中国城市发展报告.doc

2009中国城市发展报告序：经济增长与社会进步：中国城市发展转型态势分析与预测2综合篇1：中国城市密集区发展回顾与展望31综合篇2：当前中国城市化的趋势与特征45社会篇：城市文化产业发展63建设篇：20072008年中国城镇住房建设78管理篇：城市土地管理制度改革99序：经济增长与社会进步：中国城市发展转型态势分析与预测摘要：文章首先分析回顾了20072008年中国城市发展状况与特点，指出中国城市正处于“加速转型”与“寻求突破”的发展转型阶段，继而对2009年中国城市发展形势进行了分析与预测。最后，文章着重剖析在当前金融危机、经济调整背景下，中国城市发展面临的问题与挑战，并提出了相应的政策建议。关键词：城市发展 金融危机 周期 调整一20072008年中国城市发展回顾20072008年对于中国是风云跌宕、大事频出的两年：“十七大”的召开、南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震、奥运会的成功举办、改革开放30周年、国际金融危机的蔓延中国城市作为工业快速发展的载体和经济高速增长的引擎，也承受着环境污染、社会民生保障的重负。城市经济向“又好又快”的转型，表明中国城市发展从重经济增长转向经济增长与社会进步并重，强调民生与环保，凸显城市发展的质量要求。中国城市迎接挑战，抓住机遇，在改革与探索中前行。“加速转型”与“寻求突破”是这两年发展的主题。（一）20072008年中国城市发展概况1城镇化继续快速推进至2007年末，全国共有设市城市655个，城镇人口59379万人，城镇化率为4494%，城区建成区面积达到35470平方公里。在设市城市中，地级及以上城市为287个，县级城市为368个；市辖区人口（不包括市辖县）在100万以上的特大城市为118个（其中，市辖区人口在400万以上的城市13个，200万400万人口之间的城市26个，100万200万人口之间的城市79个），50万100万人口的大城市有119个，20万50万人口的中等城市151个，20万人口以下的小城市有267个。与2006年相比，中国城镇人口增加了1673万人，城镇化率提高了104个百分点，设市城市的建成区面积增加了1810平方公里，200万以上人口的特大城市增加了两座。2城市经济进入调整期城市是中国经济特别是第二、三产业发展的主要载体，例如：占国土面积65%的地级市（市辖区）贡献了全国gdp的3/5、第二产业增加值的2/3和第三产业增加值的70%以上。2007年，中国国民经济较快增长，全年国内生产总值257306亿元，比上年增长13.0%。其中，图120002007年中国城镇化发展情况第二、三产业对经济增长总贡献率达到97.5%，成为推动全国经济高速增长的主要原因。2008年，受国内外各种因素影响，全年国内生产总值300670亿元，增长9.0%，同比回落4.0个百分点，经济增速低于1991年以来中国经济增长的平均水平（103%），波动幅度之大为近十几年来之最，经济增速放缓趋势十分明显（一、二、三、四季度分别增长10.6%、10.1%、9.0%和6.8%），成为这一轮经济增长周期的转折年（见图1）。在农业生产保持稳定发展的情况下，2008年中国工业生产增长速度明显放慢，全年工业增加值129112亿元，比上年增长95%，其中，规模以上工业增加值增长12.9%，增速分别同比回落了5.4和5.6个百分点，工业生产增长放慢成为2008年中国经济增速下滑的主要原因。从图2可以看出，工业增长对中国国民经济增长及其波动趋势的贡献与影响。图220012008年中国gdp增长与工业增长走势3社会发展喜忧参半，既取得显著进步，但也面临艰巨挑战在社会就业方面，2007年，全国城镇就业人员为29350万人，其中，净增就业1040万人，新增就业1204万人，净增就业与新增就业人数均创历史新高；年末城镇登记失业率为4.0%，比上年末下降0.1个百分点。2008年，全国城镇就业人员为30210万人，其中，净增就业860万人，新增就业1113万人，净增就业与新增就业人数分别比上年减少180万人和91万人；年末城镇登记失业率为4.2%，比2007年末提高0.2个百分点；受金融危机影响，企业倒闭或减产裁员、农民工失业返乡和大学毕业生就业难问题比较突出，就业岗位增加势头自2000年以来首次出现较大幅度的回缩（见图3）。图320002008年中国城镇就业形势在居民生活方面，2007年，城镇居民人均可支配收入13786元，扣除价格因素，比上年实际增长12.2%，城镇居民家庭恩格尔系数为36.3%。2008年，城镇居民人均可支配收入15781元，扣除价格因素，比上年实际增长8.4%，增幅同比回落3.8个百分点；城镇居民家庭恩格尔系数为37.9%，比上年增加1.6个百分点。总结近年来中国城镇居民收入增长及恩格尔系数变化情况，主要呈现以下三个特点。首先，城镇居民人均可支配收入逐年大幅度增加，五年来实际增幅超过65%；其次，居民收入增长呈持续加速态势，2007年达到12.2%的高峰，但2008年受经济调整影响增速明显放缓；再次，受宏观经济特别是cpi上涨等因素影响（2008年居民消费价格比上年上涨5.9%，其中食品价格上涨14.3%），城镇居民家庭恩格尔系数有所上升（见图4）。