昭通市昭阳区城郊土地博弈中政府策略研究毕业论.doc

本科生毕业论文 题 目 昭通市昭阳区城郊土地博弈中政府策略研究 Government Strategy Zhaoyang District of Zhaotong City, suburban land Game 学 院： 政法与经管学院 学生姓名(学号)： 谢宾燕 (2012130230 ) 指导教师(职称)： 赵建军(教授) 专 业： 公共事业管理 年 级 （班级）： 2012级（2）班 2015年12 月 20 日诚信承诺本人慎重承诺和声明：我承诺在毕业论文活动中遵守学校有关规定，恪守学术规范，在本人的毕业论文中未剽窃、抄袭他人的学术观点、思想和成果，未篡改研究数据，如有违规行为发生，我愿承担一切责任，接受学校的处理。学生（签名）：谢宾燕2015年12 月20 日摘要改革开放以来，我国经济得到迅速发展，城镇化得到不断推进，城郊土地作为城镇化发展的重要载体，发挥着必不可少的作用。本文通过对昭阳区城郊区土地利用现状进行分析，发现存在城镇化发展迅速，土地供给压力大；城郊土地利用类型复杂、权属混乱；土地管理秩序混乱，违法违规用地现象普遍；补偿价格不合理，土地征用矛盾大等一系列问题。归其最终原因，城郊土地征用的过程就是政府和农民双方博弈的过程，通过建立城郊土地中政府和农民的博弈模型，分析了政府和农民的行为特征，揭示了土地博弈的根源，要想走出囚徒困境，必须解决好政府与农民之间的不平等性。最后结合昭阳区实际情况为政府在城郊土地利用中提出策略，明晰产权制度，遵循相关法律法规；完善征地补偿机制，合理补偿宏观调控机制；规范政府征地行为；明确政府在土地征用中的地位，做好监督管理角色，同时农民应提高自身决策水平，组织集体化。在政府的引导下，合理公正的平衡各方利益，建立一个平等的博弈环境，确保昭阳区城镇化健康持续发展。 关键词 城郊土地；博弈；政府策略Abstract Since the reform and opening up, Chinas economy has developed rapidly, constantly advancing urbanization, an important carrier of suburban land for urban development and plays an essential role. Based on the suburb of Zhaoyang District land use for analysis, found the rapid development of urbanization, land supply pressure; suburban land use types complex, chaotic tenure; land management order and chaos, illegal land use is widespread; the price does not compensate reasonable, land acquisition and other issues big contradiction. Owned by its ultimate cause, suburban land acquisition process is the government and farmers both games in the process, through the establishment of game model of suburban land and farmers government, analyzed the behavioral characteristics of the government and farmers, it reveals the roots of the game land, in order to get out Prisoners Dilemma, must solve inequality between the government and farmers. Finally, the actual situation of Zhaoyang District of government policy in the suburban land use, clear property rights system, follow the relevant laws and regulations; improve the land acquisition compensation mechanism, reasonable compensation macro-control mechanism; standardize the behavior of the government land; clear government role in land acquisition