《老年人能力评估》行业标准编制说明.doc

/sundae_meng老年人能力评估行业标准编制说明 一、任务来源，起草单位，协作单位，主要起草人老年人能力评估标准是2009年民政部列入行业标准项目，计划编号：MZ2009-T-034。由全国社会福利服务标准化技术委员会（SAC/TC315）提出并归口。本标准起草单位：中国社会福利协会、北京大学护理学院、中国女医师协会、北京市第一社会福利院、北京市质量技术监督局、北京市民政局、北京市石景山社会福利院。本标准主要起草人：王素英、冯晓丽、王辉、谢红、王志稳、彭嘉琳、雷洋、于冬、田玲、赵衍捷、任娜。 二、制定标准的必要性和意义（一）我国老龄化趋势和养老服务现状是标准制定的现实需求2011年国家统计局数据显示，全国60岁及以上老年人口已达1.85亿，占总人口的比重达13.7%。另一方面，随着独生子女家庭的逐渐增多，家庭独自承担老年人的照顾问题越来越不现实。老龄问题已成为重大的社会问题，“如何养老”成为政府和全社会面临的巨大挑战，必须整合全社会各种资源，共同应对老龄化问题。因此，为了充分利用有限的养老服务资源，满足不同能力级别的老年人对养老照护服务的需求，有必要制定统一、规范的老年人能力评估标准，科学划分老年人能力等级。这一标准的制定将为实现养老服务的标准化和科学化管理，实现健康老龄化社会的目标，为政府制定养老政策，以及为老年人提供适宜养老服务具有重要的意义。（二）国家推进养老服务的方针政策是标准制定的重要依据党的十七大确立的“老有所养”的战略目标和国家“十二五”规划明确提出加强社会养老服务体系建设这一重要任务。社会养老服务体系专项规划要求基本建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，政府通过政策指导、资金支持、市场培育和监督管理，发挥市场机制在资源配置上的基础性作用。因此，老年人能力评估标准的制定以国家养老服务的方针政策为重要依据，该标准也将成为规范养老服务的基础依据。 三、主要起草过程标准起草组根据上述原则进行老年人能力评估标准的起草，主要经历策划编写阶段、调研论证、讨论修改、标准审定四个阶段。（一）策划编写论证阶段2008年8月7日召开启动会议，讨论了“标准”编制的任务、专家分管的内容和标准分类的结构。自2008年8月开始，对北京、上海、四川、江苏、甘肃、陕西等省民政厅进行了现场调查，分析国内各类养老服务机构老年人评估方面的相关信息，2008年8月至2009年9月，先后召开了5次专家论证会，形成了标准的初稿。2009年9月，由全国老龄工作委员会、民政部组织了本标准初稿的征求专家意见座谈会，通过会议、信函等形式广泛征求意见，形成了老年人失能等级评定征求意见稿。（二）征求意见阶段2011年10月，全国社会福利服务标准化技术委员会秘书处组织力量，在部福利司王素英副司长、协会张明亮常务副会长和标委会秘书处冯晓丽秘书长的带领下，先后赴上海、江苏、四川、福建等地对不同类型的养老服务机构进行实地调研，并先后召开来自养老服务机构管理者、行业管理者等代表的多场座谈会，对征求意见稿进行充分论证，吸取了各方面代表的意见，对标准的整体框架及内容的可操作性提出了重大修改意见。全国社会福利服务标准化技术委员会召开了专家论证会，与会专家要求重新成立标准编写组，对标准进行重新编写和数据验证。2012年5月6月，新的标准编写组在原征求意见稿的基础上组织相关专家召开座谈会，进行了全面细致的讨论，对标准的名称进行了修改，重新梳理了标准的框架，确定了标准的内容，并完成老年人能力评估行业标准征求意见稿第二稿。2012年6月11月，先后赴北京、天津、吉林、河北、广东、江苏等地，对征求意见第二稿进行再次征求意见。根据收集到的72条修改意见进行逐条讨论，对修改意见采纳40条，部分采纳14条，不采纳18条。于2012年12月形成了老年人能力评估行业标准送审稿。（三）标准审定阶段2013年3月19日，提请全国社会福利服务标准化技术委员会组织相关专家学者对老年人能力评估行业标准的送审稿进行审定。根据审定会专家提出的27条修改意见进行逐条讨论，对修改意见采纳21条，不采纳6条。于2013年4月形成了老年人能力评估行业标准报批稿。 四、制定标准的原则和依据，与现行法律、法规、标准的关系（一）制定标准的原则和依据1.借鉴国际先进经验标准在制定过程中，在参考美国、日本、澳大利亚、英国及我国香港和台湾等国家和地区老年人能力评估体系的基础上，重点参照美国interRAI /MDS（Minimum Data Set）的设计思想，确定了老年人能力评估的内容和等级划分标准。interRAI /MDS是美国联邦政府指定的评估工具，在德国和我国香港及台湾地区也得到了广泛应用。其评估内容包括基本信息、疾病诊断、用药情况、身体状况、所需的康复服务、日常生活能力、感觉/知觉/沟通、行为状态、约束/安全设备、健康状况及问题、治疗性干预措施等方面。我国香港地区自2000年起，在MDS的基础上进行改编，开发了“长者健康及家居护理评估”系统，作为老年人能力的评估工具。