图4近年来中国城镇居民收入增长及恩格尔系数变化情况在社会保障方面，2007年末，全国参加城镇基本养老保险人数为20107万人，比上年末增加1341万人；参加城镇基本医疗保险的人数22051万人，增加6319万人；参加失业保险的人数11645万人，增加458万人；参加工伤保险的人数12155万人，增加1887万人；参加生育保险的人数7755万人，增加1296万人；有2271万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加31万人。2008年末，全国参加城镇基本养老保险人数为21890万人，比上年末增加1753万人；参加城镇基本医疗保险的人数31698万人，增加9387万人；参加失业保险的人数12400万人，增加755万人；参加工伤保险的人数13810万人，增加1637万人；参加生育保险的人数9181万人，增加1406万人；有2334万名城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加62万人。根据中国社会科学院“中国社会状况综合调查”课题组对全国28个省市区的调查，目前中国城镇居民养老、医疗、失业、工伤几大保险覆盖率分别为52.7%、58.7%、20.7%和16.2%。城镇养老保险包括城镇基本养老保险和企业补充养老保险；城镇医疗保险包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险；城镇养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的参保率均以非农户口者统计。养老、医疗社会保障事业取得明显进展，但失业保险和工伤保险的享有者比例仍然较低（见图5）。图5当前中国城镇居民社会保障情况在社会稳定方面，由偶然事件引发的社会性群体事件是2008年非常引人注目的一种社会现象，例如：“628”贵州瓮安事件、“717”广东惠州事件、“719”云南孟连事件、“113”重庆出租车罢运事件、“1216”湖南衡阳城管事件等。经济快速发展和社会结构巨大变迁中长期积累的各种社会问题逐渐显现。4城市环境逐渐好转，但仍不尽如人意在空气质量方面，2007年，全国地级及以上城市空气质量达到国家一级标准的占2.4%，二级标准的占58.1%，三级标准的占36.1%，劣于三级标准的占3.4%。113个环保重点城市空气质量达到二级标准的占44.2%，三级标准的占54.9%，劣于三级标准的占0.9%。与上年相比，劣于三级标准的城市比例降低6.2个百分点。国家环境保护部：2007年中国环境状况公报，2008年6月4日。2008年，全国环保重点城市优良天数比例平均为9.5%，比2007年提高1.0个百分点；60.2的环保重点城市空气质量达到或优于国家二级标准。城市空气质量呈持续改善态势，空气平均污染物浓度总体下降，与2005年相比，可吸入颗粒物浓度降低11.0，二氧化硫降低15.8，二氧化氮降低2.8，国家环境保护部：2008年全国环境质量状况，2009年1月21日。部分污染物的排放增长趋势得到初步遏制，2007年，全国化学需氧量和二氧化硫排放量首次实现双下降。图620012008年中国环保重点城市空气质量改善状况在水环境质量方面，2007年，全国城市水域功能区水质达标率86.5%以上，城市饮用水源水质平均达标率达88%以上。2008年，全国七大水系类水质断面比例为55.0%，比上年提高5个百分点，劣类水质断面比例为20.8%，比上年下降3个百分点。但在5个城市内湖中，除北京昆明湖水质相对较好外，武汉东湖、杭州西湖、南京玄武湖、济南大明湖均为劣类水质，并都不同程度地存在富营养化现象。地下水方面，2007年，全国148个地下水水位监测城市和地区中，浅层地下水水位回升和下降城市各占17%，多数城市（66%）地下水水位基本保持平衡，但深层地下水水位下降地区比例较高，达30%。地下水水质状况与上年同期相比变化不大（见表1）。总体说来，地表水环境质量总体改善，地下水环境状况基本稳定，但城市内湖水环境仍然堪忧。表1当前中国城市地下水环境状况在声环境质量方面，2007年，全国72%的城市和75.2%的环保重点城市区域声环境质量处于好或较高水平，全国58.6%的城市和92.9%的环境保护重点城市道路交通声环境质量为好，92.9%的环境保护重点城市道路交通声环境质量处于好或较高水平。城市各类功能区昼间达标率为84.7%，夜间达标率为64.1%。城市区域声环境质量和城市交通声环境质量持续明显改善（见图7）。图720002007年中国城市声环境质量改善情况5城市建设步伐日益加快从城市建设投资看，20072008年，中国城镇固定资产投资主要呈现出以下特点：一是继续保持较快增长，2007年全国城镇固定资产投资为117414亿元，同比增长25.8%，2008年全国城镇固定资产投资为148167亿元，同比增长261%，增速提高0.3个百分点，其中，市政公用设施固定资产投资约占同期城镇固定资产投资总额的5.5%；二是城镇固定资产投资在全社会固定资产投资中的比重不断上升，由2007年的85.6%提高到2008年的86.0%，比重提高0.4个百分点，投资力度与投资规模不断扩大。从城市建设成就看，2007年全国城市市政公用设施新增生产能力为：供水日综合生产能力478万立方米，天然气储气能力432万立方米，蒸汽集中供热能力2206吨/小时，热水集中供热能力8483兆瓦，城市道路9390公里，公共交通车辆3.13万辆，轨道交通运营线路61公里，排水管道1.1万公里，城市污水日处理能力1040万立方米，城市生活垃圾日处理能力2.8万吨。