的“第一案”。朱建伟，姚坚，费娜：无锡市锡山区人民法院依法审结 江苏省首例由检察机关提起的环境公益诉讼案件，载东方法制网，/dongfangfz/node15/node21/u1a30422.html，最后访问时间2011年9月4日。由此可见，自2003年以来，我国以人民检察机关为原告提起环境公益诉讼的案件接连发生，人民检察院作为环境公益诉讼原告的身份已经逐渐深入人心，在解决实际环境权益纠纷的同时也推动着环境公益诉讼发展的进程。正如2003年1月22日人民日报中指出：“实践证明，作为国家法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提出民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神，也符合我国国情。”但是，笔者通过对人民检察院提起环境公益诉讼的立法依据的细致考察，发现人民检察院提起环境公益诉讼至今无法可依。不但在我国的根本大法宪法和环境基本法环境保护法中寻找不到提起环境公益诉讼的立法支撑，而且在由污染防治法、自然资源法、生态保护法、环境退化防治法组成的环境事务法体系以及由环境规划法、环境信息法、环境影响评价法等构成的环境手段法体系中也无法找到支撑人民检察院提起环境公益诉讼的立法规定。详见徐祥民：中国环境法学评论，人民出版社，2008年卷，第137-175页。且通过分析我国现行三大诉讼法发现人民检察院提起环境公益诉讼的资格和条件均不符合诉讼法律规定，这使人民检察院提起环境公益诉讼时阻碍重重。随着经济的发展环境的恶化，环境公益诉讼的案件日益增多，我国环境公益诉讼现处于一种“实践先行，立法滞后”的严峻局面，这使人民检察院在行使职能时遭受质疑和阻碍重重，十分不利于对公共环境权益的保护。因而，为人民检察院提起环境公益诉讼提供强大的立法保障是适应社会发展需要的适时之举。可是对于人民检察院提起环境公益诉讼的否定之声是普遍存在的，其理由之一就是人民检察院不具备相应的条件，环境纠纷解决的专业性决定了人民检察院并非是提起环境公益诉讼的最佳主体，人民检察院工作人员的专业素质与其履行环境公益诉讼的职责需要还存在差距。就此质疑来言，2010年7月最高人民检察院检察长曹建明在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上谈到进一步加强民行检察机构建设和人员配备时指出，要适应工作发展需要，健全民行检察机构。有条件的省、市级检察院可以增设机构，逐步实行民事监察部门、行政检察部门分设。采取充实、调整、引进并举的办法，增加办案力量，改善队伍结构，并要注重内部挖潜，把具有较强民行法律功底的人员调整、安排到民行部门工作。积极创造条件，选派民行检察业务骨干到法院挂职办案，加强与法院系统的人员交流，争取从法官和律师队伍中引进一批政治素质好、精通民行业务、理论水平较高、办案经验丰富的骨干。 曹建明：曹建明检察长、将检出副检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上的讲话，载稿件办公厅通报（43），2010年7月30日。曹检察长的讲话说明检察队伍已经认识到加强队伍建设和专业素养的重要性，且结合各地人民检察院民事行政监察部门的工作情况，我们可以看到，环境专业知识相对缺乏已经成为过去时，检察机关的民行检察队伍正在逐步壮大、成长，完全具备担当提起环境公益诉讼重任的条件。2 人民检察院提起环境公益诉讼的立法建议面对“实践先行，立法滞后”的严峻局面，笔者建议立法机关适应社会发展，及时对现行法律进行修改，为人民检察院提起环境公益诉讼提供强有力的法律支撑，促进公共环境权益的保障。