行政法基本原理在卫生法领域的运用.ppt

行政法基本原理 在卫生法领域的运用 一、中国行政法律制度的体系 （一）中国行政法律制度是宪法统帅 下三大法律制度的重要组成部分 刑事法律制度刑事法律制度 民事法律制度民事法律制度 行政法律制度行政法律制度 宪法宪法 刑法刑法 刑诉法刑诉法 民法典民法典 民诉法民诉法 行政组织法行政组织法 行政行为法行政行为法 行政救济法行政救济法 部门行政法部门行政法 （二）部门行政法律制度 部门行政法律制度 治安行政法律 教育行政法律制度 卫生行政法律制度 环境行政法律制度等 伴随着共同纲领的发布而形成，随着宪法 的正式颁布、修改等逐步稳定、改革，形 成了以宪法为依据、各层次政府组织法相 配套的行政组织法系统。 当前正处于行政体制改革中，大部制改革 第一阶段工作已经完成，可能面临着各级 政府组织法的修改 行 政 组 织 法 （三）中国行政法律制度发展的基本情况 1989年行政诉讼法 1990年行政复议条例（ 1999年修订为行政复议法 1994年国家赔偿法 行 政 救 济 法 1996年行政处罚法 2003年行政许可法 2011年行政强制法 行政行 为法 行政收费法 行政程序法 制定中的行 政行为法 二、依法行政原则内涵及其要求 （一）含义 一切行政管理活动都必须依法进行 ，符合法律规定。 要注意“法”的范畴。 （二）基本内涵： 第一，法是行政的唯一依据 第二，法是依据而不是工具 （三）基本要求 1.不得干预法律未授权其干预的社会领域和公民权利； 2.只能由法定机关干预可干预的事务； 3.法定机关只能以法定方式实施干预 4.法定机关只能按照法定程序进行干预 5.法定机关疏于履行法定职责应承担法律后果 6.违法干预将承担法律责任 （一）行政程序的涵义及分类 1、最广义说：凡与行政活动有关的程序都是行政程 序。包括行政相对人的某些与行政活动有关的程序，比如 申请程序，当然也包括行政机关的一切活动的程序，还包 括法院以及其他一些国家机关与行政管理有关的程序。 2、广义说：排除了最广义说中相对人的行为程序。 3、狭义说：又将广义说中的其他国家机关与行政活 动有关的程序加以排除，仅指行政机关的活动程序，包括 所谓具体行政行为和抽象行政行为的程序。 4、最狭义说：指行政机关实施具体行政行为的程序 。 通常采用狭义说：行政机关实施行政行为的过程以及 构成这一过程的步骤、顺序、期限和方式。 三、行政程序对行政行为的控制 （二）行政程序的价值与功能 1、正当的程序是实现公平正义的基本路径。实体正义 的相对性和正义标准的不确定性，决定了难以依赖实体标 准认定公平，按照既定程序所形成的结果就应当是公平的 结果。当然，程序本身必须是正当的，现代法治对公平正 义的追求，实际表现在对正当程序的追求。 2、对按预定程序运行所产生的结果的认同，是秩序的 基本保障。公平正义标准的不确定性，决定了不应当援引 自认的正义标准，对抗正当程序所产生的结果，只有这样 ，才可能实现秩序。 （三）行政程序的功能 1、控制行政权，防止行政权滥用 2、保护公民、法人或者其他组织的合 法权利 3、规范行政行为 1.步骤 即实施行政行为的阶段。对行政执法而言，法定步骤 不能缺漏，也不能添加。 行政执法的一般步骤： 受理（立案）调查听取意见决定执行（履行 ） （1）受理中应当注意的问题：第一，受理必须是明示 的。有利于期限的计算；有利于当事人明确其权利义务状 态；有时将直接决定权利的归属。第二，要出具受理凭证 。