产业集聚区发展模式及管理创新

1 科技创业月刊 2014, 27 (12): 1- 4 产业集聚区发展模式及管理创新 袁兆亿 摘 要： 产业集聚区的 发展有其自身特点及模式，不但 表现为 内容多样性 和 空间分布的 特殊性 ，而且 已 成为促进地方经济发展 的 重要 战略方式 ， 由此受到各级政府的高度关注和积极扶持。 但 是 目前 产业集聚区 的 发展 仍存在不少问题 ，必须 采取积极对策 加以破解， 并重点从管理角度探索产业集聚区的体制机制创新。 关键词： 产业集聚区 ， 发展模式 ， 管理创新 产业集聚是 产业演化过程的一种历史必然， 产业 集聚区 作为产业生存 和 发展 的 有效组织形态 ， 不但有利于 实现 生产要素 和资源配置在空间布局 上的优化 ，而且可以通过 园区 制度创新 营造 良性的 产业生态环境 ，从而促进产业健康发展 。 国内外实践表明， 产业集聚 区 作为 经济 交汇点，是 产业 价值链中具备良好辐射、示范和带动作用的重要 区域 ，也是 促进 地方 经济发展的强有力推 进 器 ，对于增强区域经济实力， 加快 产业 现代 化具有重要 促进 作用。 1. 产业 集聚区 特点及模式 产业集聚区是指以产业为主体、空间相对连片、产业特色较明显、具有一定规模和发展潜力、与城市总体规划和土地利用规划做过衔接的，各级各类产业园区和功能区块的总称。一般而言， 国际上 产业 园区的发展主 要有五种模式， 即自发集聚 模式、 产业 园区开发模式、主体企业引导模式、 产业 地产商模式 、 综合运作模式。 根据不同地区的产业特点和发展轨迹，产业集聚区 的形成和发展 往往表现为其中的一种或几种模式 。 发集聚 模式 自发集聚 模式一般是由于某些 市场 因素导致产业 自发 集聚，从而逐渐显示出产业集群的特有优势。 这种模式往往出现于一个地区的经济发展早期，主要依托 具有一定 历史传统 的 产业或本地资源 优势 ，借助某 些 刺激因素而 使得 产业 自发集聚 ，并 通过 专业化分工与协作， 逐渐 演进为具有一定优势的产业集群 ，在此过程中，市场发挥了重要作用。从现 实情况看， 凡是市场信息、产品制造、 产业 服务 、销售渠道 等有利于产业集聚的因素和资源越发达的地区，产业自发集聚的可能性就越大，而且越有可能通过专业市场的带动发展而形成产业集群。当然，自发集聚模式如果经过政府规划和引导，最终 也 会逐步 转变为规划性较强的 产业 园区模式。 2 产业 园区开发模式 产业 园区开发模式主要是以政府为主导 推动 的，由于这类 开 发 模式并不 是 简单意义上的 产业 地产开发， 而是根据 城市规划 发展需要， 基 于区域经济建设、社会发展、 民生和 就业等各种综合因素考虑而设置的 ， 主要通过土地出让 、招商引资等方式，引入 符合条件的产业发展项目，以地产为载体，产业项目为依托，实现城市功能建设 和开发 。 由于 产业园区开发模式 是 在 政府规划 下进行的 ，并 配套较强的 政策支持 和税收优惠等，因此 这 类 产业 集聚 区 的权威性高、规划较好 、 集聚力强、 形成周期短，容易 营造园区 特色 ，并 形成 产业 优势 。目前，我国 各 地 政府 推动 建设 的各种 产业 集聚 区 大多属于这种类型。 主体 产业带动 模式 主体 产业带动 模式 往往 是 由强势的 大企业或大机构带动 及主导 ， 依托 其市场实力以领先 技术 和人才优势， 一方面 通过自身裂变或衍生扩张， 另一方面 通过吸引同类产业和配套产业进入，从而逐渐集聚发展成为产业集群。 