（一）关于修改立法的两个基本问题修改立法应采用何种立法框架？目前我国学术界关于以何种形式修改现行法律、纳入环境公益诉讼内容的争论主要存在四种观点：第一种是在环境保护法中增加一章环境公益诉讼的内容；第二种是在环境影响评价法增加一章环境公益诉讼的内容；第三种是颁布专门的环境公益诉讼法全面规定涉及环境公益诉讼的问题；第四种是修改现行三大诉讼法，在其中修改并增加有关环境公益诉讼的条款内容。笔者赞同第四种的观点，前两种在环境保护法环境影响评价法中增加环境公益诉讼内容的观点，不但会破坏该法的原有体系结构造成体系混乱，还会与现行诉讼法的相关规定有所冲突，这样将导致在具体案件中适用困难。第三种观点专门颁布环境公益诉讼法不但会浪费大量的立法成本还可能导致我国整体环境立法体系的混乱，且立法过程复杂、所需时间较长，不利于及时高效地解决问题。笔者认为，修改民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法，增加环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼的内容，具体规定诉讼程序，完善诉讼法律体系，既能够避免法律之间的冲突，又能够最高效率的完成立法修改工作，是非常值得赞赏的做法。人民检察院是否具备提起环境公益诉讼的主体资格？笔者认为应在我国现行诉讼法中明确赋予人民检察院以原告主体资格。在我国，目前只有在刑事诉讼法中人民检察院有提起公诉的权力，然而在民事诉讼和行政诉讼中却没有提及人民检察院的公诉资格。而人民检察院对于环境问题提起公益诉讼的前提是具有原告的主体资格，因而三大诉讼法首先应明确赋予人民检察院提起环境公益诉讼的权利。对于民事诉讼，应规定对于公民或法人的民事经济行为污染环境或破坏生态，进而侵害了公共环境利益的，人民检察院有权向人民法院提起公诉，请求停止侵害和赔偿损失；对于行政诉讼，当行政机关或有关部门的行政行为危害公共利益或对危害环境的行为不作为，人民检察院有权对其提起公诉，督促行政机关变更行政行为或依法行使行政职权制止环境侵权行为；对于刑事诉讼，公民或法人作出环境违法行为和犯罪行为，人民检察院有权向人民法院提起公诉，追究犯罪人刑事责任。（二）公民、法人或其他组织申请人民检察院提出环境公益诉讼环境污染的广泛性和难以恢复性导致环境损害一旦发生器损失往往是巨大的，所以提出诉讼请求的花费也是巨额的，这就意味着平的公民、法人是难以独自承担如此沉重的诉讼费用的，以至于选择放弃以法律手段寻求救助。在美国，公民和法人或其他组织都能够且愿意直接作为原告提起环境公益诉讼，原因在于美国实行经济激励机制，其多项环境保护法律赋予了普通民众可以提起环境公益诉讼的资格，同时也激励普通民众能够参与到环境保护当中，允许普通民众在环境公益诉讼获得胜诉后由败诉方承担律师费用。且美国拥有庞大的现代公益基金会大量的资金投入支持环境公益诉讼，1987年美国成立了环境保护捐赠者协会，筹措资金约800亿美元用于环境保护事业，大量的支出包括了为提起环境公益诉讼所进行的环境污染调查。鉴于美国的优秀范例，我国国内很多学者认为，我国也应该建立类似的激励机制，建立合理的诉讼费用承担机制，如原告败诉时不需要承担诉讼费用或用罚款和赔偿性补偿金所组成的环保基金对原告进行奖励。但是，笔者认为美国的这一激励制度并不适用中国国情，我国的环境诉讼正处于起步阶段，在我国积累并建立如此庞大的基金支持环境公益诉讼是十分困难的，在短时间内根本无法向原告提供奖励资金。而且考虑到在公共环境权益受到侵害时公民、法人或其他组织没有时间和资金以及缺乏收集证据的能力作为支持， 胡中华：论美国环境公益诉讼制度之基础，载宁波职业技术学院学报2006年8月第10卷第4期。