论军队党内监督机制及其优化.doc

论军队党内监督机制及其优化导 言党内监督是政党为保持自身的纯洁、巩固与坚强而在政党内部实施的监察与督导活动。军队党组织在长期革命斗争实践中，依据马克思主义党建理论和自身建设需要，在全面确立党的建设机制与方式的过程中，逐步形成了适合自身建设需要的军队党内监督机制。这一机制在军队党的建设和领导工作中发挥了重要、积极的作用。进入新的历史时期，特别是在改革开放和社会主义市场经济深入发展，军队面临的新矛盾、新问题逐步增多的情况下，军队党内监督效用下降的情况越来越明显，因党内监督乏力、低效甚至失灵而制约军队党的自身建设和领导水平提高的问题也越来越突出。多年来，我们为改变这一状况作了种种努力，但都没有收到好的效果。有鉴于此，江泽民同志在十五大报告中深刻指出：要成功地解决党内监督问题，必须“深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。”依据江泽民同志的这一论断，本文试图从机制理论入手，通过揭示现行军队党内监督机制的本质含义及特征，提出优化现行军队党内监督机制的思想观点及解决现实问题的对策思路，进而在理论与实践的结合上探索建立军队党内监督新机制的方法与途径。一、现行军队党内监督机制的含义及特点分析(一)现行军队党内监督机制的含义作为构成事物的要素的内在联结模式及其基本的运动方式，任何机制都是历史的产物，都会深刻地留存其所产生的那个时代的烙印。军队党内监督机制是在革命战争年代产生的。1927年，尚处于幼年的中国共产党，冲破强大敌对势力的重重铁幕建立了自己领导的人民军队。同年，毛泽东率领秋收起义部队建立了井冈山革命根据地。中国革命开始走上了农村包围城市的正确道路。由于军队的主要成分是农民，小生产者的私有性、分散性和一定程度的不坚定性，特别是一些封建色彩较为浓厚的干部和将领的派系思想、盲动意识及向党闹独立性等行为，给党和军队的建设带来了严重影响。如何保证党对军队的绝对领导，保证军队的高度集中统一，保证军队党的各级组织和领导自觉贯彻执行党的决议、决定，就成为中国共产党面对的一个亟待解决的问题。以毛泽东为代表的中国共产党人认为，组织的统一必须以思想的统一为基础，而思想的统一又是以政治思想觉悟的提高为前提的。所以，思想建设在党的建设中必然占居首位。基于此点，党的领袖们探索创立了以“着重从思想上建党”为主要特征的建党理论，依此来指导和规范军队党的建设以及党组织和党的干部的思想与行为。这一理论，满足了当时军队党组织建设的特殊需要，反映了当时军队党组织建设的特殊规律，成功地解决了当时军队党组织乃至整个中国共产党建设所面临的特殊矛盾。正是在这一过程中，党建立了一系列以思想建设为核心的加强自身建设的制度和规范，其中包括统一思想、调适内部关系、控制权力运用、强化集中统一领导、加强内部团结等内容，并将其统一于内部关系制约和权力制衡的实际运作之中，以思想的约束引导和觉悟的提高为特征的军队党内监督因之形成。我军实行党委（支部）统一的集体领导下的首长分工负责制。党委（支部）是各单位统一领导和团结的核心，也是各单位唯一的最高权力机构。党组织职责的履行、权力的行使以及对组织和领导者个人的监督等，主要都是在党组织内部完成的，基本排除了外部的作用和影响。这在军队建立之初和后来的整个革命战争年代，无疑是必要的。在军队的领导体制、领导方式和领导原则的规范制约下，军队党组织逐步形成了以依靠党组织成员个人的思想品质和觉悟实行自监、自律为基本特征的党内监督模式。此后，在军队建设的不同历史时期和阶段，适应不同时代和任务的要求，为了强化党内监督机制的作用和功能，党相继制定、颁布了一系列制度规定，不断完善党内监督机制和运作方式，但是，依照党的制度条规，严格党内批评，提高思想觉悟，强化个人自律的监督模式一直未有大的改变，延续至今。综上所述，可以认为，军队党内监督机制，是军队党组织依据党的制度条规，在党的生活和领导工作中，以个人自律为基础，运用教育、批评，辅以党纪规戒等手段，调适党组织成员思想，进而规范其行为的组织制约模式。(二)现行军队党内监督机制的构成要素及其相互关系军队党内监督机制的运行及其功能的发挥是依赖构成该机制的各要素及其相互联结、相互作用实现的。因此，有必要对现行军队党内监督机制的构成要素及其相互关系加以考察。1.现行军队党内监督机制的构成要素按照机制理论，一定的机制总是基于一定的目标而建立并且始终围绕这一目标运行的；机制的运行又是通过主客体的相互能动作用而实现的；机制的运行（主要是主客体的作为）不能随心所欲，必须遵循一定的规范。据此，可以认为军队党内监督机制的构成要素主要有：监督目标、监督主体与客体、监督规范。（1）监督目标。目标是社会组织及其成员共同利益和愿望的集中体现。任何社会组织都有其特定的目标。社会组织实现自己特定目标协调运转的带规律性的模式就是社会组织的机制。军队党组织作为特殊的社会组织，亦有其特定的目标。从其领导地位和作用上看，军队党组织为了党和人民的利益，必须保证党对军队的绝对领导，保证党的路线、方针、政策在部队的贯彻落实，保证军队完成党、国家和人民赋予的“打得赢”、“不变质”的神圣使命；从其自身建设上看，军队党组织必须坚持党的性质、宗旨，不断加强自身的思想、组织、作风建设。军队党内监督机制作为军队党组织机制的子机制，其目标是满足军队党组织领导目标和自身建设目标的需要，运用教育、规戒、监察等手段，使党风、党纪达到最佳状态。