至2007年末，全国城市用水普及率为938%，比上年提高7.1个百分点；燃气普及率874%，比上年提高8.3个百分点；集中供热面积30.1亿平方米，比上年增加35亿平方米；人均拥有道路面积11.4平方米，比上年提高0.4平方米；城市污水日处理能力103365万立方米，比上年提高602.5万立方米；建成区绿化覆盖率35.3%，比上年提高0.2个百分点；生活垃圾清运量15215万吨，比上年提高374万吨（见表2）。表22007年中国城市市政设施建设情况（二）20072008年中国城市发展的主要特点1深化改革，调整转型从指导思想看，2007年党的“十七大”召开，再次强调要深入贯彻落实科学发展观，指出科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展是中国经济和社会发展现阶段的客观要求，是率先发展和全面发展的再协调，是效率与公平程度的再调整，也是共享改革开放成果的利益结构再调整，无论是面对自然灾害还是应对外部经济环境恶化，中国的城市发展都将在科学发展观的指导下稳步推进。从发展战略看，中国的改革和城市发展正在由以特区、新区、园区为载体的“点状带动”向以综合配套改革试验区为载体的“面状带动”发展，由东部沿海地区向中西部内陆地区纵深发展，由单纯的体制改革向体制改革和发展方式转变的双重演进发展。其典型事例是，继2005年上海浦东新区、2006年天津滨海新区被批准为全国综合改革试验区之后，2007年一年中，国家先后批准设立了四个全国综合配套改革试验区重庆市、成都市统筹城乡综合配套改革试验区和武汉城市圈、“长株潭”城市群资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，全部位于中西部地区，且功能设置均直接指向科学发展的关键性问题。从城市化道路看，2007年，党的“十七大”报告首次提出要按照“以大带小”的原则，“以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极”。中国城市化道路由“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”、“小城镇、大战略”、“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，到在坚持大中小城市和小城镇协调发展的基础上，更加注重发挥大城市以及以大城市为核心的城市群的作用。大城市和以大城市为核心的城市群在中国的未来发展和城市化进程中被赋予了更重要的战略担当。2法制规范，保障转型20072008年，中国城市发展“转折与突破”在法制建设与政策制定层面上的体现是：有关城市规划、城市土地管理、城市经济管理、城市就业管理、城市环境建设等一系列新政法规密集出台，原有各种相关政策集中修编。2007年颁布实行的相关政策法规主要有：全国土地利用总体规划纲要（20062020）、土地利用现状分类、土地储备管理办法、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定、物权法、民用建筑节能条例(草案)、关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见等。2008年颁布实行的相关政策法规主要有：关于促进节约集约用地的通知、生态县、生态市、生态省建设指标（修订）、循环经济促进法、成品油价税费改革方案等。2007年颁发、2008年开始实行的相关政策法规主要有：城乡规划法、企业所得税法、企业所得税法实施条例、就业促进法、劳动合同法、反垄断法、科学技术进步法（修订）、节约能源法（修订）等。如此高密度出台的各种新政法规，其背后的政策含义归纳起来就是，以科学发展观为指导，在城市建设的方方面面寻求变革、发展与突破。3又好又快，全面转型第一，经济由粗放增长向集约增长加快转型。在政策层面，2007年“十七大”报告首次提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，将生态文明提到与物质文明、精神文明、政治文明同样的战略高度，并由此进行了有步骤的政策落实与政策分解。在实践层面，2007年，全国单位gdp能耗比上年下降327%，有近七成省份完成了单位能耗降低4%的目标任务，cod和二氧化硫排放总量降幅分别达314%和466%，首次实现双下降。2008年，全国单位gdp能耗再度下降459，是近几年来下降幅度最大的一年；cod和二氧化硫排放总量则延续了双下降势头，2008年与2007年同期相比分别下降4.42和5.95。节能减排成效明显，能源资源利用效率显著提高。第二，发展模式由城乡分割向城乡统筹加快转型。在政策层面，一个典型的例证是2007年10月28日通过、2008年1月1日开始施行的中华人民共和国城乡规划法，它整合了原有城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例，表达了国家力图以一体化视野在区域范围内统筹城市与农村发展的强烈愿望。