因此，公民、法人或其他组织自行提起环境公益诉讼是十分困难的。从我国的国情出发，笔者认为，公民、法人或其他组织应向国家的法律监督机关人民检察院提出申请，由人民检察院代为提起环境公益诉讼，利用人民检察院的特殊地位和职能有效地保护公共环境权益是一个很好的解决方法。公民、法人或其他组织申请人民检察院提起环境公益诉讼是环境公益诉讼的最重要案件来源，个人、单位或社会团体发现有侵害公共环境权益情况可以向人民检察院提出申请，由人民检察院代表个人、单位或社会团体向人民法院提起公诉，请求人民法院判决停止侵害并赔偿损失。这样既能够促进公民、法人或其他组织参加到环境保护的活动中来，又可以有效地维护公共环境权益。因此关于具体诉讼中的程序和遵循的原则，笔者提出以下立法修改建议：明确人民检察院的立案条件。立法机关分别在民事、行政、刑事诉讼法中加入人民检察院的立案条件，公民、法人或其他组织认为行为侵害环境公共利益的，因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因无法起诉的，可以申请人民检察院提起环境公益诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益，或者环境监督行政机关不履行法定查处职责的也可以申请人民检察院提起环境行政公益诉讼。在这里笔者认为应当注意的一点是，环境公益诉讼维护的是范围较大的社会公共环境利益，如果所有的诉讼都是在环境损害已经发生后提出，那么即使诉讼成功并获得相应的赔偿，对环境造成的巨大破坏也是无法恢复的。因此，应该适当采用预防性的诉讼模式，即如果公民、法人和其他组织对实施不符合法律法规规定或没有严格按照程序进行环境评估，可能在将来对环境公共利益造成损害的有关工程项目，可以提起环境公益诉讼。当公民、法人和其他组织申请人民检察院代为提起环境公益诉讼时，人民检察院应当立案受理。明确规定人民检察院立案审理时限及程序。参照已有的司法实践的相关规定，应在三大诉讼法中加入相应条款，明确规定人民检察院立案审理时限及程序。人民检察院对公民提供的涉及侵害环境公益的案件线索或材料，经审查认为确有立案调查必要的，应经检察长批准，在受理后30日内立案，并制作立案决定书送达侵害环境公益行为人、受害人和环境保护行政主管部门或者环境监督部门。人民检察院认为没有立案调查必要的，应当在受理后15日内做出并告知提供案件线索的单位或者个人不立案决定。人民检察院决定支持起诉的，应当向同级人民法院出具支持起诉书，并与原告起诉状和支持起诉前自行调查取得的证据一并递交同级人民法院。人民法院对人民检察院支持起诉的，应在开庭3日前通知人民检察院，并向对方当事人送达起诉状副本和支持起诉书。人民检察院认为确有必要的，可以派员出席法庭，宣读支持起诉书并发表支持起诉意见。人民检察院办理涉及侵害环境公益诉讼案件应当在立案后3个月内审查终结，但监测、化验、鉴定、评估的期间不计算在内。有特殊情况需要延长的，经检察长批准，可以再延长一个月。陈媛媛：无锡出台环境公益诉讼规定，载中国环境报2008年11月24日第3版。适当赋予诉讼中的公民、法人和其他组织处分原则。由人民检察院提起的环境公益诉讼代表的是公共利益因而不能适用调解，但是在个人或单位申请人民检察院起诉的情况下，所涉及的损害标的除了涉及国家和社会公共利益外，有直接危及受害人或其他利害关系人利益的部分，受害人或者其他利害关系人可以直接与被告就赔偿数额进行和解或者调解。因受害人或者其他利害关系人与被告达成庭前和解或者调解协议的，人民法院应当制作调解书载明人民检察院环境公益诉讼事实成立、人民检察院认为没有立案调查必要。受害人或者其他利害关系人除了有权和解或调解外，还有权撤诉、放弃变更诉讼请求，但应事先征得人民检察院的同意。