快速城镇化背景下的中国农村发展问题(WORD档).doc

/sundae_meng快速城镇化背景下的中国农村发展问题人类社会发展到今天，一个重要的普遍现象是只有城市化才能现代化。与世界已经高度城市化的国家和地区相比，与世界正在城市化的国家和地区相比，中国所走的具有鲜明特色的城镇化道路，不但有效地避免了城市大规模的贫民窟问题，而且不断试图防止农村弊端问题的出现。中国城镇化取得了明显成效，但也存在着一系列需要探索解决的现实难题。本文侧重探讨二元体制下中国快速城镇化所出现的问题，对于所取得的成效基本没有涉及。本人特别声明，虽然文中未对中国城镇化所取得成效进行论述，但并不否定中国城镇化道路的正确性。本文主旨只是提出在中国城镇化进程中存在的一些经济社会问题，需要引起注意和研究，以便于更好更快地推进中国现代化。一、 引言改革以来中国城镇化率变化呈现出两个明显的阶段。按照年度城镇化速度的大小差异，大致以1996年为界。1996年以前的年份，中国城镇化速度一般低于1个百分点，而1996年开始起，中国每年的城镇化率以高于1个百分点的增量不断上升。当前中国正处于快速城镇化阶段。根据国家统计局的资料，自1996年以来，中国城镇化率提高速度加快，呈现出相对较快的直线上升势头。1978年到1995年，中国城镇化率由17.9%上升到29.0%，增加近11个百分点，年均增加约0.65个百分点。1995年到2007年，中国城镇化率由29.0%上升到44.9%，增加近16个百分点，年均增加1.3个百分点。1995年到2007年这一阶段的年均城镇化率上升速度是1978年到1995年期间的2倍。相应地，中国城镇人口规模也呈现出加快扩大的势头。19781995年中国城镇人口规模由1.7亿扩大到3.5亿，年均增加1055万人。19952007年中国城镇人口规模由3.5亿扩大到5.9亿人，年均增加2017万人。约1000万人，约2000万人，19952007年期间城镇人口年均增加规模是19781995年期间的2倍。随着城镇化的不断推进，中国在空间上出现了一些既非农村又非城镇化的地带。特别是珠三角和长三角地区，以及大都市，出现了农村城镇化的问题。过去是典型的农村地区，工业化的发展使得一些发达地区的农村已经不具有典型的农村特征。农业在当地经济中地位彻底改变，农业对居民收入的贡献完全可以忽略不计。按照中国一般对农村和城镇的正式界定，县域内的地区都是农村。2006年笔者曾在广东东莞雁田村进行调查。据了解，当时本地居民大约1000多人，而外来人口超过10万。按照行政区划，雁田是一个行政村。但是，这个村的农业收入微乎其微。东莞雁田是农村，还是城镇？对中国农村的不同界定，必然产生对中国农村问题的不同理解。如果按照中国行政口径，东部一些发达地区的农村地区和中西部相对落后的农村地区所面临的问题将会截然不同。东部发达地区已经高度城镇化的“农村”地区，它们面临的主要问题是如何提高城镇化管理水平，如何实现由农村治理结构向城镇治理结构的转变。而相对落后的典型农村地区，他们面临的主要问题是经济发展制约因素多，缺乏动力，在市场为主导的要素资源配置中处于弱势地位，在缺乏话语权的公共财政分配中往往处于“被遗忘的角落”。本文以讨论典型农村地区为主，着重分析典型农村地区与经济相对发达的城镇之间差距的表现，产生这些差距的原因，在此基础上提出一些对策建议。二、快速城镇化背景下中国农村发展滞后的状况没有改变随着城镇化的加快，中国城乡居民的物质生活的差距虽然呈现减少势头，但是城乡居民收入差距明显扩大，农村投资和消费进一步萎缩。快速城镇化还使中国的农业基础更加薄弱，农村社会事业落后状况没有根本性改变，农村内部和区域发展的不平衡问题十分突出。（一）中国城乡居民收入和消费水平差距明显存在改革后，中国城乡居民收入差距曾在一段时期内出现过缩小的态势。1985年与1978年相比，以农村居民人均纯收入为1的城乡居民收入之比率缩小了0.71，直到1991年，城乡居民收入的差距仍然没有超过1978年（参见表一）。表一 中国城乡居民收入之比较年份城镇居民人均可支配收入（元/人）农村居民人均纯收入（元/人）城乡居民收入之比率(以农村居民人均纯收入为1)19783431342.5719857393981.86199117007092.401995428315782.712000628022532.7920051049332553.2220071378641403.33资料来源：中国统计年鉴2008。