在实践层面，重庆、成都两个统筹城乡综合配套改革试验区的设立，以及杭州、苏州、广州、成都、重庆、深圳等众多城市在户籍制度改革、建立一体化劳动力市场、外来人口“市民化”管理等方面所进行的探索，都无疑推动着中国城乡统筹发展的步伐。如2008年全国有4249万农民工参加了城镇医疗保险，比2007年增加1118万人，增幅达35.7%。第三，发展重心由单纯注重经济增长向同时关注社会发展、民生改善加快转型。在政策层面，温家宝总理在第十一届全国人大第一次会议政府工作报告中再次强调要更加注重社会建设，着力保障和改善民生。20072008年，国家密集推出了一系列保障社会发展和改善民生的政策，如：关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见、廉租住房保障办法、经济适用住房管理办法、国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见、物权法、就业促进法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、企业职工带薪年休假实施办法、残疾人就业条例等。在实践层面，首先，努力扩大社会就业：2007年城镇新增就业1204万人，2008年尽管接连遭遇历史罕见的特大自然灾害和国际金融危机，但全年仍实现新增就业1113万人。其次，着力提高社会保障水平，20072008年全国参加城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别增加了3094万、15706万、1213万、3524万和2702万人，除失业保险外其他保险参保人数增长率均远远超过城镇人口增长率，城镇社会保障覆盖面大幅增加，特别是医疗保险事业取得突破性进展。再次，城市住房制度向社会保障化加快推进：2007年国家进一步强调廉租房、经济适用房等住房保障建设，全国共安排廉租住房资金77亿元，超过以往历年安排资金的总和。2008年16月全国经济适用住房投资382亿元，同比增长31.2%。强化“保障功能”成为政府房地产调控工作的重点和关注民生的重要方面，也是2007、2008年我国城市发展中的一个突出亮点。第四，城市由区域间不均衡发展向相对均衡发展加快转型。从城市建设看，2007年全国城镇固定资产投资117414亿元，比上年增长25.8%，其中，东部地区增长19.9%，中部地区增长33.3%，西部地区增长28.2%；2008年全国城镇固定资产投资148167亿元，增长26.1%，其中，东、中、西部地区分别增长20.9%、326%和26.9%，中西部地区的城市发展速度要明显快于东部地区（见图8）。从经济发展看，2008年东部地区grdp增长率为11.4%，中部地区为11.8%，西部地区为12.4%，东北地区为13.3%，中部、西部、东北地区grdp增长率分别高于东部地区0.4、1.0和1.9个百分点，中、西部及东北地区经济增长速度已经超过东部地区，区域间发展差距逐渐缩小，城市发展的重心已经由东部沿海地区向中、西部内陆地区全面推进，由过去的区域间不均衡增长转为相对均衡增长（见图9）。图820072008年中国区域城市固定资产投资增长比较二2009年中国城市发展态势分析（一）城市经济化“危”为“机”，在调整中增长展望2009年，宏观经济面临的国内外环境将更加严峻，经济下行压力将继续加大。2009年上半年受出口增速下降影响，gdp增长将处于较低水平，下半年随着中央和地方经济刺激计划的逐步落实，经济增长率可能有所回升，经济发展需要经历一个相对艰难的调整过程。但总体说来，相对于全球经济的微弱增长，中国城市经济仍将处于较快增长区间。其主要原因如下。1中国经济基本面依然向好改革开放30年，中国经济建设取得伟大成就，物质基础雄厚，外汇储备充足，具有较强抵御自然灾害和外部风险的能力。2008年，尽管接连遭遇南方雨雪冰冻灾害、汶川地震和国际金融危机等一连串巨大挑战，但国民经济仍然保持了较快的发展势头，经济过热和通货膨胀风险也已基本释放，中国经济社会发展的重要战略机遇期并未因金融危机而发生根本逆转。2相对于发达经济体，中国在应对危机方面具有更大的能动性首先，中国政府具有很强的宏观调控能力。2008年9月以来，由美国次贷危机引发的国际金融海啸已经波及全球，世界主要经济体出现多年未有的同步衰退，全球经济增速大幅下滑。危机呼唤以国家干预为宗旨的凯恩斯主义的回归。尽管在经济全球化时代，面对这场自20世纪大萧条以来最严重的全球性金融危机很少有国家能够得以幸免，但相对于西方发达国家，中国金融体系相对隔离，所受影响较小，且政府具有更强的宏观调控和资源动员能力，危机后迅速出台的一系列积极的财政政策和逐步宽松的货币政策，将对国民经济发展起到很好的刺激和推动作用。其次，中国在应对经济危机方面具有更大的灵活空间。主要表现在：（1）中国地域广阔，人口众多，经济腹地广，回旋余地大；（2）改革开放30年经济持续快速发展的积累，使中国居民消费结构正面临着衣、食、住、行、娱、乐等方面的全面提升，消费需求升级、扩大的愿望强烈，内需市场广阔，产业带动能力强；（3）相对于西方发达经济体，中国劳动力市场更具弹性（如弹性工资、弹性就业等），这种弹性机制有利于减缓外部冲击、加快经济恢复。3中国经济发展动力仍然强劲从国际经验来看，经济发展的一个基本动力就是结构变动，而中国经济结构变动的动力是十分强劲的。