输水管道工程征占地及补偿探讨

规划战略 水利规划与设计 2 0 1 3 年第 3 期 输水管道工程征占地及补偿探讨 孟 岩 范子 训 徐 宜亮 2 ( 1 北京市水利规划设计研究院北京 1 0 0 0 4 8 2 北京市房山区水务局 北京 1 0 2 4 8 8 ) 【 摘要】 输水管道工程建设征地、 拆迁涉及民众的切身利益，在土地资源紧缺、人口密集的地区，仅从工程、 施工技术上来确定征地方案已经不能满足和谐社会发展的需要，为保证工程顺利实施，征地方案需要更多地考虑 社会因素，最大限度地兼顾民众利益，构建和谐工程。 【 关键词】 输水工程管顶征地拆迁限制使用和谐工程 D OI 编码】 1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 6 7 2 - 2 4 6 9 2 0 1 3 0 3 0 0 1 【 中图分类号】T V6 7 2 + 2 【 文献标识码】 B 【 文章编号】 1 6 7 2 2 4 6 9( 2 0 1 3 )0 3 0 0 0 1 - 0 3 1 前言 南水北调中线工程是我国水资源优化配置，支 撑京津和华北地 区发展，改善 区域生态环境，惠及 子孙后代的重大基础性战略工程，是彻底解决北京 市缺水问题的根本性措施。 中线工程 总干渠 由长江支流汉江上 的丹江 口 水库引水至北京团城湖，全长 1 2 7 6 k m。北京段起 点房山拒马河，穿越房山区、丰台区、海淀区至终 点颐和园团城湖，全长 8 0 k m。采用管涵方案 ，年 平均调水量 1 0亿 m 。 目前中线总干渠京石段应急供水工程主体 全 部完工，已于 2 0 0 8年 9月实现了临时通水，将河 北省四大水库的水调入北京。全线工程预计 2 0 1 4 年建成，实现从湖北丹江口调水进京。南水北调莱 水通过总干渠进入北京后，计划平均每年将为北京 带来约 1 1 4亿 的外调水源 。 为了及时消纳外调水，同时借助外调水源实现 北京市较为合理的水资源配置，使得北京市地下水 的开采得以逐步置换，达到涵养地下水源的目的， 提高北京市供水安全和自来水的供水保证率，目前 其配套工程也正在紧张有序的进行着，如南干渠工 程、东干渠工程、通州支线工程等。这些项目的实 施使北京的大型输水工程建设进入了一个快速增 长 的阶段。 但大型输水工程在建设过程中，势必会征占用 大量土地，导致占地范围内的各类地上物的拆迁安 置及地下管线的改移 。对于 明挖施 工的输水工程， 管线上方是否永久征地成为降低工程建设成本、节 约土地和工程安全运行管理的关键；而采用盾构施 工和浅埋暗挖施工的输水工程 ，如何确定管顶上方 征 占地及拆迁范围成为建设成本和维护社会稳定 的焦点。本文主要以在建的东干渠工程为例，探讨 输水管道工程征占地拆迁的范围及特点，为即将开 工的输水工程提供一些技术参考。 2 东千渠工程概要 2 0 0 7年北京市下发了 关于 印发 的通知京调办 2 0 0 7 9 2 号，提 出了 “ 两大动脉、六大水厂、两个枢纽、一 条环路和三大应急水源地”的供水格局。 东干渠工程是 “ 一条环路 ”的重要组成部分 ， 是连接 团城湖 至第九水厂输 水工程 和南干渠的重 要输水干线，承担着为第九水厂、第十水厂、第八 水厂、通州水厂 、亦庄水厂等东部骨干水厂供水的 任务。东干渠工程是实现外调水 ( 南水北调来水 ) 、 本市地表水 ( 密云水库 ) 、地下水联合调度 的必要 条件，是保证北京市中心城和新城主要水厂具备双 水源供水的重要条件，对于保障首都的供水安全和 支撑首都可持续发展具有重要意义。其工程等级为 一 等 l 级，最大输水规模为 1 2 5 - 2 0 9 m s ，工程全 作者简介 ：孟岩 ( 1 9 6 2年一 )，女，高级工程师。 规划战略 水利规划与设计 2 0 1 3年第 3期 长 4 4 7 k m，输水隧洞采用盾构法施工，隧洞直径 4 6 m，洞顶覆土平均深度约 1 5 m。 3 用地条件对工程方案的影响 3 1 东千渠路由用地条件 东干渠输水 隧洞平 面线路基本沿北五环及 东 五环北侧道路红线外布置，大部分位于五环外侧的 绿化带内，涉及到集体土地、国有土地及其地上建 筑物。