有些产业集聚区虽然起步阶段缺少实力 雄厚的大企业主导和带动 ，但是在发展过程中，可能由于 龙头企业 的进入 ， 而 迅速 带动产业集群的形成， 进而达到整个产业链的完善与发展 ，从而转变为 主体 产业带动 模式 。当然，这 类 龙头企业 的进入一般都 是受到当 地政府引导与支撑 的，从而成为政府经济发展战略的配合者。 产业 地产商模式 产业 地产商模式 主要是由 房地产投资开发企业 主导的 ， 通过 地产商获取 产业 土地项目， 并 进行 园区 的道路、绿化 和 基础设施建设 等一级开发，以及进行 厂房、仓库、研发等房产项目的 二级项目开发 ，然后 通过招商引资吸引企业入驻 。 虽然 产业 地产商模式 在我国 产业集聚区 的发展 中占比不高， 但是有些与 产业 集聚区相关的 地产 建设，可以模糊地理解为外围的 产业 地产商模式 。 这类地产商 在进行 建设 规划定位 时， 往往 注意 研究 地产建设与 产业 集聚 区之间的关系 ，力求加强产业区与 地产 建设之间的 密切关系 ，政府也乐见其成并给予鼓励 。这种由政府主导 的产业集聚区 ， 同时 又给予 产业 地产商一定市 场空间的模式，是 现代产业集聚 区建设过程中较常见的模式。 综合运作模式 综合运作模式是指 上述几种 模式 的 混合运用 ， 由于 产业 集聚区建设 往往 涉及 较大规模 、较广 范围 和 较 复杂的 运作 ， 不但 需要有 土地、税收等政策上的支持， 而且 需要在投资方面 能够及时配套，并 要求具备 产业 项目的经营运作能力 为 保证，因此 单纯采用 某 种开发模式很难 有效 达到 目的 ， 而 综合运作模式 往往是能够 达到最佳效果 的积极选择 。 在这种模式下，政府提供土地和 税收等优惠政策，并成立管委会负责行政管理事务，地产商投资开发建设并提供相应的园区服务，龙头企业入驻发挥产业 号召力， 由 多方 力量 共 3 同推进产业 集聚 区 发展 。 实践证明， 综合运作模式既能充分发挥政府 引 导 作用 ， 又 能发挥市场的灵活性， 并通过设定明确的责 权 利 ， 吸引 多元投资主体实施综合性 的大 规模 开发。从现实情况 看， 我国许多 产业 集聚区的开发，最终 往往演化 为 综合运作模式 的范畴 ，体现了市场经济环境下“政府搭台、企业唱戏、社会参与”的 产业集聚区发展 特征 。 图 1、产业集聚区演进的可能路径 2. 产业 集聚区 发展短板 与对策 产业集聚区 的 发展 是一项复杂工程，涉及的 因素多种多样， 总体来看，以下问题是我国产业集聚区较为常见的共性难题， 也 是影响产 业集聚区发展的 主要 矛盾 ， 必须 认真加以解决。 重建轻管问题 当前， 不少 产业 集聚区 发展过程中， 存在重建设 轻 管理 现象，入园企业落地后，相关配套服务跟不上 ， 园区管理制度不完善， 使得 入驻企业遇到的困难得不到及时妥善解决，影响了企业的积极性，也影响了园区发展。出现这些情况，既有客观 因素 ，也有主观原因。为此，一要 提高园区自主权，加强园区自我协调和独立运营能力，使残缺的管理和服务功能得以 完善；二 要以基础设施建设为突破口，加强开发区环境建设，优化企业发展环境；三 要 健全园区管理机构， 提高管理人员素质；四要加强入园企业 的后续服务，提高办事效率；五要坚持“诚信引资，服务稳资，扶持养资”的招商 理念，推进管理制度和服务模式 创新。 公共创新 平台 问题 根据 竞争理论， 产业 集聚区的 转型升级是必然趋势，迟早都要发生，因此对于人才技术 的迫切 需求 不言而喻 。 但是有些产业集聚区依 仗 资源禀赋优势， 产业转型升级缓慢，如果 长期处于粗放式的低端运行 状态 ， 必将遭遇 越来越 大的发展 困境，最终甚至无法生存。 