in , good supervision and management role, while farmers should improve their decision-making level, the organization collectivization. Under the guidance of the government, a fair and reasonable balance of interests of all parties, the establishment of an equal game environment to ensure Zhaoyang District, healthy and sustainable development of urbanization.Keywords suburban land;Game;government policy目 录引言11 博弈论相关知识.12 昭阳区城镇化概况23 昭阳区城郊土地利用现状及问题23.1 城镇化发展迅猛，土地供给压力大23.2 城郊土地利用类型复杂，权属混乱33.3 土地管理秩序混乱，违法、违规用地现象普遍33.4 补偿价格不合理，土地征用矛盾大44 城郊土地利用中政府和农民二元博弈的成因分析54.1 制度因素64.2 政府因素74.3 农民因素75 昭阳区土地征用中政府与农民间的博弈模型分析95.1 城郊土地征用时政府与农民的预期收入与成本分析95.2 对于城郊土地征用中政府和农民的博弈分析106 昭阳区城郊土地征用中的政府策略126.1 明晰产权制度，遵循相关法律法规126.2 完善征地补偿机制,合理补偿土地征用费136.3 规范政府征地行为136.3.1 加快政府的职能转型，完善宏观调控机制146.3.2 明确政府在土地征用中的地位，做好监督管理角色146.4 加强宣传教育，提高农民认识，构建集体协商机制157 结语15参考文献16致谢17 引言改革开放以来,我国经济得到迅速发展，城镇化得到不断推进，城郊土地作为城镇化发展的重要载体，发挥着必不可少的作用。发展的过程中必须要把城郊土地由农业用地转化为非农业用地，土地是作为一种稀有资源，这使得征地者（政府）和被征地者（城郊农民）在征地过程中存在着利益关系。政府和农民作为理性经济人都在追求利益的最大化，在具体征地行为中都会采取有利策略来进行博弈，同时在制度、权力等限制下，博弈的过程中往往会出现片面追求利益最大化而进入囚徒困境的尴尬局面，最后造成资源和人力的浪费，整体收益的减少。昭阳区城镇化建设以来取得了巨大的进步，在城郊征地过程中也引发了诸多的社会矛盾，严重影响了城镇化建设的步伐。因此有必要对昭阳区城镇化的现状进行了解，分析找出问题的根源，对政府和农民的行为进行理性分析，为政府在城郊土地博弈中探求一种科学合理的解决办法。 1 博弈论相关知识博弈论研究的对象是相关的理性者，也就是博弈的参与者，面对相互竞争行为，如何选择策略或如何作出行动决定的过程。博弈有四要素：参与者即参与博弈的决策主体，在城郊土地博弈中参与者是农民和政府；博弈的规则即对博弈作出具体规定的集合；结果即对参与者的每个可能的行动组合会出现的结果；收益即在可能的每一个结果上，参与者的所得和所失。理性人是对现实的人的基本假定，即假定参与者努力使自己的目标最大化。在城郊土地博弈中我们把农民和政府假设为理性人，政府会为了社会发展目标和自己政府个人利益想多征地，而农民会为了得到最大化补偿款而采取各种行为，抵制政府的征地。他们的相互行为形成了博弈。每个参与者通过采取行动，努力使自己的效用或利益最大化。但是他的行动的好处或支付的获得，取决于另外的参与者。两者之间的相互行为通常用“囚徒困境”或者“囚徒博弈”来进行分析。两个共同作案偷窃的小偷被带进警局并分别关押在不同的房间，如果一方与警方合作，招认并供出自己与对方所做的违反事情，而对方不招认，招认方则无罪释放，另一方则重判十年；如果双方都共同招认，则两方都各判五年；如果双方都不承认有罪，警察又找不到证据来证明他们的犯罪事实，那双方都会无罪释放。这两个小偷如何作出选择？在我们看来两人都选择不承认是最好的策略组合，但是作为理性经济人，他们是先没有商量过，在不知道对方的任何情况下，他们往往会选择不相信对方，为了保全自己，而选择承认，最后造成整体利益最小化。在城郊土地博弈中，政府和农民也面临着这样的选择，个人的不理性也造成集体的不理性，博弈的分析不是为了指出谁对谁错，谁聪明谁不聪明，而是想在策略组合下分析最优选择，使整体利益最大化，集体应引导个人不理性行为，使其相互得到发展。2 昭阳区城镇化概况2001年国务院批准撤消县级昭通市成立县级昭阳区，2001年6月昭阳区人民政府正式挂牌成立。昭阳区位于云南省东北端，东与贵州省威宁县山水相连，南与鲁甸县接壤，西隔金沙江与四川省金阳县相望，北与永善、大关、彝良3县毗邻 李观田.昭通市核桃优树收集圃的营建与管理技术J.林业建设,2014年第3期，第63-65页.。