动力之一是中国已经在很大程度上实现由传统的计划经济向社会主义市场经济转型，市场经济体制的初步建立为中国经济发展注入了强大活力；动力之二是中国正处于快速城市化过程中，大量农村剩余劳动力向城市、向效率更高的工业和第三产业的转移，为中国经济发展提供了澎湃动力；动力之三是中、西部地区与东部地区的发展差距正在逐渐缩小，城市发展的重心正由东部沿海地区向中、西部内陆地区全面推进，产业梯度转移和资本西进步伐加快，为中国经济发展带来新的活力；动力之四是中国正在由穷变富，国内消费结构升级再加上国际消费结构变动，带来了产业结构调整、升级的迫切需求，经济增长点多，发展空间巨大。4当前国际金融危机对中国经济挑战与机遇并存，但机遇大于挑战首先，石油以及一些基础产品的价格下降，有利于缓解中国经济发展的资源“瓶颈”制约；其次，发达国家的经济衰退为中国提供了追赶契机，将会使中国在国际经济舞台上拥有更多发言权和主动权；再次，国外市场萎缩将加快中国经济增长由出口拉动转向扩大内需的调整，而这无疑将使中国未来经济增长更具可持续性。（二）城市社会突现压力，民生保障不断加强历史经验告诉我们，经济问题、社会问题从来是相互交织、相互影响的，经济下滑向社会层面的传导不可阻挡。首先，2009年随着国际金融危机的不断加深，特别是向实体经济的深度蔓延，企业生产收缩裁员现象仍将持续，全年新增就业岗位与往年相比将大大减少，农民工失业和大学毕业生就业难的问题将更加突出，城镇实际失业率有可能进一步提高，有相当数量的农民工将成为真正意义上的城镇失业人员。其次，受经济增速下滑、特别是工业增长放缓以及实际失业率提高等因素影响，中国城乡居民的收入增长也将进一步放慢。再次，由经济下滑引发的企业倒闭（特别是吸纳就业较多的中小企业倒闭）、就业压力加大、为拉动内需而进行的大规模基础设施投资建设等因素，可能使发展中各种历史遗留和长期积累的问题，如征地、拆迁、失业、劳动社会保障等，在经济调整这样一个相对特殊的时期集中显现。正视各种利益诉求，有效化解社会矛盾，疏导稳定社会情绪，推动社会健康发展，将是2009年政府在扩内需、保增长的同时所必须面对的另一重大课题。（三）城市环境污染压力缓解，长远挑战不容忽视首先，金融危机将使中国能源消费在短期内大幅下降，而中国的能源结构以煤炭为主，这就意味着二氧化硫、粉尘等排放比重大的煤炭用量将得到显著削减，从而会在很大程度上缓解“十一五”规划中挑战极大的节能减排压力。其次，为应对金融危机国家出台了4万亿元的经济刺激计划，其中有3500亿元、约占8.8%的资金将直接投向生态环境建设。而其他几项投资也都将对生态环境改善起到积极的促进作用，例如：对农村民生工程和基础设施的投入，将直接起到改善农村生态环境的作用；对灾后重建的投入，国务院发布的汶川地震灾后恢复重建总体规划，要求“根据资源环境承载能力，遵循人与自然和谐的基本原则，将可持续发展思想落实到重建工作中”，也必将促进灾区的环境保护工作；用于自主创新结构调整的投资，更将直接通过提升科学技术水平和改善产业结构，减少环境污染，提高资源利用效率。再次，在投资导向上国家也明确强调，投资必须符合产业政策和准入标准，必须符合土地、环评、节能等各项条件，严格防止用于“两高”行业和低水平重复建设项目。这又一次向人们发出了明确信号：环境与经济协调发展是主旋律。政府对环境保护和节能减排高度重视，中国的环境治理和节能减排工作不会受“经济危机”影响而停滞，反而会得到进一步加强。因此，2009年，无论是在宏观政策、建设实践还是资金保障方面，都为中国环境保护发展提供了良好的基础，2009年将是中国环境保护取得重大发展的一年。但从长期发展来看，无论是“保增长”还是快速的城镇化进程，都仍将给城市环境带来巨大压力，长远挑战不容忽视。（四）城市基础设施建设加快，工业固定资产投资放缓受国际金融危机以及中国政府出台的大规模经济刺激计划影响，2009年，中国城市建设将呈现以下态势。首先，城市基础设施建设步伐将大大加快。固定资产投资是经济增长的重要推动力量，为了应对国际金融危机的冲击，中国政府出台了4万亿元的庞大经济刺激计划，其中70%以上用于基础设施建设。同时，由于地震灾区的恢复重建、地方政府跟进投资等因素的累计影响，可以预见，2009年以及未来一段时期，中国城镇基础设施建设步伐将会进一步加快，在全社会固定资产投资中所占的比重也将进一步提高。其次，工业固定资产投资速度将有所放缓。从近年来中国城镇固定资产投资结构看，以工业为主的第二产业仍然是城镇投资的主要方向，其占城镇投资的比重逐年增加，到2008年已经达到439%。2009年受国际金融危机影响，全球经济特别是以美国、欧盟为首的中国主要贸易伙伴国的经济增长速度将大幅下滑，外需市场将会继续萎缩，直接影响到中国出口加工工业，并导致工业增速整体下滑、进入结构调整期。与之相对应的是，中国城镇工业固定资产投资增速也将因此有所放慢。（五）大规模投资建设将启动新一轮城市化热潮4万亿元的经济刺激计划确保了2009年政府主导性投资，尤其是基础设施投资，将会十分强劲，而地方政府的跟进还将远远超过这一数字。大规模、高强度、密集型的投资建设将启动中国新一轮的城市化热潮。回顾1997年的亚洲金融危机，中国国内也出现了有效需求不足、经济增长乏力等类似问题，政府果断采取了积极的财政政策，在5年内累计发行长期建设国债6600亿元，通过实施大规模的基础设施建设，扩大内需，刺激增长，并由此加速了中国城市化进程，使城市化率由1997年底的30%提高到2007年底的4494%，年均提高近1.5个百分点！