客观上 ，以中小企业为主的产业集聚区， 由于 人才技术能力有限， 导致 产业 转型升 4 级 有心无力 。 为此， 对于那些 专业性较 强的 产业 集聚区， 应该 率先建立行业性的公共 创新 平台。具体可以依托当地龙头企业，以其 人才 技 术力量和研发平台为基础，通过政府购买或政策支持等形式，加快提高创新 平台质量和水平，并为园区其它企业 提供 服务。 产业链条 问题 产业聚集理论 认为，产业集群对于 拉长 产业 链条 具有特殊意义， 产业集聚区内具有共性 和 互补性 而 相互联系的企业 越多， 就越能 形成强劲 且具有 持续竞争优势的经济群落。但是有些产业集聚区 为了完成招商引资任务而“拉郎配”，表面上企业实现了 空间上 的凑合，但是企业间的关联度很低，这种 形式大于内容 的产业区， 由于 缺乏产业集聚基础 ，从而 难以 形成合理的产业链条 ， 从而不利于产业集聚区的长远发展 。为此， 必须从专业化的角度， 对于入园企业有所选择，集中力量发展相关度较高的产业，努力扩大专业化的上下游分工，尽量 通过 资源 优化整合 拉 伸 产业链条，将产业集聚区不断做大 做强 。 营商环境 问题 良好的营商环境是 支撑 产业 集聚区招商引资 的重要 基础， 但是 有些 产业集聚区 不重视 “敬商、亲商、扶商、富商、安商”环境 的营造 ，相关扶持政策不完善或者落实不到位，从而为园区的招商引资带来困难。为此， 要努力培育 良好的 园区营商 环境 ， 例如，给予 入园企业享受“五通一平”，即：水、电、路、通讯、有线电视和土地平整等优惠条件 。对 外来投资人 的 户籍管理、子女入托入学、职称评聘等方面 应 享 受当地 居民同等待遇；又如，入园企业缴纳的政府各项行政事业性收费、政府性基金收费及其它配套收费，凡属 地方 管理权限的，征收后 应用于补助企业的基础设施建设。对于 国家 和地方 明确规定不能免除的收费， 应 按最低标准执行；再如，对于从事农 林牧副渔 产品 深加工的企业，投产后数 年内 应 由 地方 财政按企业缴纳的增值税形成的 地方 财 政 留成部分的 一定比例 奖励给企业等等。 3. 关于深化 产业 集聚区 管理创新 的思考 经过长期的发展，我国产业集聚区 在 取得长足进步 之后 ，许多园区 正 处于 二次创业的转折期 。从长远 的 发展趋势来看，随着产业逐步转型升级，产业集聚区必将从低端走向高端，面对产业集聚区创新发展的种种困 境 ，破解难题的密码必须在管理创新中寻找。 以规划为龙头引领产业集聚区科学发展 规划是对产业集聚区发展的理性思考， 也 是产业集聚区连接现实与未来的桥梁， 对于 全面提升产业集聚区发展水平和实现科学定位具有重大影响。 一个好的园区 规划 ， 不但 体现了发展经济的远见和气魄，而且 反映了产业的精神追求，同时也 是 解放思想 和 创新 发展的决心 所在 ， 它 能够激发企业 和人才 参与产业集聚区建设的积极性 和 主动性 。 因此 ， 要 坚持 高起点地做好规划，发挥 规划 引 导和统领产业集聚区 发展的龙头作用， 使产 5 业集聚区真正成为 推动 地方经济 跨越 发展 的 重要 平台和抓手 。 通过 科学地制定 规划 ，力求实现 产业集聚区 的 形象定位、概念定位和功能定位 更加 清晰化， 提高产业集聚区的识别度 和影响力， 从而在 吸引人才和资本 方面起到 重要指南作用 ，努力催生 筑巢引凤 的新亮点 。 要通过 规划 改变 产业集聚区功能分区不明确，布局结构松散等问题， 突出 园区聚产业 ， 园区促就业 ， 园区带城乡的发展思路， 增强产业集聚区对周边的辐射和 带动， 为提升区域经济的 整体利益和长远利益 发挥积极作用 。 