军队党内监督机制目标是一个体系，从层次上看，有总体目标和具体目标；从时间上看，有长远目标和阶段目标；从运作环节看，有工作协调目标和整体优化目标；从内容上看，有领导目标和自身建设目标等等。（2）监督主体与客体。从本质上说，社会组织的监督乃是主、客体的权力运用与权力限制这一矛盾运动的产物。离开了主、客体及其相互间的关系，就无所谓监督了。所以，作为监督活动物质载体的主体与客体是监督机制的又一对基本要素。军队党内监督主体是军队党内监督机制中的能动部分，是监督的具体实施者。它可分为党组织主体和党员主体两大部分。党组织主体由党员大会、党的代表大会、党的委员会（党支部）和各级纪律检查机关构成；党员主体由一般党员和党员干部构成。军队党内监督客体是指党内监督的对象。从静态上看，党内监督客体是军队的各级党组织和党员，其中主要是各级党委(支部)和党员领导干部；从动态上看，监督客体是各级党组织的组织行为、党员领导干部的职务行为及党员的个人行为。党员的个人行为，一般是指个人的具体活动，在监督过程中易于把握。而党组织的组织行为却较复杂。制定政策、计划，作出决定、指示，发出命令、指令，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级的决议、决定、指示，是党组织重要的、经常的组织行为。同做任何事情一样，党组织在从事这些活动中可能出现这样那样的偏差，犯这样那样的错误，这就需要对这些行为进行监督。根据其作用对象的不同，组织行为又可分为具体组织行为和抽象组织行为。具体组织行为是指党组织对某一具体事项和个人采取的行为，针对性强，结果明显，易于监督。抽象组织行为则是指制定具有普遍约束力的行为规范，并不是针对某一具体的人或事。由于其作用面较广，在监督中不易把握，一旦违纪造成的影响和危害往往带有普遍性、广泛性和长期性的特点。这种被称为“灰色腐败”的行为是军队党内监督的难点之一。从存在形式说，军队党内监督是以主客体合二为一的形态存在的，即在一定的时空状态下，某一组织或个人是监督主体，但同时或在另一时空状态下，它（他）又是监督对象。从系统结构的角度讲，军队党内监督可以认为形成了多主体对同一客体的制约网络。党内监督相对于党外监督可以看作是党组织系统内部的“自我监督”。而从其结构关系来说，又可以分为两大类：一是具体实践中的监督主体系统内部的自我约束，即主体系统的“本体监督”。它是党内监督的基础和出发点，带有很强的原发性；二是各主体之间所发生的相互监督。这是一种继发性的内部监督。（3）监督规范。监督主体与客体相互影响、彼此制约的关系构成了监督活动。在这种监督活动中无论是主体行为，还是客体行为，都必须遵循一定的依据、原则、程序和方式进行，以保证监督活动的科学、高效和有序。由此，监督规范成为军队党内监督机制的基本要素就成了必然。监督规范是监督者和被监督者的行为准则，是监督活动的依据。其在整个监督机制中发挥着其它要素所不能替代的作用。一是通过对军队党内监督的性质、地位及监督体制、原则、方式、方法、内容的明确规定，使监督活动具有法规依据和制度保障。二是通过对军队系统各级党组织的组织行为、党员领导干部的职务行为、党员的个人行为及其违规处理办法的规定，使对党组织和党员的行为的监督有章可循，监督活动有法可依。三是监督规范对适于监督范围内的组织和个人有着强烈的引导和警示作用，有利于使各级组织和全体党员形成遵规守纪并积极监督的好风气。军队党内监督规范的主要内容包括道德规范、法律规范、制度规范、党纪规范四个方面。道德规范。它是党员乃至每个军人在军事活动及日常生活中应当遵循的道德准则。它是以社会舆论和人的内在信念来维持和调整军队系统中人的活动及人与人之间的相互关系的。不管腐败和不正之风的表现形式如何，首先总是其行为主体道德的败坏与观念的沦丧。因此，加强监督，防止滥用权力等腐败现象和不正之风的发生，我们首选了社会主义的道德准则来约束和规范其行为。一是强烈的党性观念。这是每一个党员特别是党员领导干部切实遵守党的规章制度，正确行使党员权力与认真履行义务的前提和基础，也是搞好党内监督的根本。二是强烈的军人职业道德意识。军人党员以保家卫国为天职，以无私奉献为己任。这种意识的确立有助于克服导致腐败和不正之风产生的各种不正常心理。三是正确的权力运用观念。掌权人对于权力的“人民委托”性质的认同，有助于其摆脱权力私有观念的束缚，正确地行使权力。四是正确的舆论导向。用正确的舆论引导人们的行为，约束被监督者按照党和人民的需要进行活动。法律规范。法律是社会文明的重要组成部分，是以国家强制力来保障实施的行为准则。中华人民共和国宪法规定，任何组织和个人都必须在法律范围内活动，不允许有超越宪法和法律之上的特权存在。因此，法律规范应该是军队党内监督必须首先遵循的依据。随着改革开放的深入和社会主义法制的逐步健全，以及依法治军方略的实施，法律对于军队系统的调节和约束功能及范围越来越大。其主要调节内容如下：一是把军队的性质、职能、编制体制以及军人的地位、权利、义务等用法律的形式确定下来，保证其神圣不可侵犯。二是军人党员必须依据国家的法律来行使和保护自己的权利与义务，绝没有超越法律之上的特权。三是军队系统制定有关规章制度时，必须以国家法律为依据，根据部队的特点和需要对有关法律条文加以深化和细化。