此次面对来势汹汹的国际金融危机，政府再度重启积极的财政政策，提出在未来两年多时间内投入4万亿元实施经济刺激计划。其具体构成主要包括：18万亿元用于铁路、公路、机场和城乡电网等重大基础设施建设，1万亿元用于地震重灾区的恢复重建投资，3700亿元用于农村民生工程和农村基础设施建设，3500亿元用于生态环境保护，2800亿元用于保障性安居工程建设，1600亿元用于自主创新结构调整，400亿元用于医疗卫生和文化教育事业。从上述分配方案中我们不难看出，4万亿元资金中的绝大部分被投向了城市化建设，且投资规模及投资力度之大前所未有。由此可以预见，2009年，大规模的投资建设将开启中国新一轮的城市化浪潮。（六）城市密集区的战略引擎作用将进一步凸显2007年，党的“十七大”报告首次提出要按照“以大带小”的原则，“以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极”。2008年，国务院又先后通过了进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见、珠江三角洲地区改革发展规划纲要等文件。据悉，2009年国家发改委将抓紧制定成渝经济区、江苏沿海地区、辽宁沿海经济带和促进中部崛起等一系列区域发展规划，加快报批和实施京津冀都市圈区域规划及长江三角洲地区区域规划，以充分发挥城市密集区在突破行政区划界限、优化资源配置中的重要作用。在此基础上，中国城市密集区的发展将进一步加速，并凭借雄厚的经济实力、相对成熟的市场环境、较强的创新能力、密集的人口以及具有强大购买力的消费市场，成为中国应对国际金融危机、“促内需、保增长”的中坚力量，它在中国经济社会发展中的战略引擎作用将进一步凸显。三中国城市发展面临的问题与挑战目前，中国城市发展面临的问题与挑战主要包括以下四个方面。（一）经济发展面临特殊困难初步统计数据表明，2008年，中国城市总体上仍然保持了较快的发展速度。经济总量排名前5位的城市中，上海地区生产总值增长率为10%，北京为9%，广州为12%，深圳为12.1%，苏州为13%。北京也实现了地区生产总值超万亿的目标，成为“万亿地区生产总值俱乐部”的成员之一。然而，亮丽的数据并不能掩盖深层次的矛盾和问题。1经济发展速度快速滑落经济发展速度的快速滑落已经成为几乎所有中国城市必须面对的现实。从全国的情况看，2008年前两个季度经济保持了10以上的增速，第三季度则回落至9，第四季度更是下滑到6.8。作为经济晴雨表的股票市场更是大幅下挫，上证综指由年初的5265.00点下跌至年末的1820.81点，深成指则由17731.84点下跌至6485.51点，跌幅分别达到65.4和63.4。与此相对应，多数城市的经济发展在2008年也经历了冰火两重天。2企业经营效益下降比总量增长速度更让人担忧的是企业经营效益的下降。工业企业由于成本上升及出口需求不振的双重影响，企业盈利能力急剧下降。以北京为例，2008年111月，规模以上工业企业的营业利润同比下降了22.5，利润总额下降了15。作为北京经济增长引擎的现代制造业和高技术产业同样遭遇了寒流，利润总额下降15，利税总额下降9.2。受此影响，2008年8月以后，北京的财政收入已经呈现负增长态势。从全国来看，2009年12月全国规模以上工业实现利润2191亿元，同比下降37.3%，是1999年以来同期最大降幅。在39个工业大类行业中，27个行业利润下降。其中，石油和天然气开采业利润同比下降861%，钢铁行业由去年同期盈利255亿元转为净亏损7.7亿元，有色金属冶炼及压延加工业由同期盈利128亿元转为净亏损19.3亿元，电力行业利润下降77%，化工行业下降49.3%，电子行业下降96.3%。规模以上工业企业亏损面达到253%，亏损企业户数同比增长25.6%。3突发事件对经济增长造成冲击突发事件对中国经济增长造成了严重冲击。南方冰灾直接损失超过1500亿元，汶川大地震直接损失超过8400亿元。如果考虑其对正常经济活动的各种影响，例如：南方冰灾中断了京广线、导致了用电企业的停工，汶川大地震影响了所在地企业的生产经营活动、救灾牵涉了大量人力物力等，其损失要远远超过万亿元，对经济增长的影响显而易见。4“奥运效应”有限令人遗憾的是，举国期盼的“奥运效应”并没有产生太大的推动作用。相反，为了实现“平安奥运”、“绿色奥运”承诺而采取的一系列管制措施，造成了局部地区企业经营困难。2008年8月，大城市、景点景区旅游人数并未出现预想中的“井喷”，上海等城市的旅游服务行业甚至还出现了下降。受此影响，上海19月接待国际旅游入境人数仅为475.7万人，比2007年同期下降了2.6，外国游客更是下降了4.1%。此外，在北京及其周边地区，奥运之前数天及奥运举行期间，钢铁等污染较重行业不同程度限产、停产。5国际金融危机使中国经济遭受冲击如果说南方冰灾、汶川地震等突发事件只是在短期内拖累了经济增长，那么19291933年大萧条以来最为严重的全球性金融危机无疑将对中国经济产生深远影响。从目前形势判断，西方主要经济体将不可避免地进入衰退期，就业、零售等领域数据的日趋恶化，已经引导西方进入一个相对悲观的时代。对于长期以来实施出口导向型经济发展战略的中国来说，西方市场需求的萎缩将引发一系列连锁反应。