提升 产业集聚区 的 市场化 运作水平 从我国 产业集聚区 的现实情况看， 大多是以政府为主导推进的，不但能够获得 一定的 政策支持，而且各类与行政相关的事务处理也较为 顺畅。 但是政府主导模式也存在着缺乏灵活性、创造性和活力不足等 问题 。 按照 市场经济 理论 ， 产业集聚区的 主体是企业，企业必须要有积极性和主动性，能够实现盈利，园区才能发展起来 。由于 政府与企业 扮演的角色不同，其社会行为的出发点不同，所以政府与企业之间既 有合作又有矛盾 。政府追求公共利益最大化，企业追求利润最 大化； 政府作为管理者，企业作为被管理者 ，这 些都 决定了 相互 之间 的差异和 矛盾 ，但这种矛盾又不是完全对立和不可调和的， 这就要求 处理和协调好政企关系，两者 之间 必须寻求利益 共同 点， 求同存异， 形成合力共生的工作体系，共同推动产业 集聚区 发展，实现政府和企业双赢。 另外 ，我国不少 产业 集聚区与行政区之间 存在着 职能 划分的矛盾和 冲突 。 例如 ，按照市场经济要求， 产业集聚区 应 实行现代产业区管理体制，但是政府代表的是传统行政管理体制，两者在形成背景、管理理念、管理方法、管理效率等方面存在明显差异，两种体制交织在一起很难融合。 按照党的十八 届三中全会强调“市场在资源配置中起决定性作用”的精神，必须加快 理顺政府、园区、企业和市场间的关系， 积极探索从政府办园区向市场 办 园区转变，在条件成熟的产业集聚区成立资产管理公司，并按 混合所有制模式进行运营管理，使园区按 市场经济规律运作。改变 地方政府管行政，园区管委会管经济运作的 双重管理 现状 ， 破解 分割模式 导致 的双轨制 困境，更好促进 产业集聚区发展。 实现产业集聚区的充分授权和 封闭运 行 从推进园区深化 改革和创新的角度出发，园区要超常发展，就 需要超常授权，例如，国务院推进的上海自贸区改革创新就是 典型例子。 产业 集聚区应作为相对独立的“行政 +经济”区域， 并 获得 充分授权， 加强 封闭运 作，将产业集聚区由政府代管转变为自我管理，提高其自主权限，这也是符合 政府 “简政放权” 的逻辑 思路 的。这样有利于 改变 产业集聚区由于 事权不集中，管理难统一，尤其是 跨行政区域而导致项目难以 组织和协调所形成的效率低下难题。如果 考虑到当前 的 中国 国情和 各地实际情况， 在园区行政权还无法完全独立自主的情况下，可以暂时通 过加强园区与地方 政府部门的交叉 兼职来缓解 6 这一矛盾。 在逐步 理顺管理体制和运行机制 的基础上 ，使 产业集聚区逐渐 由低层次向高层次发展，由松散的自发性生长朝规范的组织化方向发展。 增强 产业 集聚区 的 柔性专业化生产 能力 当前，国际上以中小企业为主的 产业 集聚区， 比较注重借助科学技术的推动，越来越多地推行 柔性专业化生产模式，通过灵活变化的多样 性 产品集合式生产， 强化中小企业的特点和优势，这 也是 高 技术 条件 下一种全新的专业化分工形式 ， 明显区别于大批量、标准化的刚性专业化生产模式。我国 的产业集聚区以中小企业居多， 很难 在刚性专业化生产方面与大企业竞争，因此坚持走柔性专业化生产道路是可行之策。 这就要求中小企业 必须 积极提高企业技术装备，培养 训练有素的员工 队伍 ， 努力创造自主品牌， 实施更科学的管理 体制机制 ， 努力走出自己的路子。 提 高产业用 地 的集约水平和 价值 产业 集聚区发展不但涉及 土地 的 长期经营 ，而且各类 产业 项目建设 都要落实到土地上， 因此 土地利用的广度、深度和 空间定位的 合理程度是 产业 集聚区 生产规模、水平和特点的集 中反映 。因此 要 设计 合理的 产业用地 布局， 防