表二、中国城乡居民家庭恩格尔系数的比较年份城乡居民人均生活消费支出之比率(以农村居民人均生活消费支出为1)城乡居民家庭恩格尔系数的比较（%）城镇农村农村与城镇之差19902.1954.258.84.619952.7020002.9939.449.19.720053.1136.745.58.820063.0735.843.07.220073.6136.343.16.8资料来源：1991年、1996年、2001年和20062008年中国统计年鉴。比较而言，在1996年中国城镇化未加速推进之前，城乡居民收入差距经过缩小和扩大的反复变化，总体上基本稳定。1995年与1978年之间城乡居民收入之比率的差距没有超过0.2。而自1996年中国城镇化加速推进开始，城乡居民收入差距呈现出迅速的不断扩大的态势。2007年与1995年之间城乡居民收入之比率的差距超过了0.6，特别是自2000年以来城乡居民收入差距扩大态势更加明显。中国城镇化加快的同时，城乡居民收入差距总体上呈现出扩大化的态势。与之相对应，城乡居民人均生活消费支出自2000年以来也呈现出扩大的态势。根据相关年份的中国统计年鉴，2000年到2007年，以农村居民人均生活消费支出为1的城乡居民生活消费支出之比率由2.99扩大到3.07（参见表二）。与城乡居民人均收入和消费支出不断的扩大态势不同，在中国城镇化明显加速的背景下城乡居民家庭恩格尔系数虽然缩小，但仍然存在着较大差距。1995年到2007年，中国城乡居民家庭恩格尔系数的差值由8.5%下降到6.8%，但二者差距仍然比较明显。（二）农村投资和消费在国民经济中呈现出萎缩状态在快速城镇化背景下，中国试图改变经济增长对出口的依赖。但是，中国依赖出口的经济增长状况并没有得到根本性转变。根据中国统计年鉴2008数据，2007年，货物和服务净出口对中国国内生产总值的贡献率为19.7%，在国内生产总值中的比重占到8.9%。农村投资和消费是国内需求的重要构成。经过10多年的快速城镇化，中国人口仍然大部分生活在农村。2007年，中国大约有55%的人口常年生活在农村。如果按照户籍人口计算，中国至少有9亿人仍然以农村投资和消费为主，但是，农民的消费所占份额严重偏低。根据中国统计年鉴2008数据，2007年农村居民消费支出占城乡居民消费全部支出的25.6%。中国劳动力转移不同世界其他国家的一般模式。中国转移出去的劳动力，他们中绝大多数没有迁移到城市，更没有举家外出到城市生活。中国农村劳动力虽然在城市务工，但他们一般都将消费和全部的投资用于农村。图一 中国农村固定资产投资和消费品零售额在全社会中比重如果考虑到中国劳动力转移的特殊情况，以及中国投资和消费方面的农村统计数据不但包括一般乡村，而且还包括县域内城镇，中国农村的投资和消费理应占有较大的比重。或者说，中国快速城镇化，既有快速城市化，又有快速的县域内小城镇化，农村投资和农村消费在全社会中所占比重不应过于下降。事实上，快速城镇化背景下，中国农村固定资产投资和消费品零售额在全社会中比重呈现出明显的萎缩状态。从1996年到2007年，中国农村固定资产投资在全社会中的比重由21.9%下降到14.4%，中国农村消费品零售额在全社会中的比重由40.0%下降到32.3%。特别是2000年后，中国农村固定资产投资和消费品零售额在全社会中的比重呈现出直线下降的态势（参见图一）。这意味着快速城镇化背景下，不但城镇以外的乡村发展严重滞后，而且包括县域内的小城镇也没有实现与城市的协调发展。（三）中国农业基础薄弱和农村社会事业严重落后农业基础地位在发达地区有所动摇，城镇化水平相对较高的地区，如珠三角、长三角地区农产品自给率偏低，且政府对农业投入偏少。农业基础设施建设困难重重。农田水利设施年久失修现象严重，抗御自然灾害能力弱。政府对农业的一般服务严重弱化，农业推广体系 “网破、人散、线断”。自2003年以来，中国政府统筹城乡发展，大力改变农村社会事业严重落后的情况，但是城乡社会事业发展的非均衡性没有实质性的改变，特别是农村教育优质资源分配少，政府提供的农村卫生服务水平低，农村文化发展缺失。近年来中国农村教育得到了一定的发展，但是，中国农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本改变。全国还有还有一些地方没有“普九”义务教育，已经“普九”义务教育的部分地区水平很低、基础不稳，不少地方存在学生因贫辍学、拖欠教师工资、学校危房年久失修、公用经费短缺等突出问题。