昭阳区是昭通市政府所在地，是全市政治经济、文化和信息中心。全区土地总面积2167平方公里，坝区占33.6%，山区占64.3%，江边河谷占2.1% 豆丁网.环境影响报告书-昭通市环境保护局OL./p-918847030.html.。2010年，昭阳区城镇人口达26万，建成区面积22.5平方公里。预计到2020年，城镇人口将达到50万以上，建成区面积57平方公里，人均建设用地为114.84平方米，城镇化率将达到40%以上。这意味着在10年间，昭阳区建成区面积将翻一番，将有大量的农民离开土地，从农村转移到城市。城镇化的扩张使城郊农村土地被大量征用成为一种必然，郊区土地的供需矛盾将进一步加大，同时农村土地市场还未正真建立，政府仍支配着土地的利用，在征地和补偿中占据主导地位。3 昭阳区城郊土地利用现状及问题3.1城镇化发展迅猛，土地供给压力大随着经济的发展；城市企业大量外迁；新型城镇和乡镇企业发展和农业结构调整等诸多方面原因导致昭通市昭阳区的城市规模不断扩大，土地边界不断由城市地区向农村地区延展。据统计昭通市行政辖区范围总面积2302平方公里。其中昭通中心城区范围包括昭阳片区和鲁甸片区，两个片区总规划面积约971平方公里，同时远期规划建设用地面积约为99平方公里。该规划导致城市外围的农用地不断被建设用地占用，部分集镇和农村又未被纳入合理的规划范围，不合理占用良田好地的现象仍然存在，这使得耕地不断被蚕食。同时据昭通统计信息网2014年人口变动抽样调查资料测算，年末常住人口538.7万人，比上年末增加4.5万人。城镇化率27.5%，比上年提高1.3个百分点。快速增长的城镇人口和大量外来流动人口，既促动了昭阳区建设用地的扩展，又加剧了土地利用的压力。据昭通市国土资源局公开信息显示，耕地面积是昭通市各类土地中减少最严重的。从1997年到2005年，耕地面积共减少17951.07公顷，平均每年减少1994.57公顷 数据来源昭通市国土局统计信息网OL./.。与此同时，居民点和工厂用地面积却逐年增加，在近几年的发展下，这种增长更是迅速。3.2城郊土地利用类型复杂，权属混乱昭阳区是一个乡村农业用地、乡村建设用地和城市建设用地三位一体的复合型市区。因此土地利用类型受乡村建设用地规划和城市建设用地规划的制约，大部分地区还保留着原有的农村土地利用格局。城区建设变化迅速，土地利用类型多样性和复杂性明显 汤江龙.城市化进程中城乡结合部土地利用规划问题的探讨J.华东理工学院学校，社会科学版，2004.。在昭阳区城镇化过程中具体表现为：现代化楼房和农村住宅并存；工业企业用地和农业用地并存；交通道路用地和耕地并存；设施农业用地和绿化用地并存等。以二环西路为例，原来大部分属于耕地，城郊农民用来种植瓜果蔬菜，近年来菜地迅速消失，变成住宅用地和荒地。整个城郊区土地演变的过程大致经历了近郊农业用地、工业用地、居住用地、商业用地几个阶段，并且各个阶段相互混杂。随着城市建设规模的变化，土地利用类型状况日趋复杂。在昭阳区城郊区，有工业、仓储、教育科研、公司行政、学校、市政部门、各种商业区等，各类用地相互影响、穿插交错，又各自为块，这种分散配置土地的非农产业造成了土地的浪费。同时还由于已开发地未得到充分利用，存在部分闲置土地、厂房和烂尾工程，使土地不能较好地集约化利用。土地结构混乱，范围不固定，使土地权属容易变更，进而影响政府对土地的有效管理。如城郊区荷花村大量工厂转移，开发小区增多、重点工程多，但对于道路的修建权属问题一直未被解决，城市相关部门和乡村土地管理组织机构之间权责不清、相互推责，造成通往西街的道路一直没人管。在城郊土地用途变化迅速地带，土地利用类型之间随意转换，用地单位盲目非法占地，街道与乡级行政区界限不清，这些现象都造成权属管理的混乱，人民未能得到城市发展带来的好处 汤江龙.城市化进程中城乡结合部土地利用规划问题的探讨J.华东理工学院学校，社会科学版，2004.。3.3土地管理秩序混乱，违法、违规用地现象普遍在城郊区农民将自己的宅基地随意转让、对土地所有权进行出租、擅自改变土地的用途而不经过合法的办理程序，将集体土地作为资产参与个人投资活动等事件都已近成为大家习以为常的事情。经济发展的同时，也吸引了一些外乡人的迁入。因城郊区特殊的地理位置，离城市较近，加上交通便利，租金便宜，成为了外来人员的首要选择。城郊区的农民为了追求最大限度的经济利益，增加自己的宅基地使用面积，不断扩大房屋面积，甚至随意占用公共面积，随意搭建房屋，造成建筑密度高，容积率大，建筑不统一，高低不同，参差不齐，没有统一的管理，布局也相对混乱。如昭阳区凤凰镇的几个村的建筑密度达到70%以上，甚至高达90%，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天现象十分常见，违章建筑严重破坏了村子里原有的空间结构，最终导致城市发展整体布局的不和谐，与城市的空间结构严重冲突，整个发展建设呈现无序状态，严重影响了城镇建设规划的科学性、层次性和完整性，并且随着时间的推移负面影响越来越大，城郊区居住环境也逐步恶化。