四是军队党内监督活动必须在法律许可的范围内进行；必须以法律为依据来衡量监督对象的活动和行为，首先认定其活动的性质是否触犯了法律，然后才能判定其是否违反了其它某些制度规定。在对违法的组织和个人的惩处上，应诉诸刑律的，决不允许以党纪、军纪处罚代替。制度规范。制度规范主要是指军队各级党组织和全体党员乃至全体军人必须遵守的办事规程和行为准则。制度与政策、法律、道德等规范相比较，具有更强的可操作性。军队内部各种制度规范较多，主要包括：一是领导制度。它是党对军队绝对领导的根本保证。主要是指民主集中制、党委制、首长分工负责制、政治委员制等等。二是工作制度。这是军队组织和人员正常开展工作的基本依据。其范围比较广泛，主要包括：党委日常工作制度、机关工作制度、决策制度、会议制度、主管领导责任制度、干部考核制度等等。三是监督工作与程序。主要包括：组织生活制度，检举、控告和申诉制度，干部述职制度，审理案件制度等。四是对领导干部的监督规定。这些制度规定是约束党组织活动、党员尤其是领导干部个人行为的重要手段，也是党内监督正常运转的重要保证。主要包括：廉洁自律规定、领导干部家庭重大事项报告、领导干部个人财产申报、离任审计等制度。同时制度规范又是一个动态的、不断发展和完善的体系，因此，必须随着形势的发展而不断制定新的制度，以解决不断出现的新情况、新问题。党纪规范。党纪规范是党的各级组织和全体党员必须遵守的党内行为准则。因其规范对象是具有先锋队性质的党组织和“先进分子”身份的共产党员，因此，可以说它是高于法律和制度要求之上的规范。党纪规范是由党章、党内政治生活若干准则、中国共产党纪律处分条例、中国共产党领导干部廉洁从政若干准则、中国共产党纪检监察条例以及中国人民解放军政治工作条例相关部分等为基本内容的规范体系。它囊括了党的政治纪律、组织纪律、人事纪律、财经纪律、宣传纪律、群众纪律、保密纪律、外事纪律等所有内容。大体又可分为两个层次：第一是主导层，其主要规范的是党员的权利、义务；党对军队的领导体制、根本制度、工作程序；军队党内监督的体制、职责、权限等。第二是执行层，包括了党内生活和工作方方面面。主要有：党的政治生活规范。用以约束各级党组织和党员个人的政治言论和政治活动，维护党的政治原则和政治方向。党内工作和生活规范。它是对党章规定的党内工作和生活制度、原则的深化和细化，是党组织、党员个人在党内必须遵守的活动和行为规范，有很强的监督效能。2.现行军队党内监督机制构成要素间的相互关系监督目标、监督主体与客体、监督规范这三个基本要素在军队党内监督机制中既紧密联系，相互依存，彼此作用，又各具功能，具有相对独立性和不可替代性。监督目标在监督机制中占据主导和支配地位。监督主客体行为和监督规范必须受制和服从于监督目标。而监督目标的实现，又有赖于在监督规范有效作用于监督主体与客体后的监督实践活动。监督主体与客体是监督赖以进行的客观实体，是监督机制诸要素中唯一一对物质载体。主体必须依据规范进行监督，监督活动才能切实有效；客体则必须在规范要求的范围内活动才能免受处罚。监督规范是监督机制中主、客体的行为依据和准则，是监督活动赖以高效、有序进行的保证。同时，其作用的发挥又有赖于监督主客体的认同。需要说明的是，本文所提到的军队党内监督机制要素只是指该机制中基本的、稳定的因素；所论述的关系也只是这些基本要素间的一般关系，它们之间和其它处于次要地位的要素及其关系这里不再赘述。(三)现行军队党内监督机制的特点分析1.现行军队党内监督机制是建立在党员个人思想觉悟基础之上的。中国共产党和它领导的人民军队是在工人阶级居少数、农民占人口大多数的半封建半殖民地国家建立起来的。毛泽东曾经说过，中国革命实际上是农民革命，中国革命战争实际上是农民战争。作为这场革命领导者的中国共产党和武装斗争最高组织形式的军队，它们的成员大多来自农民。农民虽然有浓厚的小生产者的自私和狭隘意识，但在中国，农民同工人阶级一样，深受压在头上的“三座大山”的残酷剥削和压迫。在物质上，他们已经基本上完成了由小生产者向无产阶级的过渡。这时，从思想上唤醒其觉悟，并在你死我活的斗争中提高其觉悟，就成为了党和军队建设的有力武器。正是基于这样的社会历史根源，毛泽东创立了以“着重从思想上建党”为主要特征的建党理论，并在实践中收到了奇功异效。“思想先导、觉悟为要”成为军队党组织建设的普遍原则。军队党内监督机制，亦顺理成章地以思想觉悟为基础建立起来了，并不断得以完善。2.批评教育是现行军队党内监督机制运行的主要方式。在革命战争年代，党和军队的强大凝聚力和战斗力，在很大程度上是我党我军进行朴素的政治教育和经常开展批评与自我批评的结果，并在长期的战争和建设实践中形成了一种传统，即以教育感化、批评与自我批评来解决党组织建设中的各种问题。党正是在经常性的教育感化、批评与自我批评中，不断纠正自身的错误，从而使自身充满生机和活力，在不断的自我修正中得到巩固和发展。在党内监督问题上，我们也习惯性地沿用了这种手段，经常性思想工作、集中教育、党课、民主生活会、自我修养、整风等，成为党内监督机制运作的主要方式。3.现行军队党内监督机制主、客体要素合二为一。军队的职能要求其高度集中统一。各级党组织作为各该部队统一领导和团结的核心，必须适应军队这一特点。反映在监督机制上，形成了专门监督机构纪检机关与主要监督对象各级党委一体化的监督体制。