作为中国出口的主要阵地，东部沿海地区的城市已经感受到了金融危机的冲击。在长三角和珠三角，服装、玩具等行业首当其冲，不少企业甚至已经破产。从中国制造业采购经理指数（pmi）来看，在经历长时期的高位运行后，制造业pmi以及除购进价格指数外的其他各主要分项指数在2008年7月全面跌破50%，并于2008年11月跌至谷底，pmi、生产指数、新订单指数、新出口订单指数、采购量指数分别只有38.8%、35.5%、32.3%、29.0%和34.2%，购进价格指数更是由6月75.5%的高位跌至26.6%。2008年底部分指数开始回升，在经历连续四个月的反弹后，2009年3月，制造业pmi、生产指数、新订单指数、新出口订单指数、采购量指数、购进价格指数分别达到52.4%、56.9%、54.6%、47.5%、54.0%和48.3%，同上年11月相比分别上升了13.622.3个百分点，其中pmi综合指数、生产指数、新订单指数和采购量指数均回升到50%的临界点以上（见图10）。与此同时，我国全社会用电量的降幅也出现持续减缓，外贸进出口总值环比增加，广义货币供应量（m2）和狭义货币供应量（m1）同比大幅增长，投资、消费实际增幅均较上年同期明显提高，这一切表明中国经济正在逐步走出下滑的低谷，开始缓慢步入回升。图1020072009年3月中国制造业采购经理指数走势但是，值得注意的是，国际宏观环境和外部需求并未发生明显变化，这种回升在很大程度上是靠对政府财政支持项目的大规模信贷投放推动的，如不适时转变增长的动力及模式，则缺乏未来长远之可持续性。同时，由于金融危机影响仍在持续，国外市场需求依然低迷，对具有较高外贸依存度的中国经济特别是出口加工制造业仍将有较大和较为长期的影响。2009年3月，我国新出口订单指数虽然历经数月回升，但仍处于50%以下的低位，未能摆脱衰退阴影，也再次说明了这一问题的严峻性。毫无疑问，2009年将是中国经济特别是城市经济发展面临特殊困难的一年。（二）“扩内需”成为“保增长”的迫切要求面对国内外形势的急剧变化，中国政府及时公布了4万亿的经济刺激计划，央行自2008年9月以来至年底也4次降低法定准备金率、5次降低存贷款利率，实现了财政政策和货币政策由“双紧”到“积极”和“宽松”的转变。在一揽子“保增长”措施的刺激下，2008年12月货币信贷、消费、投资、出口、工业生产等方面，开始显露一些积极的变化。然而，中国经济要重拾升势，保障8的增长水平，显然还需要付出更多努力。在世界经济不景气的背景下，“扩内需”成为“保增长”的关键。中国从1998年起强调要扩大内需，目的是为了应对1997年亚洲金融危机的影响。而直到2007年，中国的消费率非但没有上升，反而下降了9.3个百分点，仅为48.8%，远远低于世界平均消费率水平。相反，外需市场不断扩大，净出口率由1998年的3.8%上升到2007年的8.9%（见图11）。内需不振，也即未来中国扩大内需面临的主要问题有以下两点：一是国民收入分配结构不合理。扩大内需的关键是启动居民消费，而启动居民消费的关键是促进其收入增长。但目前中国的国民收入分配结构不合理，居民收入在国民总收入中所占的比重较低，且呈现连年下降趋势（见图12）。二是社会保障体系不完善。社会保障关乎每个人的切身利益，2008年10月关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）向社会公开征求意见，一个月内国家发展和改革委员会网站收到2.7万条网民意见；2008年12月社会保险法（草案）向社会公开征求意见，短短3天全国人大网站收到近3万条建议，表明全社会对这一问题的高度关注。尽管近年来中国社会保障建设取得一定成就，但仍有许多深层次的问题没有解决。在当前金融危机背景下，不断完善社会保障体系既是促进公平、维护稳定的要求，也是解决广大人民群众后顾之忧、充分释放消费潜力的重要举措。（三）农民工返乡将对中国城市发展产生深远影响受全球性金融危机和外部需求减少影响，外贸出口企业生产经营面临一定困难，2008年，有相当一部分农民工失业返乡。农业部的抽样调查表明，在1.3亿名离乡外出就业的农民工中，2000万人失业返乡，约占总数的15.3%。2009年2月1日，温家宝总理在接受金融时报专访时提到的数据是：跨省流动的1.2亿农民工中，由于金融危机回乡的1200万人。根据中国社会科学院在春节后对农村劳动力输出地（江西、四川等省）、输入地（江苏、广东等省）的实地调查，农民工失业情况并不像媒体报道及人们想象中的那样严重，但总体情况仍不容乐观。在中国，农民工已经成为产业工人的重要组成部分。农民工在为中国参与国际分工提供了最廉价的劳动力，为城市建设和发展付出了艰辛劳动的同时，也减少了中国城市化和现代化的成本。金融危机来临之时，他们又发挥了劳动力蓄水池的功能。诚如温家宝总理所说，我们应该感谢农民工。党中央国务院对农民工返乡问题高度重视。2008年12月，国务院办公厅发出了关于切实做好当前农民工工作的通知，要求劳动力输出地政府、输入地政府以及相关企业妥善处理与农民工相关问题。2009年2月，中共中央国务院促进农业发展若干意见（一号文件）发布，高度重视当前农民工就业困难和工资下降等问题，并要求积极扩大农村劳动力就业。然而，感激和重视之余，我们更应该思考返乡农民工的长远出路及其深远影响。