2013年7月，昭阳区政府组织了各部门人员开展整治违法用地、违章建筑的专项行动，依法对公告限期内并未自行消除的违法用地进行整治。当天的清理整治行动中，强制拆除了龙泉办事处官坝11组3户违章建筑共13个简易门面；永乐社区3组一个苗圃基地搭建的围墙和简易房，涉及违法用地58亩；桃源社区6组一个非法砖厂的违法建筑3间及设施，涉及违法用地3.52亩；强制拆除了太平办事处的1个停车场，共清理整治违法占地面积19505.03平方 云南网.昭通昭阳近两万平方米违法占地被清理OL./gundong/detail_2013_07/22/27750195_0.shtml. 。政府一方面在对土地资源的开发利用进行限制和管理，一方面为增加财政收入或提高政绩，大量征用城郊土地，以建各种开发区。2015年驰宏公司在海坝地段上修建冶炼厂，需占用耕地约2000多亩，涉及多个村社，占用耕地全是良田沃土，关系众多村民的切身利益，但是政府以“公共利益”进行征地，严重损害了农民利益。在利益的驱使下，政府在以公益的幌子征地同时农民也会违规搭建房屋，都各自采取行动为自己争取最大的利益，管理秩序混乱导致了不合理的违法违规土地利用。3.4补偿价格不合理，土地征用矛盾大在我国现行的农地征用制度下，政府会采用行政性手段，把农村集体土地征收为城市国有土地，在征收中给农民的土地补偿却相对较低，大量土地转手后用于商业性开发，地价要比补偿给农民的费用高出几十倍甚至百倍，导致土地财政无序增长，政府从中赚取了很大收益，农民土地利益严重受损。按照土地管理法中明确规定“征用土地按照被征用地的原有用途给予补偿，在具体的执行过程中，是以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准” 刘思桥.现行土地征用制度及改革方向分析D.2005.。在城郊区，对于地理位置相同但是对于农业经营方式不同的土地来说征地的补偿标准不同，如2014年昭阳区征地补偿片区综合地价补偿标准为：凤凰街道办事处城市规划区的内迎丰社区、双院子社区、学庄社区、荷花社区、母鹿社区、南温泉社区价格为69000元每亩；龙泉街道办事处城市规划区内巩固社区、官坝社区价格为60000元每亩；太平街道办事处、小龙洞乡价格为59000元每亩；待定区域为45000元每亩 国土资源网.通市昭阳区征地区片综合地价补偿标准表(2014年) OL. /html/1410/n-206181.html.。这些规划的不同，致使农民想方设法改变土地用途，农民把不用的耕地都修上简易房，在田间小道种上树木等。同时城郊区征地的补偿标准是以人头为单位的，按照人均来制定补偿标准，有的农民就把自己亲戚的户口迁入自家，还有的家庭孩子本来不到结婚的年龄，却为了补偿款“被结婚”了。在对同一个地区征地的过程中，涉及到的农民经济集体组织往往不止一个，而是多头利益，由于每个人所拥有的人均耕地不同，也就形成了补偿标准的差别，致使补偿低的农民往往十分不满意，这使政府在执行征地的过程中矛盾更加突出。由征地引发的各种矛盾，严重影响了政府与农民的关系，不利于城镇化的和谐建设，只有找出两者之间出现问题的原因，才能从根本上决解问题。4 城郊土地利用中政府和农民二元博弈的成因分析 长期以来，由于政府对土地资源的开发利用、治理与保护措施不配套，缺乏科学规划和有效的宏观控制及合理适度的管理，导致土地的利用率低下；农民又因为自身的利益，置集体利益于不顾，大面积的占用公共用地，导致城郊区建筑密度过高，部分土地资产流失，同时造成了土地产权关系不明，权属界定不清等诸多问题，归其最终原因，城郊土地征用的过程就是政府和农民双方博弈过程，城郊农民会使用各种手段尽自己最大的努力实现利益的最大化，同时政府总希望能顺利低价征用土地，实现自己的利益效用最大化，也会采取对自己最有利的方式进行征地。在征地的过程中，政府得到的便是农民失去的，两者因拥有的权力不同，造成城郊土地博弈中的不平等，在现实情况下容易形成囚徒困境的局面，造成这种局面主要由以下原因造成的：4.1制度因素我国农地产权制度中农村土地集体所有权主体模糊。按照我国现行宪法和土地管理法等，城郊土地所有权属于镇、村、社集体经济组织所有 张健.民法通则.理论月刊，2005。但在现实情况中，管理农民集体经济组织并不存在。由于对农村集体经济缺乏统一管理，农民群众缺乏自治组织，其所涉及到很多错综复杂的所有权单位。法律制度不完善，对城郊土地所有权并没有清晰的界定，甚至对土地所有权的主体也没有明确的说明，农民对土地产权认识不清晰。在土地市场中政府既是土地的主导者，又是土地的管理者。这种双重身份决定其可以随时以征用的名义将土地征用。所以在行使这部分土地所有权时，土地所得利益分配不均会使农民权益受损，博弈中农民权利得不到充分保障。由于城郊土地所处的地理位置特殊，既有集体土地又有国有土地，被征用土地的权属由集体所有变为国家所有，而宅基地的权属模糊不清，巨大的土地收益使城郊区建起各式各样建筑物，既有村民私自建设，又有村集体违法乱用土地，违法行为具有普遍性，所以导致这些建筑难以拆除，同时造成了土地使用权在流转的过程中的混乱，由于没有界定所有权的权限范围，一方面使真正的所有者权益得不到保护，另一方面是部分人利用法律的空子，造成土地资源大量浪费，不合理的土地征用事件增多。