即军队纪检机关隶属于上级纪检机关和同级党委双重领导的监督体制，使得监督主、客体合二为一。在一定的时空条件下，某个党组织、党员，要接受其它党组织和党员的监督；在另一种时空条件下，又要对其他党组织、党员进行监督。这也是在党内人人平等地享有权利，履行义务，互相监督思想的体现。军队党内监督机制中主客体要素合二为一，是这一监督机制又一显著特点。4.现行军队党内监督机制主要是凭借党的自身建设和领导制度规范运作的。军队党内监督机制在事前、事中监督上，没有自己独立的制度规范。它是凭借党的组织生活制度、领导工作制度运作的。党的规章制度很多都具有监督的功能。比如：选举制度，是对授权的监督；民主生活制度是民主监督；考核班子、考核干部是上级对下级的监督。因此，军队党内监督就凭借党的制度所具有的监督成份来实施事前和事中监督。在事后监督中，即对违法乱纪者的查处，从十一届三中全会以来，逐渐形成了一整套制度、程序规范。二、现行军队党内监督机制的弊端及原因分析(一)监督指向失偏，用权行为没有得到强有力的制约，导致监督低效无为监督的重点是权力，这是马克思主义经典作家的一贯思想。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时指出，无产阶级夺取政权后，仍然存在着社会公仆变成社会主人的可能，因此，人民掌握对国家工作人员的监督罢免权不仅是实现人民当家作主的根本保证和巩固工人阶级统治的根本措施，而且是防止官僚主义所必不可少的条件。列宁认为，在人民的国家尚未达到人人参与国家管理，而必须为少数代表行使管理权的时候，只有加强对国家工作人员的监督，以此实现人民的意志，才能减少官僚主义，保证工人阶级的国家不变质。毛泽东在民主革命时期就提出了“让人民起来监督政府”，以防止腐败、跳出兴衰历史周期率怪圈的新见解。邓小平一针见血地指出：对党和国家机关的一切工作人员都应该有监督，要形成一整套的监督制度，“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。江泽民同志指出我们党执政以后，如何成功地解决党内监督问题，尤其是对领导干部的监督问题，是党的建设的一个重要问题。监督的重点对象是权力行使主体，这是权力的本质特征决定的。政治学基本原理告诉我们,权力作为一种强制性力量，总是同具体的组织和个人结合在一起的。这种结合必然会把个人意志渗透到权力的实际运作之中。而这种用权行为又必然产生正反两个方面的作用及由此导致的正负效应。面对权力的二重性本质特征，为防止和减少用权行为的负效应，就必须对其实施监督。在我国，监督权力的必要性还在于它是在权力主体与权力行使主体相对分离状态下维护权力有效性的重要方面。中华人民共和国宪法规定：“国家的一切权力属于人民”。这表明，人民是国家权力的拥有者。但是在社会主义初级阶段，还不具备马克思主义经典作家所设想的“通过人民自己实现人民管理制”的条件，达不到“所有的劳动者管理国家”阶段的要求，只能将权力委托给党和国家机关及其工作人员去行使。在军队中也是如此。党对军队的领导权，并非是由全体党员共同来行使的，而且是由军队各级党组织和领导干部代表党和人民行使这种权力。这种权力主体与权力行使主体相对分离的现实，就使得权力行使者与权力拥有者的意志存在着背离的可能性。由于权力行使者难免有认识上、品德上的局限，加之受封建权力私有观念和社会上各种复杂因素的影响，他们随时都有滥用权力的危险。为保持权力行使者与权力拥有者意志的统一，即公共权力为人民服务，唯一有效的办法就是监督。在这里，只有监督才是保证权力拥有者与权力行使者意志相统一的可靠手段。监督的实质是权力制衡。权力是文明社会的必然选择,它带来了人类幸福和社会进步。但“一切有权力的人都容易滥用权力”，孟德斯鸠说“这是万古不易的一条经验”虽有失偏颇，但人类社会的权力发展史却道出了一个事实：权力不论掌握在什么人手中，只要其缺乏必要的制衡，就存在被滥用的可能。所以，在任何社会包括社会主义社会，要防止权力被滥用，仅寄希望于掌权者个人的品质是远远不够的，“必须以权力约束权力。”即实现权力制衡是防止权力被滥用的根本措施所在。“制”表明了监督约束权力质的规定性，“衡”则是一种自然界和人类社会都孜孜以求的理想状态，它表明了对权力进行约束所要达到的“量”和“度”。当监督被赋予了民主的内涵以后，用权力制衡来表达监督的实质就显得更为准确。依据监督的本源意义和军队党内监督需要解决的根本问题，对党组织及其成员运用权力的监督应该是军队党内监督机制运行的基本目标指向和监督重点。但在现行机制下，在监督对象上，其重点没有放在各级党组织和党员干部的用权行为上，没有放在党的大政方针的贯彻执行以及党组织建设上，而主要集中在了组织成员个人的品行及违规事件的结果上。当然，这对于党内监督的具体实施来说是必不可少的。可在现实工作中，就监督的方向、目标和整体效果而言，真正的大事成了小事，小事却成了大事。一个单位、一个党组织长期平庸无建树，很少有人直面指陈，最大限度地动用监督的力量去改变这种面貌。而对于经常存在的个体问题，却成了人们紧抓不放的监督重点。这样一来，监督机制运行的直接目标指向就成了无数个党员个人的思想问题、工作问题、作风问题、经济问题等等。军队党内监督的实质和主旨是对党组织及其成员运用权力的监督。其指向重点，就人员而言，是领导干部；就工作而言，是对人、财、物管理权的控制。