第三，不明示的，将作出不利于行政机关、有利于相对 人的推定。 （四）行政程序的基本要素 （2）调查中应当注意的问题：第一，只能运用法律允 许的手段进行调查核实；第二，一般而言，行政执法中的 调查，都是实质审查；第三，调查要遵循充分必要规则； 第四，调查中，必须对应认定的事实，形成证据。 （3）听取意见中应当注意的问题：第一，必须认真考 虑当事人意见，不能形式主义。对当事人的意见要作出回 应。第二，在许可类行为中，还要听取利害关系人的意见 。 （4）决定中应当注意的问题：第一，准确定性；第二 ，正确适用法律、法规、规章等；第三，决定必须以法定 方式送达。 （5）执行。除当事人自行履行的外，按照行政强制 法的有关规定进行强制执行。 2、顺序 即行政行为各个阶段的前后次序。一般情况下，应当 遵循“先调查、后决定”；“先决定、后执行”的顺序。 3、期限 即法律规定的完成行政行为的时间限制。无法定期限 时的处理：第一，涉及应申请行为的，按照司法解释，以 60日为限；第二，其他行为，以合理为原则。 4、方式 即以法定方式表达行政行为的内容。 （四）行政程序的基本要素 1、程序法典化的趋势 国外程序法典化的两大模式 我国部分地区程序法典化的尝试 我国统一程序法典化的前景展望 程序的法典化，实质就是在正当程序理念引领下，将 程序的各种要素进行整合，形成相应的程序制度。使法定 行政程序既不同于自然规律，又不至于脱离实际，失去实 际运行的功能。 （五）正当程序理念引领下的程序法典化 主要正当程序理念牵引下的程序制度 1、行政程序公开原则：依据公布制度；送达制度； 告知制度；资讯获取制度。 2、行政程序公正原则：指行政主体行使行政权时应 当平等地对待当事人，排除各种可能造成的不平等因素 回避；审裁分离；说明理由；禁止单方接触等制度。 3、行政参与原则：除法律有特别规定外，行政机关 应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和 机会 通知制度；陈述、申辩、质证权制度 （五）正当程序理念引领下的程序法典化 1、程序违法足以构成行政行为的违法，在行政复议和 行政诉讼中将导致行政行为被撤销，或者被确认违法。 因为程序违法被撤销或被确认违法的行为，行政机关 能否重做？ 2、程序违法与当事人权利受到损害之间构成因果关系 的将导致国家赔偿 主要存在于期限违法中。 （六）程序违法的后果 1、听证的起源及其价值追求 2、中国听证制度的建立 行政处罚法中的处罚听证制度 3、中国行政听证制度的发展 价格法中的价格听证制度 立法法中的立法听证制度 行政许可法中许可听证制度 4。、中国听证制度存在的问题 第一，听证陈述意见的法律效力难以保障 第二，公正性有待加强 第三，程序尚不统一规范 （七）中国听证制度的建立、发展与完善 四、行政复议与行政诉讼对行政行为 进行司法审查的标准 （一）事实审 即：审查行政行为事实是否清楚，证据是否确凿。 特别注意：法律事实与客观事实的区别与联系。 关于证据中的现场笔录。 在举证中要注意的问题 （二）法律审 即对行政行为适用法律是否正确进行审查。 第一，要准确定性 第二，要符合规范冲突适用规则 （三）程序审 即审查实施行政行为的程序是否合法。 程序违法足以构成行政行为被撤销；注意正 当程序原理。 （四）职权审查 第一，行政行为是否超越法定职权 第二，是否无正当理由不履行或者 拖延履行法定职责 第三，是否滥用职权 卫生行政执法典型案例 分类分析 一、卫生行政许可类 行政许可的基本原理 行政许可法律制度的逻辑结构 自由禁止解禁监督秩序 解禁这一环节即属行政许可行为，核心是审查申请 人是否具备法律规定解除禁止、获得某种资格或者实施 某种行为的权利。 