立法不够完善，补偿标准偏低使征地行为不规范。我国土地征用补偿制度和相关规定分散在各个法律中且征用补偿标准有很大差异，这种立法现状使得政府的征地行为无法可依，导致政府行为失控，农民权利容易被控制。对于征地补偿费的多少是征地行为过程中的核心问题，它直接关系到农民失地后的生活状况 张晓云 杨俊.我国农村土地征用过程中地方政府责任探析J.河南工业大学学报：社会科学版,2009.。依据土地管理法第47条的规定，国家依法征用集体土地，按照被征地征用的原有用途给予补偿，包括土地补偿、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费 李辉敏 哈伯先.论我国土地征用补偿制度的缺陷与完善J.学术交流,2006年第5期，第59-53页.。在现行法律规定下，征地补偿金额上限规定为土地平均年农业产值的30倍，这一补偿标准实际上更多地体现在传统农业种植粮食的土地价值上，而非现在城镇化条件下的土地价值，全部补偿费用到农民手里时显然偏低，也与当前经济发展形势不相适应，更不利于农村土地征用工作的开展。还有部分农民因为自身的文化素质有限，在得到不多的补偿费后，会选择很快花光所有的补偿费，却不愿意学习新技能找工作，使之后的生活无保障，对此也会继而引发一系列的社会问题，这也是造成农民进入囚徒困境最直接的原因。4.2政府因素政府在征地过程中存在非规范化行为。对于城郊集体土地房屋拆迁中，对于有的项目政府存在超前颁发拆迁许可证，个别项目拆迁在还没有拿到项目建设用地批文之前，为赶工程进度，提前发放集体所有土地拆迁许可证的现象。拆迁程序不到位，在拆迁时政府必须要与每一位农民签订拆迁协议后，才能实施拆迁。但在实际中，有时候政府和开发商为了确保建设项目的工期、加快拆迁进度，希望尽快与农民签订拆迁协议，所以面对每个农民提出的不同要求，只要不超过其底线，政府总会尽量满足，但要求个人相互“保密”。这样就造成补偿价格的差异悬殊，不同相邻村同一相似房屋补偿金额可能相差很多，甚至相邻村镇得到的补偿金额也不同，引起了很多村民的不满。政府因资金不够，把城郊土地项目交给开发商，导致有些开发商因其投资项目得到上级政府的充分肯定和支持，就不在乎农民的利益，不会和农民进行谈判，把补偿金统一交给村委会，就认为农民应该无条件的搬迁，不关注农民对拆迁补偿是否满意、分配是否合理、拆迁安置是否准备好。从中我们可以看出政府城郊土地的产权和使用权中具有很大的主导性和决定性，在征地博弈过程中支配着征地与补偿的权力，法律赋予了政府绝对的主体优势。面对强势的政府征地行为，农民可以选择合作方式或者抵制方式，选择因人而异。政府在征地中扮演的不同角色间存在利益冲突。政府的主要职能应该是服务人民、建设城市、提供公共基础设施建设。但在征地活动中政府为了自身政治经济利益，政府的部分经济行为与主要职能相违背。根据法律规定，国务院是国家土地所有权的唯一主体，但在现实社会中，政府主要行使了国家土地所有权。在整个土地市场中，政府既是征地者、管理者同时也是卖地者和所有者，完全垄断了城郊土地市场。在囚徒困境中，两个囚徒的地位是公平的，策略选择是法官作为第三方做出的判定，而在征地的过程中，政府是博弈的主体，也是博弈判定者的第三方，造成了博弈主体的混乱，使这场博弈从根本上就不平等。4.3农民因素农民由于自利意识较强和对法律认识片面在征地过程中存在非规范行为。农民作为利益博弈的另一方主体，他们大多数文化素养不高，集体组织意识较低，权限受政府限制，在土地征用的过程中整体处于弱势地位。但是为了自己的利益他们常常选择采用抵制的方式来面对政府的决策。农民知道征地消息后，会根据经验，会立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事实。具体表现为：第一、改变原房屋用途，拆迁时同样的面积可获得更多的补偿。将原来种农作物的地面修建房子改成居住用地，将原来居住用房变成经营性用房，改建成商店、工厂等。第二、增加旧房面积。目前由于集体土地房屋没有“三证”，政府不能确定农民房屋的建造面积、层高和时间等产权属性。所以，农民都尽快尽可能地增加房屋层高，在旧房屋上增加二、三层，在主屋旁边搭建简易房屋，把空的院子围建起来，为此在征用时获得最大补偿面积。第三、回迁户口，增加家庭人数。目前集体土地房屋拆迁安置主要是按拆迁农户的常住人口作为安置基数的，所以农民在知道要被拆迁时会想办法，将一些亲友的户口迁入拆迁地，造成家庭人口增加，获取多余补偿费。第四、拖延时间。自2001年6月国务院颁布城市房屋拆迁条例以来，强行拆迁被禁止 233网校论文中心.集体土地房屋拆迁当事人行为解读以杭州城郊为例文OL. /minfa/060105/1640409-2.html.。