但现行监督机制的运作偏重于下行监督，对领导干部特别是职务越高、权力越大、资历越老的干部，监督就越乏力。因此，监督实施的重点指向就只能集中在党组织和党员领导干部用权的适度性和合法性上。只要其所做所为并未直接或明显违背组织原则和有关规章制度便无法实施监督。这种做法不仅难以消除权力运用中的违规现象，反而可能加重业已存在的“权力人格化”的倾向，令一些人在行使权力时无所节制。在干部人事问题上、钱物使用问题上，一些组织和个人借党委、领导履行职责之名，行个人意志之实，导致不正之风和腐败现象无法消除。这也是其种种弊端生成的重要原因。(二)主客体合二为一的监督体制，导致监督乏力军队党组织与地方党组织相比具有诸多特殊性。在领导体制方面，军队党组织处于对一切组织、一切人员实行统一领导的核心地位，拥有对部队一切重大问题的决策权，是各该部队唯一的最高权力中心。它同地方党组织比较，没有人大、政府、政协、工会、公检法、社会舆论等外部监督。党对军队绝对领导的根本原则、军队的特殊职能和军事活动的特殊规律，决定了在体制上没有与之平行的组织机构。在领导班子成员构成上，军队党委（党支部）班子成员同时又是不同级别的行政领导。在行政上，他们构成了上级与下级、领导与被领导的关系。成员构成的特殊性使得其内部的监督活动受到多方面因素的影响和制约。尽管我们党再三强调不能把行政职务带到党内来，但是在集体领导、互相监督、实行平等的一票权等诸方面，实际上并没有摆脱行政职务的影响。军队高度集中统一、极严格的组织纪律、下级服从上级、一切行动听指挥的特殊要求，决定了在纵向监督方面官兵民主权利监督的有限性。根据监督的基本原理，只有异体监督才是本源意义上的监督。在军队党组织权力高度集中又缺乏外部制衡和民主监督的情况下，非常需要建立健全科学有效的监督体制，设置相对独立的机构，形成军队党组织系统内部“异体监督”的格局。然而现行的军队党内监督机制把内部监督等同了自我监督。各级纪委处于上级纪委和同级党委双重领导之下。集中权力对于军队的组织指挥固然是十分必要的，但同时也限制了党内监督的开展。这种监督主体隶属于、受制于监督对象的倒置现象，实际上剥夺了党内唯一的监督机构的基本权力和职能，使得纪委形同虚设。现实反复演示着这样的反差：纪检机关的地位与任务不相符；权力与责任不相合；纪检机关的工作与党和广大官兵的要求不相称。军队中的重大案件很少是纪委发现的，一些消极腐败问题不能得到及时根治，其根源就在于此。军队实行党委统一的集体领导下的首长分工负责制，在党委决策之后，首长全权负责执行。这样在部队的工作部署、人员调动，特别是在干部的任免、调整上，虽然是党委的职权，但首长个人同样具有很大的权威，甚至起着决定性的作用。党管干部，事实上存在着较为普遍的首长个人管干部的倾向。在实际生活中，各级纪委主要是受同级党委的领导，其办事机构受辖于政治机关。纪委的人事权、财务权、立案查办权、处置权基本上掌握在同级党委手中。这种情况下，监督谁，不监督谁，只能由有决定权的各级党委决定。纪委投鼠忌器，也只能按党委和首长的意图办事。加之对同级党委及其成员的监督又缺乏统一、具体的权威性“法律”规定（如权限、程序、方式、措施等），这样，纪委要完成监督同级党委和领导干部这个重要任务，必会因缺乏必要的权威而无法实施，更因怕打击报复而根本不敢实施。结果，就只能使监督集中于各细枝末节等无关紧要之处。另外，现行的军队党内监督系统结构不合理、工作的透明度较差决定了监督信息获取渠道不畅，致使监督者事前无法获得足够的信息；即使获得了足够的信息，也会因权力所限而无法实现监督的预防功能。这种监督主体权限与任务的不相符，造成了对应该重点监督的无权监督、无法监督、不敢监督的不正常现象。(三)监督规范体系不健全，可操作性差，导致虚监和失监现象普遍发生无论监督主体还是客体在监督活动中都必须以党内监督规范作为依据和准绳。没有规范，就会“越轨”失事；规范不健全，同样会“越轨”失事。在一个既定的但不完善的规范体系中，由于对公共行为规范不严密，会为某些腐败行为的发生提供更多的机会。一方面腐败被惩治的风险有所降低，成为激发掌权者实施腐败行为的催化剂，另一方面，由于规范体系长期不健全，可能使腐败行为成为一种积非成是的正常现象而长期存在。监督权来自哪里呢？封建社会在“皇权神授”的权力观念支配下，监督权最终只能来源于皇帝的授权。而当社会形态进入到资本主义社会以后，权力的“社会契约”形态已普遍为世人所接受。在社会主义社会，则是由宪法确定了社会公共权力的“人民所有”的性质，以及在不能实现“所有劳动者管理国家”时的“委托代理”式的权力运行方式。公共权力的这种“委托”性质决定了，在“法治”精神的要求下，监督权只能以法定的形式存在，而不可能有其它的存在形式。监督的性质、地位、作用、体制编制、监督者的权限和职责、监督实施保障等都必须以法规制度的形式予以确认。军队党组织经过多年的建设与实践，逐步建立了一整套制度规范。但是就其质量和效果而言，存在以下不足：一是对党内监督问题强调的多，制定具体有效措施的少。目前，军队党内监督规范的架构虽已初具规模，但还没有一部权威性的条规可供应用，真正意义上的监督规范体系还不完善。对党内监督的性质、地位、原则、方式、渠道、制度等没有科学、明确的法定规范，使得许多具体的监督活动处在“虚转”、“空转”甚至“假转”状态。