案例一： 案情：2009年12月，某企业向卫生部提出涉水产品卫生行 政许可申请，根据该企业申报材料称，其所生产的饮水机共有 5层过滤结构其中第五层为反渗滤膜滤芯。但评为经再三对样 机进行验看，未发现该装置。遂以申报不实为由，建议卫生部 不予许可。卫生部采纳了这一建议，作出不予许可的决定。该 企业不服，申请复议。 处理：后经卫生部同意，允许申请人更换样机，重新封样 送检，申请人撤回复议申请。 评析： 此案的关键是：第五层过滤是否法律规定饮水机取得卫生许可证必须具备 的条件。即申请人是否具备了解除禁止的条件。行政机关不能超越法律规定 审核申请人应当具备的条件。评审专家以未发现“独立包装的反渗透膜组件 ”、申报不实为由作出了“建议不批准”的评审结论 。那么，“独立包装的 反渗透膜组件”是否法律规定的生产此类产品应当具备的条件？如果不是， 则可以认为申请人具备了获得许可的条件，“申报不实”并没有违反法律规 定的实质要件，则这种“不实”不构成申请被拒绝的的理由，相反则可以拒 绝。 以“违章建筑”为例，说明实质要件和形式要件的关系。 本案拓展问题 涉水产品的卫生许可项目的合法性问题。第一，在传染病 防治法中没有相关的规定。最接近的条款是第二十九条：用于 传染病防治的消毒产品、饮用水供水单位供应的饮用水和涉及饮 用水卫生安全的产品，应当符合国家卫生标准和卫生规范。 饮 用水供水单位从事生产或者供应活动，应当依法取得卫生许可证 。 但这两条都不是涉水产品的卫生许可规定。第二，这一许可 的依据是国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决 定的第205项。 案例二： 甲将店铺租赁给乙经营餐饮业。乙依法申领了卫生许可证，载明的地 址为该店铺。租赁期间，乙认为甲未全面适当履行租赁物维修义务，遂停止支 付租金。其间，甲发出了催款通知并提出单方解除租赁关系。之后，承租方停 止经营活动。甲又将该店铺出租给丙。丙在与甲签订租赁合同后依法提出申领 食品卫生许可证，许可证申领地址也是该店铺。卫生行政部门在初审时发 现同一地点曾经颁发过食品卫生许可证且该证件仍处有效期内。遂要求乙 到卫生行政部门说明情况。在多方联系乙未果的情况下，甲单方提供了与乙的 合同解除证明，卫生行政部门依法做出撤销乙持有的卫生许可证，并向丙 颁发了卫生许可证（以下称新证）。 乙不服，向法院起诉要求撤销颁发被丙的卫生许可证，被告胜诉。 评析： 本案涉及行政法与民法的交叉问题。 第一，甲与乙之间的房屋租赁合同是否仍然有效？甲 乙双方的租赁合同纠纷应当这样解决？ 第二，行政机关能否以甲方的单方面解除合同为由， 撤销乙的卫生许可证？ 第三，丙与甲的新的租赁合同能否作为丙具备获得卫 生许可证的条件？ 本案拓展问题 本案中反映出一个基本的、但又是困扰多个部门的问题。先看处理机关行 政决定的法律逻辑：乙因对租赁场地失去使用权致使失去生产经营的条件，因 此应当撤销已颁发的食品卫生许可证；现丙取得同一场所租赁权，具备了 经营条件，依法颁发食品卫生许可证。这就带来一个问题，场地是经营的 条件还是符合卫生标准的条件？ 反映的普遍问题是：营业执照和卫生许可证的关系，推而广之是经营主体资 格确立的一般许可和从事特种行业经营的特殊许可的关系。