农民知道，只要不签协议，拆迁人是不敢也不能强行进行拆迁，因此部分农民认为自己所得的补偿费用太低，认为房屋面积丈量不合理，与自己的愿望相差太远，附属要求没有得到回应等原因，就会拒绝签订协议。由于拆迁活动大部分都是承包给开发商等人，农民拖延拆迁时间，就意味着拆迁成本将要被提高，不利于拆迁进程。所以对农民常采取拖延时间的策略，有时会迫使拆迁人作出实质性的让步得到更多利益，但现实中，政府会因浪费大量时间，会果断实施强制措施进行拆除，农民不合理的抵制策略失败，最后服从政府的征地事实。农民本可以采取集体行动，与政府做协商，但是很多农民采取的都是个人行为，使利益争取显得势单力薄。农民掌握的征地信息有限和组织分散使博弈中处于弱势。在土地征用的过程中，关系到农民切身利益，作为土地的拥有者本应该参与到征地的全过程，但现实生活中，被征地农民的知情权、参与权和申诉权都受到种种限制，农民得到的只是一个拆迁时间消息。政府和农民之间信息的不对称，使农民没有足够的砝码与政府进行有效的谈判，从而使利益诉求得不到保障。同时农民缺乏主体意识，他们都只看重自己的小家庭利益，不服从村组织的安排，而政府作为一个有组织的主体，在征地博弈过程中两者的力量是不平衡的。所以农民想要在征地博弈中取得谈判权，必须要有一定的组织和绝对有利的信息资源。5 昭阳区土地征用中政府与农民间的博弈模型分析5.1城郊土地征用时政府与农民的预期收入与成本分析 在城郊土地征用的过程中，政府和农民都有自己的利益动机和预期目标，在付出成本的同时要获得一定的收益。为了便于分析政府和农民的不平等博弈情况，笔者先对两个主体预期收益和预期成本进行分析。 政府的预期收益（A)一般包括：1、政府低买高卖所获取的垄断租金（A1)。2、土地非农化后获得的长期收益空间（A2)。3、彰显官员政绩(A3)。4、提高政府机构干部的威望和利益(A4)。5、中央政府对此的肯定及重视（A5）。政府征地的预期成本(B)包括：1、在征地过程中的补偿费用即实施方案的成本（B1)。2、征地审批过程产生的费用（B2)。3、调查研究及制定方案的成本（B3）。4、土地前期开发与开发商谈判的成本（B4)。5、违反政策法律的风险成本及滥用权力的风险成本（B5)。因此，政府的预期效用（C)可以表示为： A=A1+A2+A3+A4+A5 B=B1+B2+B3+B4+B5 C=A-B当C0时，政府选择征地，而且数值越大，征地意愿越强烈。当C0时，政府得不到利益，选择不征地。在征地的过程中，农民的预期收益（D)包括：1、被征地后给予的基本补偿费(D1)。2、失去土地后从新创业机会（D2)。3、土地征用后年政府给予的相关福利（D3)。4、土地的增值收益分成（D4）。农民因失地所付出的成本（E)包括：1、失地后农业收入的减少（E1）。2、因失地而失去的部分生活保障（E2）。3、因失地而面临的失业风险（E3）。4、农民不愿离开土地的心理(E4)。因此，被征地农民的预期效用（F）函数可表示为： D=D1+D2+D3+D4 E=E1+E2+E3+E4 F=D-E当F0时，农民愿意与政府合作，数值越大合作的意愿就越强烈。当F0时，农民多不愿意与政府合作，会采取抵制方式。5.2对于城郊土地征用中政府和农民的博弈分析城郊土地的征用大多数是为了公共利益，政府为完成城镇化建设指标，极力主张征地，但是对于城郊农民来说，被征地后他们失去的是世代相传用以保障基本生活的土地，被征地后他们可能面临失业、失保障的困境，而政府给予的土地补偿费低，因此在征地时会极力想要保住耕地，或者选择用各种办法获取更多的利益。在整个土地征用的过程中，农民失去了土地，政府却可以得到土地，二者的策略选择，使其利益分配始终达不到均衡，最终二者之间形成了不平等博弈状态。 在每次具体的征地行为开始时，双方便开始了博弈。在征地具体标准制定出来之前，农民便会预测政府行为，根据多起征地打架事件为经验，判断出政府会选择强制的策略使其利益最大化。同时政府也会根据经验做出判断，在给出的同等赔偿款后部分农民也会继续闹事，最佳选择便是采取强制策略。在征地行为开始实施前双方就不相互协调沟通，互不信任，最终造成了整体利益最小化。或者在经济条件宽裕的基础下，政府会选择合作的策略。根据这种情况，我们把政府的策略分为（协商、强制），被征地农民的策略分为（合作、抵制）。政府的协商策略就是遵循相关的法律法规，合理丈量土地，给予农民充足的补偿，最大限度的保障农民失地后的福利，满足农民提出的要求。政府强制策略就是采用权力，不明是非的强制进行征地，以实现自己利益最大化。农民的合作策略是指不管政府采用何种策略，被征地农民都会答应政府的要求，不采取任何的试图扩大自己收益的行为，积极配合征地行为。农民的抵制策略是指农民会根据政府制定的补偿标准而采取相应的策略，或者直接在征地时粗暴地阻止征地行为，获取更多的补偿金。通过分析，农民和政府两个主体都能在征地活动中对自己的效用进行合理的预测，可以形成：（政府协商、农民合作）、（政府协商、农民抵制）、（政府强制、农民合作）、（政府强制、农民抵制）四种组合方式。