这样，不论什么样的问题都只能沿用党内民主生活、批评与自我批评等老办法去解决。致使民主监督流于形式，批评与自我批评变成了表扬与自我表扬，民主生活会开成了评功摆好会。二是一些旨在约束领导干部用权行为的一般要求，缺乏可操作性，导致这些规定在实践中得不到有效的贯彻落实。改革开放以来，有关领导干部廉洁自律的规定已有不少，但是，大多是“不许”、“不准”、“必须”、“严格”、“坚决”之类的原则要求。对于如何用必要的程序、措施和办法约束其做到“不许”、“不准”以及当其违反规定时以何种方法处置等，则缺乏相应的制度规定，导致对领导干部的监督只能沿用依靠个人的品质和觉悟实行自监、自律的模式，难以收到应有的效果。三是一些被实践证明行之有效的监督制度，由于缺乏具体要求和规范的保证，而变得不起作用。比如：领导干部个人财产申报制度、家庭重大事项报告制度、离任审计制度等，在实际生活中，不少单位对贯彻这些制度极不认真，极不严肃。领导干部个人财产申报表和家庭重大事项报告表，有的人填写了，有的人干脆没有填写。对此，没有专门机关负责进行认真的核实。领导干部离任审查，本应由上级机关负责进行。但不少单位在领导干部离任时，只简单地走了一下形式，使得这些好的监督制度成为一纸空文。四是在社会发展过程中，新的公共权力不断产生。而我们的权力机关还不能对其及时进行制度化设置，就很容易地在法治社会形成制度上的空白，从而使这部分权力在一定的时间和空间成为腐败和不正之风的高发区。由于监督规范不能达到“横向到边，纵向到顶”的全方位覆盖，使得监督主体的权限、责任区分以及主体间的关系不清，而造成结构性“失监”；对同级党委和职务较高的领导干部监督的可操作性规范少，往往因监督重点偏移而造成体制性“漏监”；对新情况、新问题的反映跟不上形势的发展，而造成监督依据不足的政策性“不监”。(四)现行军队党内监督机制运行基础的可靠性、稳定性差，导致监督失灵从本源意义上讲，监督是主体在法规制度的基础上对客体开展的监察和督导活动。但现行的军队党内监督却是在党员干部的思想觉悟和自身品质基础上施行的一种道德约束。这种道德约束的特点就在于其能教育感化人。在一定意义上，教育感化的力量是惊人的，但其力量的发挥取决于教育内容与社会现实需要的一致性。如果我们宣扬廉政道德，在现实生活中往往廉洁的人吃亏，那么在主要以经济收益评价人的价值的社会环境下，产生心理失衡而导致道德监督失灵就将是不可避免的。这种崇高的道德伦理也就不可能有真正的、普遍而稳定的感化力。觉悟和品质是重要的。运用学习教育提高觉悟，在党内生活中开展批评与自我批评净化思想，这无疑是加强党内监督不可缺少的手段。但是学习、教育、批评与自我批评对被监督者的行为和监督者的监督活动没有直接的规范约束功能。社会存在决定社会意识。特别是在以现实利益为核心的诸多复杂因素的影响和作用下，人们的思想觉悟，在具体的监督活动中，往往处于变动不居的状态，缺乏可靠性、稳定性。这是因为：第一、教育不可能使人的思想立竿见影地提高，它需要时间和过程。第二、教育对表里不一、言行不一、知行不一的人，几乎没有作用。第三、人们的思想觉悟经常受到个人情绪、感情、欲望、周围环境等的影响，处于一种变动不居的状态。在党内监督活动中常常表现为变量，而不是恒量。由此而导致党内监督时有时无，监督力度时强时弱。恩格斯指出：人们的一切活动始终是受着内部隐藏着的规律支配的。当人们违背规律的时候，虽然行动目的是预想的，但行动实际产生的效果却不是预想的。这些年来，我们为加强党内监督，在学习、教育、提高人的思想觉悟上投入了大量的时间、人力和物力，下了相当大的功夫，但却事倍功半，收效甚微。这是因为作为具体的监督活动，“自我监督”对个体来说，是党员个人觉悟基础上的自我约束，对个体具有“治本”之功能。但它相对于系统整体来说则不是起决定作用的因素。从另一个角度来说，“自我监督”属于排除外界环境吸引力和内部裂变力的一种自我稳定力，在一定的范围内是可以达到平衡的，但当其所处环境变化的影响超出一定的范围（且这个范围的限度是很小的），其自身将无法再保持平衡。如无外部约束力的加入，则势必引起系统的崩溃。当前，军队所处的社会环境变化急剧，形成的反差已超出了一般个体所能承受的限度，因此，再从个体自身来挖掘监督潜力的意义已经不大。而我们现行军队党内监督机制却一直在党员个体的思想觉悟上下功夫，企图通过学习、教育来提高党员的觉悟，从而达到每个党员乃至全党的自省、自警、自律，铲除腐败。其效果之有限是人所共睹的。党内监督低效、失灵的状况不仅没有改观，相反还在加剧。由此导致“不监”、“失监”、“虚监”、“弱监”现象经常发生。在现实生活中，上下级组织之间、组织与个人之间、个人与个人之间的监督行为，往往只能停留在“关心”、“帮助”、“打招呼”、提建议以至“等待转变”这样一个低层次上。不能否认，市场经济越发展，军队的党组织及其成员的思想观念、价值意识变化越大，以个人和组织的“慎独”性自我约束为主要方式的党内监督机制也就越不适应。现实生活中，监督者不监督，被监督者不接受监督和无视监督的现象普遍存在，就是最好的证明。一些党员干部我行我素，组织管理有心无力，周围的人视而不见，直到铸成大错，才动用党纪手段来解决的现象随处可见。不仅如此，一些领导者权力运用上出现的偏差，自我利益上的照顾，工作失误上的转嫁等等，也都成了其他人尤其是下级可以理解并接受的“合理”行为，甚至有不少同志出于个人目的而为领导同志的利益奔忙。