这样的规定有利于解决公共利益与个人利益相交叉的案件，能够在保障公共环境利益的同时协助公民、法人或社会团体维护其自身利益。（三）对于人民检察院主动提起环境公益诉讼程序和规则除了公民、法人或其他组织申请人民检察院提起环境公益诉讼外，人民检察院还可以依职权主动提起环境公益诉讼，行使检察职能。人民检察院通过对可能危害公共环境权益的活动进行审查和监督，发现该活动危害公共环境权益时可以向人民法院提起公诉。检察院主动提起环境公益诉讼是环境公益诉讼程序重要的启动方式之一，是对公民、法人或其他组织向人民检察院申请提起环境公益诉讼的有益补充，因而其具有重要意义，应在立法中予以明确落实。由此提出如下立法修改建议：明确诉讼目的和管辖权属。检察机关提起环境公益诉讼的诉讼标的是处于继续或者连续状态的环境污染或者生态破坏行为。诉讼目的是请求法院做出裁判，责令行为人停止环境侵害、修复环境至原状、赔偿损失或者承担刑事责任。具体应当请求停止污染，清理污染和警示污染。首先要求停止污染以防止环境损害扩大，其次要求对已污染的可以复原环境进行救治和恢复。而警示污染则是对污染者强制收取高额的环境赔偿金，以成为警示范本，达到“杀一儆百”的作用。关于管辖权问题，环境公益诉讼案件应由被告住所地或者侵权行为地的基层人民法院管辖。人民检察院可以就本辖区内涉及侵害环境公共权益的案件提起公诉，上级人民检察院有权受理下一级人民检察院管辖的环境公益诉讼案件，也可以将本级人民检察院受理并立案的案件交由下一级人民检察院办理。适当延长诉讼时效。台湾法律学者洪逊欣曾说过，法律之所以赋予时效以一定的法律效果，是因为一定的事实状态持续不断，不论其与真实权利是否一致，但民事主体已经按照这种社会状态进行实际生活，并且具有一定的社会稳定性。因此，我国现行民事、行政、刑事三大诉讼法都严格限制诉讼时效，只有在规定的一段时间内提起诉讼才不会丧失胜诉权。但是，民法通则司法解释中规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”这一规定就为环境公益诉讼的时效延长奠定的良好的基础。事实上，民事、行政、刑事诉讼的危害一般在危害行为实施后就可以较快地显现出来，而环境危害则不同，环境危害后果往往需要在危害行为后经过一段时间或过程积累、演变后损害结果才会显现。因此，环境诉讼的诉讼时效不能僵化地适用普通民事、行政、刑事诉讼的时效制度，而应该适当地延长，这样才能保障环境公共权益不至因超过诉讼时效而无法寻求救济。但诉讼时效的毫无限制又会导致案件无法及时解决，推拖时间过长后导致取证困难，造成司法审判的障碍。所以,笔者认为合理的诉讼时效应规定为三年，这也与环境保护法第四十二条规定的“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年”相适应。人民检察院在知道或者应当知道危害公共环境权益的损害发生之日起三年内，对于行为所造成的环境公共利益的损害可以提起环境公益诉讼。规定举证责任应由人民检察院承担。检察机关是国家机关，它拥有法定的侦查权。人民检察院拥有收集证据的技术手段，对大气、水质污染状况有具备相应的监测手段和监测工具，可以获得确凿的证据。基于我国的现实情况，要取得行政机关或公司企业某部门的资料，大多需要出示经审批的公函，且在面对国家机关时，一般民众取证通常都会配合工作。在收集证据时，人民检察院以其特殊地位拥有较大的便利和优势。因而，人民检察院提起环境公益诉讼的，应承担全部举证责任，向有关单位或者个人调查取证。有关环境保护行政主管部门、其他依法负有环境监督职责的部门、医疗卫生机构组织应当向人民检察院提供涉及侵害环境公益的监测、化验、鉴定、评估等技术资料数据。