此时的收益与成本与前面分析的顺利进行征地时的预期效用会发生改变，政府强制征收会需要聘请管理人员，协商费等额外增加成本（B6)，又会因为强制施压而减少补偿标准获得额外收益（A6）。农民为了更多的利益而采取抵制策略，如增加住房面积等需要进行投资，会付出一定的成本（E5），也会因此在政府补偿中挽回一些利益（D5)，我们把这个组合转换为图形。政府农民合作抵制协商C FC-D5 F+D5-E5强制C+A6-B6 F-A6C+A6-B6-D5 F+D5-E5-A6通过图形，我们可以看出： 在政府选择协商方式，同时农民选择合作方式时。二者之间都无需额外支付相应的成本，可以得到预期的效用收益，总收益为C+F，从而得到利益最大化，双方都可以得到最理想的收益。在政府选择协商方式，而农民选择抵制方式时。政府会因为农民挽回的部分收益而减少自己的预期收益，同时农民也会因为采取抵制策略如增加房屋层级、扩大房屋面积而增加部分抵制成本，总收益变为C+F-E5C+F。在政府采取协商策略不变的情况下，农民作为理性经济人，会根据政府以前的征地政策及经验调整对应策略，并且会使抵制策略的E5-D50，从而使F+D5-E5F。所以农民在政府采取协商方式时，最理性选择就是采取抵制方式获取最大的利益。同时也会因为付出一定成本，使整体利益减少。在政府选择强制方式，而农民选择合作方式时。政府会得到自己预期效用收益的同时也可获取到其他利益，也会因为强制征地如聘请管理人员、增加机械设备等付出一定的成本。同样作为理性经济人政府也会让收益B6-A60，最后达到C+A6-B6C，整体收益为C+F-B6C+F。所以在农民选择合作方式时，政府的最佳策略是选择强制方式获取最大利益，但因为政府的强制要支付一定的成本，从而使整体收益下降。在政府选择强制方式，而农民也同样采取抵制的方式进行征地时。首先农民会在政府的强制抵制下，采取更加积极的抵制行为。一方面农民会因为采取抵制方式的不同，不同程度的增加自己的成本。另一方面也会因抵制行为有效挽回自己的部分权益，这时农民的总收益为F+D5-E5-A6，政府的收益则变为C+A6-B6-D5，政府采取强制策略，农民采取抵制策略的同时，都会付出了一定的成本，最后总收益为C+F-B6-E5C+F，造成了整体得到的利益最小化。通过对四种策略组合的分析可以看出，在预期效用收益的前提下，具体征地行为中当政府选择协商方式时，农民的最佳选择是选取抵制策略，虽然也要付出一定的成本，但E5-D50，这种抵制是有利的，现实生活中农民也大多数采取了抵制的方式来对抗征地。对于政府而言，不管农民是选择合作方式还是抵制方式，政府的强制策略总会实现效益最大化。在经验判断的引导下，政府和农民在现实中往往形成了政府强制、农民抵制这种组合，想达到利益的均衡。通过分析我们可以看出，在四种策略中只有第一种策略可以实现整体效益最大化，两个主体都不需要付出额外的成本，达到均衡效益，但双方自愿达成协议必须满足一些条件：政府支出的补偿费能够解决农民失地面临的各种问题、各种风险，失地后产生的各种矛盾和基本的社会保障。而在现实中，政府却不能满足这些条件，使征地利益达不到均衡状态。而且农民作为理性的经济人，会为了得到利益的最大化，往往个体私自用不同的方式采取抵制，政府又采取强制手段来决解问题，因此本可以相互协作均衡的利益化，因为利益分配不平等，往往会选择第四种策略，最后导致整体利益最小化，两个主体进入了囚徒困境状态，这就是征地矛盾的根本原因。6 昭阳区城郊土地城镇化征用中的政府策略城郊土地征用过程是昭阳区城镇化建设的重要环节，也是政府和城郊农民之间土地权利和收益分配的过程。从城郊土地征用过程中政府和农民的博弈分析，要想走出囚徒困境，必须解决好政府与农民之间的不平等性。在中央政府的宏观调控下，政府应该遵循相关的法律法规，完善土地补偿机制，做到产权制度的明晰，完善决策机制，让农民在公平的环境下进行协商，表达自己的利益。其次政府应该对自己的行为进行规范化，在土地博弈中明确自己的角色。帮助农民在提高自身知识文化的同时，建立起属于他们自己的组织，合理引导集体组织，表达他们的利益诉求，实现个人与集体的统一。政府需要做好引导，使双方走出困境。6.1明晰产权制度，遵循相关法律法规 针对我国土地产权的不明晰，在市场经济体制下，政府必须明确集体土地所有权的主体，以村民小组为主，使其拥有主动权，及时反馈他们自己的利益愿望。必须明确政府与农民主体的平等性，在征地过程中政府必须按照“征地的目的是为了国家安全和建设国家公共基础设施、投资的主体是各级政府财政，投资不是以直接营利为主要目的”的标准来确定征地的目的。严格界定公益性用地范围，切实保障农民土地财产权益。在遵循相关国家的土地法律法规的情况下，满足城镇化进程中保障农民土地权益的法律需求。如明确法律的形式界定公共利益用地，让农民清楚地了解哪些项目属于非公共利益用地范围，哪些建设项目属于公益性用地范围等这些信息。其次政府可以根据我区实际情况借鉴其他省市，制定“公共利益用地负面清单”。通过例举并公开不属于公共利益用地的清单，使其成为政府和国土部门加强土地管理和社会公众进行有效监督的重要依据。