从目前形势判断，由于金融危机的影响还远未结束，国内企业特别是吸纳农民工较多的制造业的困境会在2009年进一步显现出来，农民工的就业形势也将愈发严峻，农民工失业返乡现象仍将持续（见图13）。图13国内制造业低迷影响从业人员指数下滑那么，返乡农民工的出路何在？显然，他们的出路不是回到农村，原因有二：一是他们本身就是农村的剩余劳动力，目前农村生产发展现状也不需要这部分劳动力重回农村，也就是说他们即使回到农村也没有用武之地；二是农民工中的相当一部分人，已经习惯了城市生活，回到乡村只不过是无奈之举，只要条件允许，他们仍然会义无反顾地进入城市工作和生活。还有一种观点认为，返乡农民工可以将重回农村当作权宜之计，待金融危机影响消弭、经济重回增长轨道之后，再回到发达地区城市工作。事实上，考虑到沿海发达地区城市将在金融危机中推动产业升级实现，即使危机过后劳动力需求也不可能恢复到此前水平。况且，当前失业返乡的农民工多数是简单劳动力，将来在适应发达地区城市经济发展需要方面也会存在问题。因此，寄望于重返这些地区显然并不现实。实际上，返乡农民工的长远出路，只能是在内地城市的重新聚集。农民工返乡的过程，实际上伴随着沿海向内地产业转移的加速。产业转移过程中，低端的制造业重新组合后将在内地城市聚集。那些区位较好、交通发达、基础设施较为完善的城市，将逐步发展成为重要的制造业基地。而返乡农民工将为内地城市发展制造业提供丰富的、具有相对熟练生产技能的劳动力资源供给。返乡农民工在内地城市的重新聚集，将对中国城市空间格局产生深远影响。继东部地区城镇体系日益成熟、城市发展空间受限之后，中、西部地区城市也正进入快速发展期。可以预见，未来数年内中、西部地区中心城市的作用将进一步增强，充分发挥对区域经济的带动作用。同时，中、西部地区也一定会涌现许多与昆山、常熟类似的明星城市。当然，事物总有两面性。我们既要看到产业转移、民工返乡在推动中、西部地区经济发展和城镇体系完善方面的积极作用，又要防止急功近利带来的各种负面效应。对西部地区而言，如果大规模引进技术水平低下、污染严重的企业，无异于又是一场生态灾难。此外，如果缺乏规划，不注重市场开发，中、西部制造业的繁荣就只能是昙花一现，甚至带来更严重的资源环境问题。（四）城市安全再度引发广泛关注2008年，自然灾害、重特大生产安全事故乃至群体性事件从不同侧面影响了中国城市安全，从不同层面拷问了中国城市的抗风险能力和应急管理能力。在自然灾害方面，南方雨雪冰冻灾害中，湖南、贵州、江西、广东等省区的部分城市遭遇了严峻考验。灾区一度陷入了断电、断水、断通讯、断交通的窘迫境地，物资匮乏、物价飞涨。城市生活失去了往日的便利，取而代之的是枯燥，甚至恐慌。在汶川特大地震中，数万人不幸罹难，重灾区一度与外界完全隔绝，整个北川县城被夷为平地，汶川县城的损毁也非常严重。重大伤亡的主因自然在于地震强度，但不恰当的城镇与人口布局、有限的交通、通讯条件也是不可忽视的原因。当恶劣的生存条件、薄弱的基础设施与高密度人口相结合时，灾难的冲击会成倍地加大。我们总是埋怨灾害是“百年一遇”，甚至“千年一遇”，但是否更应该反思在城市建设中的急功近利甚至敷衍了事呢？毫不夸张地说，改革开放30年来，中国城市面貌日新月异。但城市建设不是简单的形象工程或者“涂脂抹粉”，更应当注重城市作为生产生活场所的协调性、配套性和持续性，更应当注重城市规划的先行性和城镇体系规划、生产力布局的科学性。在安全生产方面，尽管2008年全国亿元gdp事故死亡率由上年的0413下降至0.312，各类事故死亡人数同比下降10.2，但形势依然不容乐观。一个突出的问题是，重特大事故数量和死亡人数均出现了上升。例如，在四个直辖市中，上海、重庆都发生了重特大事故；8月20日中石化南京化学工业有限公司氨气泄漏事故，200余人受到不同程度影响等；11月15日杭州地铁工地塌陷事故，导致21人死亡或失踪。这些事件说明，在中国经济快速增长的同时，传统的粗放型经济增长方式仍然没有得到根本转变，一些地方政府和企业对安全生产缺乏足够认识，安全投入不足，责任落实不到位，监管方面存在许多薄弱环节，政府缺位现象时有发生。多起激烈程度升级的群体性事件，成为2008年中国城市社会一个不可忽视的现象。从贵州瓮安，到云南孟连，再到甘肃陇南，都发生了群体性暴力事件，造成了人员伤亡。一系列群体性暴力事件的背后，是社会治安恶化、社会管理失控、公共服务缺失，更是党群、干群、警民关系的紧张。此外，始发于重庆的出租车罢运事件，尽管没有造成人员伤亡，却迅速波及了湖北荆州、云南大理、广东汕头等城市，引起了广泛关注。应对群体性事件，关键是牢固树立“群众利益无小事”的观念，建立畅通的利益诉求渠道、有效的谈判协商机制。2008年12月，瞭望杂志撰文指出，“由于信息公开及舆论监督力度的加强，群体性事件引起的关注，成为推动社会反思的重要平台”。同时，“群体性事件多发瞄准权金化”，“着力防止权力和资本结合对老百姓切身利益的侵害，是落实科学发展观、提高执政能力的必然选择”群体性事件推动反思要防止权力和资本结合，2008年12月22日瞭望新闻周刊。四推进城市发展转型的政策建议受国际金融危机影响，中国宏观经济由2007年的繁荣顶峰转入2008年以来持续地增长下滑。经济调整给城市发展带来了前所未有的困难，改革开放30年来，城市发展所积累的一系列问题、矛盾、冲突被最大限度地暴露出来，长期被推崇赞许的“中国模式”也受到了多方质疑。中国城市发展或就此停滞失色、或