同时，农村职业教育、农村教育办学体制、运行机制以及教学内容与方法等，也存在与农村经济和社会发展不相适应的状况农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。很多地区乡村卫生服务机构设施条件差，医疗卫生人员素质不高等问题突出，农民陷入看病难和吃药贵的困境，贫困地区农民因病致残、因病返贫的问题时有发生。某些地方血吸虫病、艾滋病等疾病已经十分严重。广大农村地区的社会保障基本上还是空白。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行试点外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。（四）中国农村存在着居民内部差距和区域差距在快速城镇化背景下，中国经济社会发展不但呈现出城乡差距的扩大，农村国民经济和全社会中份额的下降，而且还明显地存在着农村居民内部和区域的差距。这些差距并没有随着中国城镇化加速推进而明显缩小。自1996年以来，中国城镇化加快，农民居民内部收入分配差距不但没有缩小，反而呈现出不断扩大的态势。根据中国统计局农村社会经济调查司的计算，1996年中国农村居民收入分配的基尼系数为0.3229，到了2007年中国农村居民收入分配的基尼系数扩大到0.3742，增加了约0.05。表三 2007年中国分区域农村居民收入消费比较本地区人均纯收入与全国平均水平之比率本地区人均生活消费支出与全国平均水平之比率农村居民家庭恩格尔系数（%）东部地区1.411.3340.56中部地区0.930.9144.84西部地区0.730.7846.62东北地区1.050.9937.86注：各地区农民人均纯收入与全国平均水平之比率的计算以全国农民人均纯收入平均水平为1，各地区农民生活消费性支出与全国平均水平之比率的计算相类似。资料来源：中国统计年鉴-2008。在农村居民内部收入差距不断扩大的同时，农村居民内部消费水平差距明显。据中国统计年鉴2008计算，占全国农村人口20%的高收入组家庭人均消费支出是占全国农村人口20%的低收入组家庭人均消费支出的3倍多，前者的恩格尔系数低于后者近14个百分点。从区域发展水平来看，中国东部地区经济发展水平相对较高，而中西部地区的经济发展相对落后。与区域发展不平衡相对应，中国不同区域的农村居民收入水平和消费水平的差距明显存在着。东部地区农村居民人均纯收入明显高于中部地区，二者又明显高于西部地区。2007年，以全国平均水平为1，东部地区农村居民人均纯收入高出全国平均水平41%，而西部地区低于全国平均水平27%。不同地区农村居民消费支出的差距与收入差距相类似。同样地，农村居民家庭恩格尔系数的地区差异也明显地存在着。比较而言，东北地区农村居民的人均纯收入水平和消费支出水平接近全国平均水平，而恩格尔系数则低于全国5个多百分点（参见表三）。三、城乡二元体制：中国城乡差距扩大的一种解释如何看待快速城镇化背景下的中国农村发展问题？中国快速城镇化虽然带来了一些问题，并且这些问题都不容易解决。但是，与世界其他国家相比，中国城镇化所出现的问题并不突出。中国的农村不稳定因素并不是城镇化所带来的。中国的农村发展并不能完全归因于快速的城镇化。在观察中国快速城镇化背景下的农村问题，需要深入探索产生中国快速城镇化的主要原因。为什么中国在快速城镇化背景下出现了难以解决的农村严重滞后的状况？这是一个富有挑战性的学术性难题。不同学科，不同学者从不同角度可能给予的解释大相径庭。笔者认为中国快速城镇化背景下的农村问题与二元体制有相当大的关系。正是城乡二元体制促成了中国快速城镇化背景下城市在资源配置和国民收入分配中从农村获得稀缺的要素资源或者廉价的要素资源。稀缺的要素资源包括农村人才（农村精英流向城市，如农村高考筛选的大学生毕业后一般不回农村，农村的企业家到城市发展的空间更大）、资金、土地。廉价的要素资源主要包括劳动力（农民工工资水平低，提供的福利少）和农村土地。表四 1996年至2007年中国建设占用耕地情况年份城市化率%建设占用耕地（万公顷）200036.216.33200137.716.37200239.119.65200340.522.91200441.829.28200543.021.21200643.925.90200744.918.83新增合计8.7170.48资料来源：20002006年城市化率和建设用地数据分别来源于中国统计年鉴-2007和2001年至2006年中国国土资源公报；2007年数据2007年国民经济和社会发展统计公报与城市经济相比，农村自身一般处于弱势地位，缺乏规模经济，难以产生聚集效应。