场地失去的最直接 的法律效果是经营资格的丧失，而不是不符合卫生标准。严格而言，应当提请 工商局依据乙失去经营场地注销其营业执照（前提是甲对乙的租赁合同有效） ，然后由卫生行政管理部门撤销许可证。 案例三： 案情：2008年10月9日，某市卫生监督员在对一个中医诊 所进行检查室，发现该诊所未取得医疗机构执业许可证 ，在取证后依法实施了处罚。该诊所开设者不服向法院起诉 ，诉称其并非无证，只是其许可证过期失效，曾十一次向该 市卫生局申请换证（延期），被告均未予办理。导致现在无 证的局面，并不是原告的过错。 结果：法院判决维持被告的行政处罚行为，认为原告提出 的理由不足以对抗被告认定的“原告无许可证”的事实。 分析： 1.此案行政处罚错误。如果原告的陈述是事实，那么 ，根据行政许可法第五十条，许可证需要延期的 ，持证人应当在期限届满30日前提出申请，行政机关 应当在许可证有效期届满前作出是否准予延期的决定 。逾期未作决定的，视为准予延期。因此，该案原告 实为有证经营，处罚违法。 2.法院判决错误，应以事实不清、证据不足，判决撤 销行政机关违法处罚行为。 二、行政处罚类案件 （一）行政处罚的基本原理： 第一，行为人实施违法行为；第二，法律对该违法行为已 经规定了处罚；第三，行政处罚的目的在于制裁 （二）行政处罚合法的一般条件 第一，行政处罚有法定机关做出；第二，行政处罚事实清 楚、证据确凿；第三，适用法律等正确；第四，符合法定程 序 案例四 案情：某市卫生局发现某有限责任公司，未按规 定安排职业病患者张某进行治疗，在责令整改无果的 情况下，依据职业病防治法对该企业实施了处罚 。该企业不服申请复议，称：该企业为改制企业，张 某是改制前企业的退休职工，其职业病患者待遇应当 由原企业承担。 评析 本案涉及违法主体认定问题 按照公司法的规定，企业改制有两种基本情形：第一，投资主 体变更，即原企业法人继续存续，则属于企业权利与义务继受；第 二，转让，即原投资人将企业作价通过市场转让给他人，则可以约 定原义务有谁承担（会影响转让价格），没有约定的，视为继受。 本案中未查到约定，可以认为改制后的企业继受了原企业的权 利义务。本案的处理时正确的。 案例五 案情：某医院骨科医生张某，将一种“自锁式无柄人工全髋关节置 换术”技术及器械推荐给所任职医院使用，但此时该产品未经药品 监督管理部门批准注册。该医院共实施了5例此种手术，其中第1、 第2例由张某亲自主刀，并收受经销商回扣4400元。某市卫生局以 张某使用未经批准注册的医疗器械、谋取不正当利益为由，依据 执业医师法第25条、第37条等，吊销了张某的医师执业证书 。 张某不服申请复议，复议机关维持了某市卫生局的行政处罚 决定。 评析 本案涉及张某构成何种违法行为的问题，属于违法行为的定性 问题。 张某的行为构成“利用职务之便，索取、非法收受患者财务或 者牟取其他不正当利益”（商业受贿？受贿？有争议），违反医师 法第27条。 张某的行为不构成医疗器械监督管理条例第26条第三款规 定的违法行为。第一，这一行为只能由医疗机构构成；第二，适用 涉案器械是张某的职业行为（尽管有其推荐，但决定使用的是医院) ，第三，应当由医院承担违反上述规定的责任。 类似案例 上海第一人民医院眼药案。详见附件 此案中，上海市第一人民医院使用该药的医生是否要承担责任 ？（使用自带药如果被医院允许，则应当以明知为假药前提。没有 验药的义务和能力，不应当承担责任） 上海市第一人民医院是否承担责任？对发生于本医疗机构的医 疗、用药行为应当负责。 