明确规定检察建议书和督促起诉书的适用情形和法律效力。对于侵害环境利益的行为，人民检察院在提起诉讼之前应该给予其一定的改过机会，告知其侵害环境的事实并设定为其宽限期以催促停止侵害行为或依法履行职权。这样的前置程序既可以及时制止侵害行为的进行又可以节约诉讼资源，避免过多案件进入诉讼程序。因此，对处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，人民检察院可以向其通过调查而认定的侵害环境公益行为人发出检察建议书，要求停止环境侵害行为，排除危害，并及时采取措施恢复环境原状；也可以向依法负有环境监管职责的部门发出检察建议书，督促其依法履行查处职责或撤销损害环境利益的行政行为。检察建议书中应当叙明调查发现的污染环境、破坏生态行为的事实，并提供有关证据，明确具体要求改进的措施，并表明诉讼意图。侵害环境公益行为人在收到检察建议书后超过60日未停止侵害环境公益行为、未采取任何补救措施的，发出检察建议书的人民检察院可以向人民法院提起环境公益诉讼。依法负有环境监管职责的部门收到检察建议书后超过60日未实施查处职责或为撤销不合理行政行为的，发出检察建议书的人民检察院可以向人民法院提起环境公益诉讼。 别涛：我国环境公益诉讼立法设想，载中国环境报2006年3月10日第005版。关于督促起诉书，在人民检察院调查过程中，时常会发现被调查的侵害行为已经由其他行政部门管理。为了避免重复审查和职能上的冲突，人民检察院对涉及侵害环境公益的案件，经审查认为相关环境保护行政主管部门或者其他依法环境监督部门对侵害环境公益的违法行为已经做出行政处罚，但由此侵害行为造成的损害后果尚未得到处理，人民检察院可以发出督促起诉书督促环境保护行政主管部门或者环境监督部门提起诉讼，请求人民法院判处行为人恢复环境原状或进行其他补救措施。督促起诉书需经检察长批准，且载明案件来源、基本案情、督促起诉理由以及法律依据、督促起诉时限、证据情况等详细信息。规定人民法院和其他主体与人民检察院密切配合的义务。人民检察院提起环境公益诉讼的途径除了公民、法人和其他组织申请和人民检察院主动提出外，还应引入另一种人民检察院提起环境诉讼的启动方式人民法院在审理普通民事、行政、刑事案件时，如果发现该案件侵害到国家环境利益或社会环境公益现象，应及时通知检察机关审查并立案调查，并向人民法院提起环境公益诉讼。这样的多元启动方式可以大大增加了人民检察院进行环境公益诉讼的案件来源，与人民法院配合和密切联系增强了监督力度,减少了侵害公共环境权益的“漏网之鱼”，使环境公益得以更好的维护。此外，具有环保行政职能的部门也应该履行积极配合人民检察院工作的义务。无锡市关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见为我们提供了一个良好的范本，检察机关在办理环境公益诉讼案件时，认为需要由环保行政职能部门提供勘验、监测、鉴定、化验、评估等技术数据结论的，可以向该环保行政职能部门的行政机关发出协助提供证据材料通知书，列明需要协助提供的证据种类、制作要求和期限等。行政机关在收到协助提供证据材料通知书后，应当按照合法、客观、科学的原则，全面收集并及时向检察机关提供有关证据材料。严格明确诉讼中的其他重要程序问题。其一，环境公益诉讼一律不应适用简易程序。由于环境公益诉讼的特殊性和复杂性，人民法院审理人民检察院提起的环境公益诉讼案件适用一审普通诉讼程序。环境公益诉讼二审程序，仍由原提起诉讼的人民检察院出庭。人民检察院的诉讼地位仍为公益诉讼人，其诉讼权利义务同一审诉讼程序相当。人民法院对环境公益诉讼上诉案件的审理、裁判程序参照一审程序进行。其二，被告不得对人民检察院提起反诉