工程沿线涉及北京市朝阳区、大兴区，城市 人口稠密，地面建筑和地下管线密集，交通拥挤。 共与 1 8条主要渠道交叉，输水隧洞立交桥穿越的 规划及现状道路共 3 1条；与输水隧洞近距离平行 或交叉的道路共3 7 处， 交叉的规划立交桥共 1 1 座： 与输水隧洞交叉的规划、在建或已建的轨道交通共 1 2处，铁路共 4处 。 初步探查共发现 东干渠输水隧洞沿线各类地 下管线 1 2 2 9组，其中在设计线路及其两侧 3 0 m 范 围内的各类地下管线 5 0 9 组， 管线类型为电力电缆、 电信 电 ( 光 ) 缆、给水管道、燃气管道 、工业管道、 热力管道、 雨水管道、 污水管道及不明属性管线等。 3 2 工程方案对征地的基本要求 东干渠工程在规划、项目建议书及可行性研究 阶段，综合比较明挖法、浅埋暗挖法、盾构法等施 工方法后，推荐采用盾构法施工，该施工方法工艺 先进 ，施 工拆迁 占地少 ，拆迁量及树木伐 移量少 ， 施工期对周边环境影响不大。 采用暗挖施工输水隧洞方案，一方面取决于地 形、 地质条件， 从工程投资角度来说， 暗挖单价高， 工程量省，征地拆迁量小；明挖施工单价低，工程 量大，征地拆迁量大，综合考虑工程投资和拆迁补 偿投资，选用总投资低者。另一方面取决于环境条 件，征地成本、地面、地下建筑物的数量和重要性 等。由于目前城市建设中场地有限，地面、地下建 筑物多，以及现有建筑物不具备拆迁条件等 因素， 轨道交通 ( 地铁 ) 、市政管道 、大型输水管线较 多 地采用暗挖法施工。 与明挖施工方案相比，暗挖施工的最大优点就 是施工占地和拆迁量少，能较大地节省拆迁补偿投 资，减少由于拆迁难度对工程施工的影响。暗挖施 工征占地范围一般为施工工作面 ( 竖井区)的临时 用地和地面建筑物的永久征地，即在工程路线上进 行 “ 点”征地。征地点的布置可依据地上、地下建 筑物及管线的分布情况，避开重要建筑物进行布置， 做到拆迁量最少。 目前输水管线采用盾构法或浅埋暗挖法施工， 其永久征地仅为排气阀井、检修井、排空井等点状 范围，临时用地也为点状暗挖工作面，据此可计算 拆迁补偿投资。 同样是盾构法施工，假设对盾构管顶均征地， 即 “ 管顶征地方案 ” ，对洞顶 以上区域实行永久征 地，其征地范围及面积远小于 明挖方案 ，但大大增 加 了暗挖方案的征地 、拆迁量 ，征地方案 由 “ 点” 征地变成 “ 线状”征地。因此管项征地方案无疑会 增加工程建设的总投资。 4 对点状征地及 “ 管顶征地方案”的分析 4 1 工程使用土地类别与民众的利益关系 工程征地地类分为农用地 、建设用地和未利用 地 。农用地是指直接用于农用生产 的土地，包括耕 地、林地、草地 、农用水利用地、养殖水面等。建 设用地包括城市建设用地和农村建设用地。农村土 地包括农用地 ( 或耕地) 、农村建设用地、自然资 源性土地和未利用地 。农村建设用地是指用于非农 业 目的的土地，主要包括农民修建私有住宅的宅基 地、农村公益事业和公共设施所占用的土地、农村 兴办集体企业及与其他非农业主体联办企业 占用 的土地 。 ( 1 )城 市建设用地 ：一方面在工程设计中考 虑穿越时对上部现有建筑物的影响，另一方面城区 土地主要为国有或市政用地，涉及民众个人利益较 少 。 ( 2 )农用地 ：工程 占压土地主要为耕地 ，在 暗挖或明挖埋涵工程实施后可恢复耕地，占用的其 它地类可以通过土地置换等方式，不会给所有人带 来实质性 的不利。 ( 3 )农村土地：随着城市的发展，该部分土 地性质不可避免地发生变化，逐步由农业用地转变 为当地工业用地，集体土地转变为 国有用地，土地 性质的转变直接涉及当地民众个人利益及集体利 益，也是建设用地中对民众利用影响最大者。 在南水北调干线P C C P管道工程实施中，当地 村镇提出了 “ 土是农民的命根，土方是资源，必须 将土方在本村消化，不许外运” ，从而工程建设带 来了土方平衡调配困难、土地不能按时复垦、临时 用地无法按时交付等新问题。该工程沿线征地主要 为临时征地，且均进行恢复，不改变土地的性质。 