特别是城乡二元结构体制下农村缺乏要素市场。农村最稀缺的土地资源没有市场，压抑了城市资源可能向农村流动的途径。农村金融发展受到的压抑多，农村资金盘活不起来。在中国现代化过程中，大量的农村土地转化为城市用地。20002007年，中国城市化率提升了8.7个百分点。相应地，从可统计的数据来看，建设占用耕地累计得到170.48万公顷（参见表四），每年建设占用耕地平均为21.31万公顷。由于无法获得城市发展建设占用耕地和农村土地的完整数据，我们权且比较城市化与建设用地关系。按照平均计算，20002007年期间，城市化每提升1个百分点，就需要占用约20万公顷的耕地，相当于可能带来约300万失地的农民。与世界多数国家和地区有健全的土地市场不同，中国城市建设用地是通过政府强行征用的方式从农民手中低价征用过来，然后以相对较高的价格将土地出让给新的开发者。城市既获得了建设用地，又增加了大量的建设资金。中国很多城市的发展都是通过以地生财启动的。中国城市发展为农村还可能带来新的贫困问题。中国城市新增建设用地一般都是国家强制性地将农民集体所有的土地征为国家所有这种方式实现的。农民土地被征用后，就永久地失去了那块土地。伴随着中国快速的城镇化，越来越多的农民成为了失地农民。部分农民甚至在相当长时期内还兑现不了失地补偿款。如果按照城郊农民人均耕地一般约0.5亩的标准计算，20002007年期间中国可能使约5000万农民失去了土地。农民失去土地虽然得到了一定的补偿，但补偿标准过低。中国越来越多的农民失去土地后，一部分人就业无着落，在社会保障没有及时建立起来的情况下，这部分失地农民生活就无了来源。失去土地、失去就业机会、失去生活来源的“三无”农民的不断涌现，已经成为日益严重的社会问题。改革以来，我国形成了以农村信用社为主体，中国农业银行和中国农业发展银行共同发展，以民间借贷为补充的农村金融体系。然而，这种发展仅仅是农村金融资产总量的简单扩张，农村金融机构种类和业务形式单一，融资渠道不畅，农民贷款难，不能满足农村经济发展的需求，农村金融服务的瓶颈制约越来越严重了，也使城乡二元经济结构更加固化。1994年金融体制改革，基于盈利最大化的改革取向，农业银行进行了战略调整。特别是东南亚金融危机以来，农业银行加强风险管理，撤并农村网点，收缩贷款权限，在农村发放的主要是质押贷款，且贷款数量有限。农村信用社经营困难重重，为农村服务能力非常有限。1996年虽然进行了农村信用社改革，但其非农业化经营倾向严重，农民、个体工商户很难得到贷款。曾着力发展的农业和农村保险业务，由于种种原因也处于停滞甚至倒退的状态。1994年成立的中国农业发展银行，其初衷是承担政策性业务，为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供贷款。但农业发展银行的政策性业务极其有限，主要承担收购贷款的责任，其支持农村的力度明显不足。政府压抑农村土地市场和金融市场的主要根据与政府以稳定农村经济社会为主要目标有关。一方面，政府对农村的经济社会监管和调控能力严重不足。中央政府远离农村，主要信赖中间政府，特别是基层政府进行监管。而基层政府的监管能力严重缺乏。关闭合作基金会就是明显的例子。曾经为乡镇企业发展创造辉煌的农村合作基金会全部被关闭。20世纪80年代后期，农村合作基金会得到迅速的发展。由于1990年代中期经济过热，相当多的乡镇政府控制的合作基金会出现违法操作，尽管大多数村级的基金会没有卷进去，但到1997年，出于防范金融风险和规范管理的要求，所有的农村合作基金会都被清盘关闭。另一方面，农村发展严重缺乏现代化建设人才。农村土地市场、农村金融市场的发展，如果放任缺乏专业训练的农民操作，混乱和无序的风险难以降低。中国公共财政资源分配明显地区别于西方民主财政。在中国，农业和农村应分配的公共资源，一个重要依据应是相关的法规和政策。2002年修订的中华人民共和国农业法第三十八条明确规定：“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”。为了改变财政资源分配于农村偏少的问题，自2006年起的中央一号文件开始提出了“三个高于”的硬性要求，即，“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。2008年10月在北京召开的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，继续要求保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。