同时要在土地征收时严格公共利益用途审核。通过严格界定和审核公共利益，切实从法律层面对政府的征地行为进行限制，减少或禁止非公益性用地乱用，清理以公共利益为名而实际用于营利性目的的土地。最后必须建立土地监察部门，对征地的全过程进行跟踪走访，做到征地前、征地时、征地后的全面监察，形成及时反馈消息，使征地活动在阳光下进行，这样会减少征地出现的冲突，也有利于赢得农民的信任，减少博弈信息不对称造成的困境。6.2完善征地补偿机制,合理补偿土地征用费2004年国务院通过关于深化改革严格土地管理的决定，在征地补偿方面提出了确保被征地农民生活水平不降低的要求，对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则，及时足额给农村集体组织和农民合理补偿 郭毅.解读：十七届三中全会决定之征地制度及集体林权制度J.北京房地产,2008年第12期，第71页.。并规定相同片区，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。所以政府因首先明确征收土地补偿的对象是农民。在征地补偿中重视农民的权益，增加以土地为基础的分配补偿，禁止土地补偿的差别化，将补偿费一次性理清，不把安置补助费等层层克扣，将土地使用权转让的增值收益绝大部分返还给失地农民，最大限度地补偿农民，使农民在失地后生活得到很好的保障。同时政府应在产权方面进行改革，赋予农民土地的所有权、处置权和经营权等多项权利。通过国有土地权属，明确赋予农村集体组织建设用地的使用权，同时推动城郊土地进入土地市场流转，实现土地的同权同价，使城郊土地进入市场价格，保证城郊农民被征地时获得合理的补偿费。制定合理的补偿标准，改变“唯房屋面积是论”的原则，让农民得到合理的补偿。这能有效地缓解在征地过程中进入囚徒困境。6.3规范政府征地行为土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，是城镇化建设的必要程序，政府应规范在土地征用过程中的合法行为，有效利用土地资源，以促进城镇化发展。政府在土地征用过程中既是土地征用的决策者，又是执行者以及监督者。这不仅由政府的法律地位所决定，同时也是由农村土地所有者的实际虚位所决定 钟呈雷.农地征用中地方政府和农民的不平等博弈研究D.2008.。政府要对土地进行有效的管理就必须对现行的职能角色进行调整归位。从征地者、卖地者和所有者角色中转换，在征地活动中从整体利益出发，和农民在征地前合理互动、相互协商，合理分配土地利益，使博弈的对立在动态中统一。同时政府应以地方实际情况为基础制定合理的规则，维护博弈两者的公平与正义，给予农民更多的物质和精神方面的关怀，以为人民服务为宗旨，大力提高公共基础设施建设。只有政府规范了自身的行为，维护合理的规则，才能协调博弈双方的利益，在既定的制度和法律框架下平等博弈，以实现整个政府和农民主体利益的最大化，共同推进城镇化的发展。6.3.1加快政府的职能转型，完善宏观调控机制政府必须完善贯彻中央政府土地宏观调控机制，担任好政府角色，履行好在征地过程中的职能，实现土地资源市场化配置，保护土地资源合理开发，稳定农业发展的基本要求。在城郊土地问题中政府应从宏观上做好以下工作：第一、帮助中央政府培育多种市场竞争主体，制定和贯彻公平的交易规则，进一步完善市场体系。以实际情况建立合理的土地收益分配机制，促进城乡土地资源的合理流动，使土地资源得到优化配置。第二、加强国家的政策引导，履行好统一规划的职能，和农民做思想工作，使城镇化发展福利共享。监督土地资源利用的过程，使土地资源利用趋向合理性和有效性。第三、政府应对土地的生态和环境功能进行科学评价，弥补市场的缺陷。使在土地利用中既要“金山银山，又要绿水青山”，协调好经济建设与环境保护的关系。第四、政府应加强微观制度建设，在征地前给农民做思想工作，进行普法；在征地过程中完善合理分配土地补偿金；征地后引导农民合理的使用补偿金，全面维护社会和谐发展。第五、政府应对土地征用建立短期、中期和长期的规划，基于城镇化发展中土地利用空间格局进行整体规划，避免以后出现城中村现象。第六、政府应有效利用现代信息技术，及时有效地提供交易所需的市场信息服务。6.3.2明确政府在土地征用中的地位，做好监督管理角色政府在城郊土地征用过程中要明确自己是土地征用的主体而不是土地市场交易的主体，清楚界定农村土地的所有权归属于农民集体而不是国家，在土地市场中被征地农民才是真正的市场主体。明确土地的归属权，不应借土地产权的模糊性和自己拥有的权利在土地博弈中与民争利，成为博弈的主体同时又是博弈的判决者，造成政府角色的错位，干扰市场秩序，背离了公共利益的本质，损害失地农民的利益。因此政府在执行土地征用的过程中，应充分尊重农民市场主体的地位，确保其合法权益。在明确政府角色的同时，政府因积极履行在城郊土地征用过程中监督者的角色，解决由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在的征而不