但一旦将土方看作一种资源考虑，工程中土方的调 配使用均按 “ 村”为单位来计算，从而变成 了不 同 规划战略 水利规划与设计 2 0 1 3 年第 3 期 对象间资源的调配，这种客观事实也是特殊条件下 征地补偿中出现的新的问题。根据土地类别与民众 的利益关系，征地方案只有充分考虑民众利益，才 能使工程得以顺利实施，避免扰民。 4 2 点状征地的利与弊 目前北京市南水北调配套工程 中已建的南干 渠工程和在建的东干渠工程，均采用盾构法或浅埋 暗挖法施工，其征 占地范围均为局部的点状 。该征 地拆迁方案突显了施工方法的优越性 ，同时减少了 征占地范围，在人口密集的城市地区减少了房屋的 拆迁和树木的伐移数量。城市水利工程拆迁征地投 资的比例较大，东干渠工程拆迁 占地 ( 含专项设施 改移 )补偿投资占工程建设投资的 2 4 ，因此点状 征 占地最大限度地节约 了拆迁资金。建设用地征用 前，在政府规划路由、场地上突击建房、植树，这 种 “ 为拆而建”的现象时有发生，不但造成拆迁补 偿投资的增加和不可控制，而且也是对社会资源的 一 种浪费。因此尽最大可能缩小占地，就是尽量减 少了对社会资源的浪费，减少了投资不可控的因素。 尽管暗挖施工有严格的设计标准，施工单位会 按照技术要求进行施工，但是受房屋结构及新旧程 度的影响，仍会发生管线上方房屋在施工过程及完 工后 出现裂缝的现象，由于该部分房屋不在拆迁范 围之 内，前期未对该部分房屋做调查统计，所 以对 裂缝产生的时间和原因不好界定，给各方带来了许 多不便，南干渠工程已发生由于管顶上方房屋裂缝 而导致产权人要求赔偿的事情。 4 3 “ 管顶征地方案”的设想 该方案最不利的就是增大了征占地范围及拆 迁量，加大了工程建设投资。但是对于北京市供水 安全保障生命线工程的东干渠工程，实施管顶征地 方案后 ，便于管理单位对管线 的保护和实施管理 。 由于管顶上方均拆迁，不存在 由于施工造成 的房屋 安全隐患问题 。由于拆迁投资较大提 出以下设想 ： ( 1 )投资控制设想 管顶征地方案征地拆迁工作量较大，在工程开 工前难以全部实施，可考虑分步实施征地拆迁工作。 暗挖工作面临时用地和工程地面永久建筑物的永 久征地是本工程实施的基本用地，需在工程施工前 完成征地、拆迁工作，为第一步；管顶上方的永久 征地可在工程建设过程中实施完成，为第二步。 管项永久征地 ( 除施工临时用地、阀井等永久 建筑物地面占地)范围内的地上苗木、地下管线、 不影响本工程施工和运行的现有临时和永久建筑 物，本阶段可不进行拆迁补偿 ( 由于施工降水对一 定范围内农作物可能产生影响的补偿除外) ，这些 拆迁补偿及其费用可列入以后建设的项目中。当然， 对于所有人愿意拆迁且能达成协议，具备拆迁条件 的临时性或永久性建筑物，可在本工程中实施，并 将该部分拆迁补偿费用纳入工程总投资。 根据工程建设的需要，分步实施管顶征地方案 中的征地、拆迁和赔偿，一方面是本工程建设的需 要；另一方面可 以避免征用土地的长时间闲置，并 在一定程度上 ，降低和控制暗挖管顶征地方案的工 程总投资。 ( 2 )工程经济评价设想 东干渠工程作为 北京市供水 体系的一部分和 南水北调 的重要配套工程之一，很难进行单独 的经 济评价。其经济评价主要是分析工程供水成本及运 行成本并提出口门水价 ，就本工程的经济合理性评 价而言， “ 管顶征地” 方案费用不仅只属于本工程， 它还是市政总体规划用地方案 ( 五环路绿化带、后 期形成的管廊等)在本工程中的实现，该部分费用 不应全部属于本工程的供水成本，因此，在工程供 水成本分析时，可只将工程实施需要的基本用地的 拆迁补偿投资部分纳入 ，即按等 同于路由不征地来 考虑 。 5 结论 对于北京市南水北调输水隧洞工程，建议根据 工程所处具体位置结合北京市土地利用规划确定 工程征地拆迁范围，对先期预留规划用地及未预留 用地的项目 分别对待。先期预留规划用地的，对规 划范围内的土地结合本工程实施征用，能进行合法 的管理和有效的限制使用。征地后，该部分土地属 国家所有，对其上部土地的进行管理和使用限制， 才具有法律上的依据，有利于规划土地的保护 。对 未预留规划用地