内容涉及认知、沟通、视力、情绪和行为、心理状态、身体机能、排泄、活动、健康状况、疾病诊断、口腔和营养、皮肤、用药、特殊治疗等方面。社会福利署下设一个专业评估委员会，负责对申请入住长期护理机构的服务对象进行评估和审核。具体的评估工作由接受过“长者健康及家居护理评估”系统培训、并取得资格证书的评估员执行。其他国家使用的老年人能力评估工具与MDS大同小异。例如：日本在MDS的基础上对评估内容进行了改编，编制了老年人能力评估调查表，内容包括身体机能和起居动作、生活机能、认知机能、精神/行为障碍、社会生活的适应性、特别的医疗服务项目、残疾老年人和认知症老年人的日常生活自立度7个方面；澳大利亚使用ACFI（Aged Care Funding Instrument）作为评估工具，内容涉及营养、移动、个人卫生、大小便、认知、精神状态、言语行为、身体行为、抑郁、用药、复杂健康问题12个方面的问题；英国使用“Easy Care”作为评估工具，内容包括行为、认知、心理/情绪、沟通、活动、营养、大小便、皮肤、呼吸、用药、意识状态、其他特殊问题等方面，评估结果作为国家医疗保险体系（NHS）支付费用的依据。2.立足中国现实国情通过实地调研我国不同发展水平地区的养老服务机构中对老人的评估和分级现状，深入分析老年人能力分级的人员、设施设备等方面的基本要求，使标准的条款符合我国养老服务评估的发展实际。在综合各个国家和地区的评估工具，结合我国养老机构的实际情况，本着全面、实用和可操作性的原则，确定了日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与4个方面的评估内容。全面：本评估标准在借鉴各国老年人能力评估的基础上，结合我国养老服务的管理特点，纳入了在各国评估工具中共同涉及的对老年人能力影响最大的几个方面，对老年人生理、心理、精神、社会几个方面进行全面评估，最后进行综合评价。实用和可操作性：评估的准确要求评估工具简洁、明确和直观。本着这个原则，该标准对各个方面的评估内容进行了精选，并对每个项目制定明确的评分标准。 （二）与现行法律、法规、标准的关系本标准遵守老年人权益保障法，与国家标准养老机构基本规范协调一致。 五、主要条款的说明，主要技术指标、参数、试验验证的论述；（一）主要条款的说明，主要技术指标、参数本标准规定了老年人能力评估的评估对象、评估指标、评估实施及评估结果。本标准适用于需要接受养老服务的老年人。评估指标包括日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与4个一级指标和22个二级指标。评估实施包括评估环境、评估时间、评估提供方、评估方法。评估结果包括各一级指标的分级标准及最终能力分级标准。（二）试验验证2012年79月，在北京、广州、苏州等的6家养老机构选取581名不同自理程度的老人，年龄为（83.1010.05）岁，由经过培训的调查员采用老年人能力评估标准（草案）进行了现场评估。结果显示，使用Barthel指数分级测定的老年人日常生活活动能力的数据分布较为均衡，各层次能力比例适中；精神状态评价中完好及轻中度受损者占绝大多数，而重度受损者比例小，但满足不同程度精神认知受损的要求；感知觉与沟通评价中70%以上的老年人感知觉与沟通能力较好，且评估过程中多数老年人可以配合完成评估，在一定程度上保证了评估结果的可靠性；社会参与评价分布也较均衡。由于老年人能力是由日常生活活动能力、精神状态、感知觉与沟通及社会适应等多维度不同等级结果共同作用的综合体现，采用综合评价的方法较为恰当。同时，数据验证中还根据综合评价法结果调整和完善了分级标准，并对综合评价结果与标准判定的能力分级进行吻合程度验证。此部分结果显示，实际的综合评价结果与理想的老年人能力分级总体吻合率为55.94%。产生部分偏差的主要原因是部分“能力完好”或“能力中度受损”的评估对象，由于受到与此等级偏差较大的精神认知、感知觉与沟通、社会参与的影响，综合评价结果受此影响产生偏差，使得预设标准存在与判定不十分吻合的现象，对此我们在广泛征集相关意见和建议和专家评审基础上，对部分内容和评价指标进行了调整完善。为验证调整后的评价指标有效性， 2013年5月-6月，我们在北京选取了10家养老机构，对400名不同自理程度的老年人进行验证评估。结果表明，综合评估结果与修正后的标准判定能力分级吻合程度良好。 六、重大意见分歧的处理依据和结果2009年至2011年11月完成第一版征求意见稿，起草组对北京、上海、江苏、四川、甘肃、陕西等近30家养老服务机构现场调查，并广泛征求意见，对标准的整体框架及内容的可操作性提出了重大修改意见，原标准的名称是“老年人失能等级评定”，专家论证会意见认为失能只是老年人失去能力的表述，不能全面代表老年人的能力评价，未充分表述老年人的四种能力，且带有歧视色彩。因此更名为“老年人能力评估”。全国社会福利服务标准化技术委员会召开了专家论证会，与会专家要求重新成立标准编写组，对标准