监督基础的不稳定性决定了现行军队党内监督在建设社会主义法治国家的要求下将越来越不适应形势的需要。人类社会运行的实质动因和最终目的是利益。社会主义市场经济追求的也是实际利益与效益。而现行军队党内监督机制的运行仍是以普遍性的思想教育为龙头，以党内批评为重点，以党纪检查为辅助的偏“虚”的方式运行的，对党的组织和党员个人思想和行为的激励、制约和引导缺乏更为直接、有效的推进手段。在市场经济条件下，作为相对独立的利益主体，党员个人倍加关注的是自身的个体需要。过去计划经济条件下曾经十分有效的教育引导，在当前已很难满足个体的需求。党内批评作为监督的重要手段，其要诣也在于通过批评错误，进而启发人的思想，促使其提高认识，纠正错误。然而纵横交错、盘根错节的利益关系，极大地削弱了这一手段的效力，“批评难”的问题一直得不到真正的解决，就是证明。不仅如此，许多单位的实践经验还证明，不开展或少开展批评尚能一团和气，一旦真开展了批评反而矛盾四起，且难于消除，造成新的更大的问题。其症结就在于我们没有从本源意义上去认识腐败和不正之风，由此造成了我们无法从本源意义上寻找解决问题办法的结果。物质决定意识，人所争取和奋斗的一切都是为了利益。而在现行的监督机制下，一味大力提倡并要求大家为国家、集体、他人的利益而主动监督和自觉接受监督。但在实际上，主动监督者往往不但不能得到相应的好处，却招来了麻烦，甚至牺牲了自己的前途；自觉接受监督者经常不但得不到褒扬和自身正当利益的保障，反而成了一般人的笑柄。久而久之，尤其是由于监督规范不健全而导致那些犯有严重错误而逃避了党纪制裁或仅受到轻微制裁的人和事不断出现的情况下，这种道德监督的效果就更不明显了。民主革命时期，我们军队党内监督比现在的情况要好，其根本原因是当时自然地形成了一种机制。那时军队党组织面对的是明火执杖的“三大敌人”，在战场上进行着你死我活的争斗，每个人的生死存亡与军队都紧紧地联系在一起。部队打胜仗，意味着个人的生存；部队打败仗，意味着个人的流血牺牲。这种自然形成的个人利益直接融于集体之中的机制，导致每个党员极端关注部队建设的每一项工作，关注每一次战斗的胜败，由此在党内也形成了人人主动监督、人人自觉接受监督的良好风气。当然，这种今人满意的效果，也有思想政治教育激发革命热情、唤醒官兵觉悟所产生的作用，但是思想政治教育并不完全是靠道德的约束进行的，而是依托这种机制来发挥作用的。没有这种机制，政治教育也会苍白无力。依靠制约机制解决党内监督问题，是被我军党组织监督历史所证明了的成功经验。然而，令人痛惜的是，这个藏在深处的机制所起的带根本性、决定性、基础性的作用，在“左”的指导思想影响下，被我们后人严重地忽视了。丢其根本，取其枝节，人为地抹杀了人性的弱点，取消了对人性弱点的防范。而一眼就看得见的教育的作用却被无限地夸大了。这个不应该出现的认识误区，导致我们无节制地提高思想政治教育的地位，无限度的夸大思想政治教育的作用，不遗余力地在人的思想觉悟上挖掘党内监督的潜力。这是造成党内监督失灵的一个真实原因。三、优化军队党内监督机制的对策思考军队党内监督机制的优化必须适应新时期部队建设的需要，走依托军事指挥系统，理顺监督体制，优化要素结构，健全监督规范，改进监督手段的路子，以逐步达成监督体制和要素结构的科学化、操作手段的规范化和运行过程的良性化。(一)优化军队党内监督机制的原则优化军队党内监督机制是一项系统工程，也是一项长期性的任务。它同其它任何事物一样，必须遵循一定的规律，经过不断的努力和探索才能达成对军队党内监督机制的逐步优化。这就要求有一定的原则来规范优化的过程和行为。对军队党内监督机制进行优化主要应遵循以下原则：1.整体优化原则根据系统论的观点，监督机制功能的发挥在于系统整体化建设的程度。所以，优化军队党内监督机制必须从系统的角度出发来全面地考察各要素，找出其缺陷和不足。在此基础上按照系统整体性的要求来加强各要素及各子系统的建设，以充分调动每一个构成要素、每一级子系统积极运作，形成整体合力。另外必须把军队党内监督作为全党和全社会综合治理的一个组成部分来看待，以便在社会大系统整体优化的过程中实现军队党内监督系统的最优化配置。只有遵循社会系统的相互作用，择优汰劣，互相耦合的基本要求，才能形成一种内稳性的作用趋势。即军队党内监督必须要与社会总体运行相协调，并依据党和军队的总目标、总任务以及整个军队系统的整体建设情况来确定自己的目标和任务。2.结构科学化原则系统结构与功能是一种辩证统一、动态平衡的关系。结构决定要素功能的发挥，即合理的结构可以使要素发挥出“1+12”的整体效能，不合理的结构会抑制要素功能的发挥；反过来，功能要求的改变又会促使结构发生变化。因此，结构科学化应该是优化军队党内监督机制的一条重要原则。遵循这一原则来优化军队党内监督机制必须注意两个方面的问题：一是要遵循结构决定功能的原则优化结构。在优化机制的过程中，必须认真考察军队党内监督主体所承担的任务、要达到的目标以及军事实践的特点等，统筹兼顾，提出合理的监督体制、主体权限、主体间协作关系的方案。二是依据任务和功能要求的改变优化结构。客观现实对要素功能要求的变化势必引起系统结构的调整，这是优化结构的依据之一。同时，只有在监督活动开展的过程中，才能发现监督系统结构与所期望发挥功能的不相适应之处。在功能既定的前提下，依据任务需要的转变，不断调整结构，从而达成监督功能的有效发挥。