案例六 案情：2006年10月，是卫生局根据举报对某医院进行了立案查 处，查明医院有以下违法事实：（1）使用3名非卫生技术人员从事 诊疗活动；（2）超出执业范围开展诊疗活动、且对患者造成损害 ；（3）污水未经消毒处理直接排放。分别违反了医疗机构管理 条例、医疗废物管理条例。该局对违法医院给予了警告、罚 款1.8万元人民币，吊销医疗机构执业许可证，并责令立即改正违法 行为的处罚。 分析 本案涉及一个主体实施多个违法行为的问题。 首先，行政行为事实不清。应当对当事人的每一个行为处罚哪一个规范、应 当这样处理分别作出认定。如果可以合并处罚的，才能合并处罚。 其次，合并处罚的法律依据不足。第一，行政处罚法中没有合并处罚的规定 ，这样处理没有法律依据；第二，卫生部有一个指导性意见，但卫生部没有这方 面的立法权和解释权，不足为据。 再次，应当分别认定、分别处罚、分别执行。问题出在行政机关以一个案件 立案查处。如果分别立案，则不会出现这样的情况。 行政处罚法中没有规定合并处罚，是考虑到处罚的特性，相对于刑罚已经较轻 ，没有必要在考虑宽宥违法者。 案例七 案情：2005年12月19日，某县卫生局发现某牙科诊所 为取得医疗机构执业许可证即开展诊疗活动，执业人 员均为取得医师执业证书，在进行证据固定以后，遂 根据医疗机构管理条例的规定，对该诊所下达了取缔 公告，引起行政复议。 评析 本案涉及到对取缔的认识。 有不同认识，所谓处罚说、强制措施说、行政决定说等，均难以成立。法条 中有两种情况，一是规定取缔，同时规定没收违法所得、并处罚款，比如献血法 、执业医师法等。二是只规定取缔，没有其他措施，比如护士管理条例。 取缔实际不是一个规范的法律用语，是政治运动的痕迹，包含着制止、惩罚 的意思。第一种情况，取缔一词是多余的，可以直接援引该条款实施处罚；第二 种情况，取缔是没有法律后果的表述，表面严厉，实则没有任何法律意义，行政 机关的任何措施均属于法无据。最多只能算是对违法行为的一种制止。 本案中，医疗机构管理条例中并没有取缔的规定，行政机关属于自寻绝路 ，做了一个“假行政行为”。而且公告的方式于法无据，不能实施。 三、医患纠纷处理类案例 案情：高某因与XX医院因医患纠纷诉讼至人民法院败诉，高某 认为其败诉是因为法院委托XX医学会出具的医疗事故技术鉴定书引 起，高某多次向XX市卫生局投诉，要求撤销鉴定书。该市卫生局均 做出了书面答复，拒绝了高某的要求。随后，高某遂向省卫生厅提随后，高某遂向省卫生厅提 出行政复议申请；卫生厅认为行政复议申请不符合行政复议规定，出行政复议申请；卫生厅认为行政复议申请不符合行政复议规定， 未予以受理，并书面告知。高某向未予以受理，并书面告知。高某向XXXX市中级人民法院提起行政诉讼市中级人民法院提起行政诉讼 ，诉省卫生厅行政不作为，要求法院判决省卫生厅履行职责，受理，诉省卫生厅行政不作为，要求法院判决省卫生厅履行职责，受理 行政复议并进行实体审查。行政复议并进行实体审查。 评析 （一）对相关程序性问题的分析（一）对相关程序性问题的分析 本案中涉及到两个行政争议： 第一，高某认为南京市卫生局拒绝满足其对涉案医疗 事故鉴定进行审查并对违法鉴定予以撤销的投诉答复不满 而引起的争议； 第二，高某认为省卫生厅不受理其对南京市卫生局的 拒绝行为提起的复议而引起的争议，即认为省卫生厅不履 行受理复议的法定职责 评析 对第一个争议处理的程序性问题分析对第一个争议处理的程序性问题分析 1.1.