中国尚未建立起民主财政，公共财政分配对农村不利。即使是在公共财政分配中受到人大的影响，但农民，或者是真正生活在农村的居民对公共财政分配的影响很小。农村税费改革以来，受社会舆论，特别是学术界的影响，公共财政分配对农村严重不公的状况有所改变，但主要限于增量部分。根本改变中国农村在资源配置和国民收入分配中处于相对不利的地位可能还需要相当长的时间。四、加快中国农村发展的主要对策建议中国农村发展应明显区别于城市发展。未来中国农村发展不应盲目地以缩小城乡所有差别为追求目标，而应在进一步明确中国农村发展主要方向的基础上，尽可能缩小城乡居民收入和生活水平差别，加强农业基础建设，为农村居民提供更多的公共服务。1科学地对中国农村进行功能定位城镇化在地区空间上必然是一个动态过程。如果按照传统的行政区划界定农村和城镇，必然会混淆农村和城镇在现代化进程中所面临的主要矛盾的差别，不利于问题的解决，甚至形成新的难题，造成“吃错药”的问题。典型农村地区不能按照城镇化的模式实现经济发展，更不能以工业化目标要求典型农村地区的发展，彻底放弃离土不离乡的乡村工业化发展模式。高度城镇化的原农村地区不要过分强调农业的多功能性，特别是不能要求这种地区的农产品供给保障功能。要根据中国城镇化进程不断地调整农村和城镇的划分，在此基础上进行功能定位。典型农村地区，农业必然在地方经济中占有相当大的比重，或者农地在当地国土资源中占有相当大的比重。未来中国典型农村地区虽然国民经济的直接贡献小，但是，城镇无法实现的功能要在典型农村地区不断提升。特别是，国家的粮食安全或者食物安全、生态保障、传统中华文化的传承等多功能性极其重要。在未来中国现代化中，农村地区的经济功能极其弱小，而社会、生态和文化等功能将得到不断的强化。这样，典型农村地区必然不是以追求资源效率高低、GDP增长速度、财政收入多少等经济指标作为衡量发展水平的标志。农村地区的公共资源绝大部分应来源于上级政府的财政或者城市财政。农村地区多数居民的收入应主要来源于非农产业。实现农民收入较快增长应成为农村经济发展首要目标。农民始终是农村的主体。无论是农村经济的发展，还是农村社会事业的发展，最重要的基础是富裕起来的农民。虽然农民收入总体上不断增加，但增速低和城乡居民收入差距、农民间收入分配不公平问题日益突出。因此，在快速推进城镇化背景下必须把实现农民收入较快增长作为农村发展的首要目标。2. 建立健全具有中国特色的财政支农体系从长远来看，农村在现代经济中的弱势地位难以改变。实践科学发展观，就要求必须发挥政府作用以弥补市场不足。要加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡协调发展。政府新增财力要向“三农”倾斜，把确保粮食安全和促进农民增收作为重点，并逐步把农村基础设施建设纳入财政支持范围。调整农业投入结构，提高直接用于农业的投入比重。在金融危机不断蔓延及其世界经济增长放缓需求下降的冲击下，转变经济增长方式，扩大国内需求是中国实现科学发展的迫切要求。扩大国内需求必须将重点放在农村。农业基础设施是现代农业的最重要物质条件，是保障农业综合生产能力的最重要途径。中国是一个自然灾害频发的国家。农业基础设施建设的投入多年来严重不足，严重影响到农业防灾抗灾减灾能力，制约着中国主要农产品的稳定增产。农业基础设施建设需要的投入庞大。关键要完善投入机制，改进配套投资政策。针对我国农业基础设施薄弱环节，要重点加强农田水利设施建设，尽快完善农业生产条件，加大土地复垦整理力度，加强中低产田改造。考虑到曾在我国农业生产中发挥重要作用的原有一些水利设施老化失修，应优先加快病险水库的除险加固和大型灌区的节水改造。要通过建设小微型水利工程，彻底改变水利设施不配套瓶颈约束。3. 构建新型的中国城乡一体化发展的体制机制从体制上看，中国的城乡二元结构体制没有突破，农民工进城打工约束没有完全解决，城镇居民到农村生活工作不具有合法性；公共财政分配体制是城乡分割的；城市建立了建设用地市场，而农村只允许土地承包权的流转；城乡规划、城乡公共服务实行不同的标准。要深化征地制度改革，保障农民合法权益。要完善征地补偿机制，依法征收农村土地，要按照同地同价原则及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿，并着力解决好被征地农民就业、住房、社会保障。尽快建立城乡统一的建设