3.着眼于军事实践特点的原则军队的特殊性，使其需要指挥权的高度集中，需要上令下从式的领导，需要下级对上级的服从。这是不能改变的事实，也给军队党内监督提出了最棘手的前提和要求。这种要求决定了优化军队党内监督机制决不能搞“分权分治”的制约模式，只能着眼于军队特点，走依托指挥系统，理顺监督体制；遵循依法治军、从严治党方略，健全党内监督制度；借鉴党组织生活和政治工作方式，科学规范监督手段的路子。坚持这一原则必须注意处理好两个关系：一是适度的分权与保持军队指挥权集中统一的关系。既要使纪检机关的监督权与党委决策权、执行权适度分离，又要保证党对军队的集中统一领导。二是要处理好军队党委和纪检机关的关系。按照现代监督理论，监督主体应该具有相对的独立性和相对于客体的权威性，但是这又与部队的集中统一指挥、领导权的高度集中统一有一定的冲突。故此，处理好纪委和同级党委的关系，是优化军队党内监督机制，并保证党对军队的绝对领导的关键所在。4.制约与效率并举原则军队党内监督的目的主要是为了保证被监督者用权行为的正确性，其方法与手段的本质是把被监督者的用权行为限定在一定范围之内，不使其越轨。但同时也带来了一定的副效应，即在一定程度上限制了被监督者工作的积极性和创造力。如何把握监督的度，使被监督者既不能滥用权力，又不影响其工作积极性，就成为优化军队党内监督机制必须考虑的问题。制约与效率并举则成为优化机制所必须遵循的原则之一。既要在形成“横向到边，纵向到顶”的监督规范的全方位覆盖上下功夫，以完善全方位立体式监督网络，又要适当地确定监督的目标、范围和方法、手段，为被监督者积极性、创造力的发挥留有足够的空间，保证工作效率的最大化。5.思想教育与行为约束相结合原则在一定情况下，思想作为行为的先导，对人的行为有着至关重要的影响；同时，行为的改变，也同样会引起思想的变化。由此可见，要达成良好的监督效果，既不能单纯以思想教育来感化人，试图从人的思想觉悟入手解决所有问题，这种作法的弊端已在第二部分详加论述；也不能仅仅以行为约束代替一切，不注意做好其思想转化工作。因为，单纯依靠行为约束，一时的效果虽有，但不利于党和军队的长远发展。为此，优化军队党内监督机制必须从思想和行为两个方面入手，把思想教育与行为约束结合起来，“两手抓”，使被监督者在思想教育和行为约束的双重督导下，自觉做出正确的行为选择，从而达到标本兼治的目的。(二)军队党内监督机制优化的主要内容军队党内监督机制优化的主要内容是：实现监督机制诸要素的有机结合；实现监督体制的科学合理；实现监督系统整体优化。1.实现监督机制诸要素的有机结合强化利益机制的正向驱动实现权、利结合。古典经济学派认为，只有当人们为了达到自身目的能够控制自己劳动所创造的东西时，社会的安定和发展才有可能。这就为我们揭示了利益激励在人的行为选择中的积极作用。而忽视利益激励在监督中的作用正是现行军队党内监督机制产生弊端的原因之一。因此，我们在正确认识利益激励对监督积极作用的同时，本着综合治理的原则，在权与利的结合上下功夫，尽可能地发挥利益激励在人的行为特别是领导干部用权行为上的正强化作用。主要从高薪养廉、福利保障、收入货币化和利益与工作、行为结合机制上做文章。使人们在正确的利益导向下，不管是为了人民，还是既为人民，也为自己，或者只为了自己的利益，都能将行为统一到正确用权而不越轨的目标上来。完善监督规范体系达成权规相融。制度文明是社会进步程度的标志之一。它是一种社会现实，更是一种思想意识，其中包含了人格独立意识、人民主权意识、自由平等与公正和公平意识、普选、权力制衡和法律神圣不可侵犯意识等，特别是守法意识。它还是一种规范基础上的“逼迫自由”，是一种“法主德辅”式的制约方式。可以说制度文明是达到马克思主义经典作家所设想的人的全面而自由发展的社会的必经之路，也是完善军队党内监督机制可供借鉴的重要思想。也就是说，优化军队党内监督机制，必须借鉴制度文明的精神和思想，在权力与规范的结合上下功夫，以达成监督机制的优化。首先，是完善军队党内监督基本规范体系：一是制定军队党内监督条例，规范监督活动和监督行为。条例应本着科学、适用、有效的原则，对军队党内监督的性质、地位作用、体制、机构设置以及主体权限、职责、分工与协作关系等作出明确、具体的规定。二是以军队党内监督条例为基础，建立健全军队党内监督的制度体系，使之覆盖监督机制各要素、各环节及运行全过程。对军队各级党组织、党员个人尤其是党员领导干部的权利、义务、党内用权行为、党外相关活动以及工作的方式、手段等都作出明确的制度规定。三是各级党组织要依据党内监督制度，制订相应的实施细则，使各项监督制度落到实处。四是不断完善规范内容。将在实践中创造的行之有效的作法，如考核领导班子、考核干部、上级党委派人参加下级党委民主生活会、诫勉谈话、民主评议党员和干部述职等制度，纳入军队党内监督规范体系。其次，在健全监督规范的基础上下功夫，解决监督规范的落实问题。一是对军队党内监督基本原则、方式方法、途径、处罚办法要有科学而具体的规定。二是要形成依法办事、按章监督的良好氛围。各项规章制度最终还是由人来执行的。具备了完善的法规、制度并不一定就能达到权规相融的目的，还必须加强党内监督法律法规的宣传教育，形成人人依法办事、主动按章监督的良好氛围。三是要从严执法执纪。法规制度是靠一定的强制性约束力来保