如何把握高某的如何把握高某的“ “投诉投诉” ”行为行为 本案中，南京市卫生局是按照信访程序来处理的。本案中，南京市卫生局是按照信访程序来处理的。 如何处理公民、如何处理公民、 法人或其他组织对行政机关的来信来函，实际是一个复杂的问题，应当法人或其他组织对行政机关的来信来函，实际是一个复杂的问题，应当 分别情况加以处理。分别情况加以处理。 从法律上说，这种来信来函，可以分为以下几种：第一，举报，举报从法律上说，这种来信来函，可以分为以下几种：第一，举报，举报 人与被举报人或者被举报行为没有任何关系，只是就其了解的他人的违人与被举报人或者被举报行为没有任何关系，只是就其了解的他人的违 法行为向行政机关进行揭发，比如某公民举报某企业有制售假药的行为法行为向行政机关进行揭发，比如某公民举报某企业有制售假药的行为 。针对举报，行政机关应当启动相关调查程序，但在法律上没有答复举 报人的义务。从公民支持行政机关的工作角度，可以以一定的方式表示 感谢并告知处理结果。当然，接到不属于本机关职权范围的举报，可以 有几种选择，一是移交有管理职权的行政机关处理，二是告知举报人向 有职权的机关举报，三是直接告知举报人不属于本机关职权范围 第二投诉，投诉人因为受到违法行为侵害，向行政机关报告，第二投诉，投诉人因为受到违法行为侵害，向行政机关报告， 这时往往伴以要求行政机关维护其合法权益的要求。这时往往伴以要求行政机关维护其合法权益的要求。处理原则与举 报相同，但由于与投诉人有利害关系，行政机关以告知查处情况为 妥。对于要求维护其合法权益的要求，要分两种情况，一是法律没 有赋予行政机关处理加害人与受害人民事纠纷纠纷的职权，则行政 机关应当向举报人说明情况，以免将来引起所谓“不作为”的争议； 二是法律赋予行政机关处理加害人与受害人民事纠纷纠纷的职权， 比如有些法律要求行政机关对违法案件查处后要“责令赔偿，行政 机关当然要对投诉人的要求依法进行处理（这种处理在行政法理论 上称之为行政裁决），也有的法律是要求行政机关进行调解（比如 交通事故的处理），行政机关应当调解，但调解不成，当事人还可 以通过其他程序处理争议。在法律赋予行政机关处理他人之间争议 的情况下（无论是责令赔偿还是调解），即便举报人不提出要求， 行政机关也应当做出相应的行为。否则真的构成不作为。 第三，申诉。公民、法人或其他组织针对行政机关的某些损害 其合法权益的行为函告上级行政机关或本机机关。是针对的与行 政机关之间的争议而做出的。应当分几种情况：一是，对属于行 政复议或行政诉讼范围的，如果没有超过复议或诉讼期限，应当 明确告知依法定程序和方式申请复议或提起诉讼。但这种来函不 宜视为申请复议，也不构成复议或诉讼时效的中断。二是，对不 属于复议或诉讼范围，或者虽是复议或诉讼的范围，到已超过期 限的，则可以作为信访处理。这种情况下可能出现被申诉行为是 错误或违法的，则交由有权机关或机构处理。 只有对既非举报、也非投诉、也非申诉 的，才能以信访的途径解决。 对第二个程序问题的分析 首先，高某对南京市卫生局的答复行为不服向省卫生厅申请复议，省卫生 厅的不受理行为，在程序上并无不妥。但应当注意的是，在不受理 的理由上， 不宜出现“按照信访程序处理的，所以不受理”。而应当是，2008年3月的答复 不是行政行为，不属于行政复议的范围。因为根据行政行为的构成的三要件（ 行政机关实施；在行政管理的过程中实施；处分相对人权益），这种重申此前 行政机关已经做出的结论没有形成和改变相对人新的权利和义务，因而不是行 政行为，不