基于PDCA的公众参与政府绩效评估的改进策略.pdf

基于基于 pdca 的公众参与政府绩效评估的的公众参与政府绩效评估的 改进策略改进策略 the improvement strategies of public participation in government performance evaluation based on the model of pdca 学科专业：行政管理 研 究 生：刘 娟 指导教师：曹桂全 副教授 天津大学管理与经济学部 二零一二年五月 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 天津大学天津大学 或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 天津大学天津大学 有关保留、使用学位论文的规定。 特授权 天津大学天津大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 （保密的学位论文在解密后适用本授权说明） 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 摘摘 要要 自上世纪 90 年开始，随着民主理念的不断发展与绩效管理在政府中的广泛 运用， 在公共行政管理的改革与实践中， 民主的思想和民主的意识逐渐深入人心， 公众作为被服务主体， 参与到公共管理与政府绩效评估中来的主客观条件也日渐 成熟。在这种条件下，公众参与政府绩效评估问题成为了当前学术界研究和讨论 的热点问题， 公众参与政府绩效评估的实践活动也在国内外许多国家大量兴起和 发展。本文在对国内外研究情况进行了归纳总结的基础上，分析出当前研究中存 在的问题，针对这些问题提出了本文的两大研究主题：一是如何确保公众真正参 与到政府绩效评估中且发挥核心作用； 二是如何制定有效的参与机制与参与模式 来确保公众参与政府绩效评估的持续性和循环性。围绕这两个研究主题，本文对 所涉及的概念和应用到的理论进行了阐述， 主要介绍了绩效评估与公众参与的概 念，总结了 pdca 循环理论、参与式民主论、民主行政论、新公共服务理论、 顾客导向论等关于公众参与政府绩效评估的基本理论。采用 pdca 模型对国内 较为流行的三种公众参与政府绩效评估模式进行了分析， 分别介绍了三种模式的 具体流程并给出了流程图，在对三种模式分析基础上，从 pdca 模型的四个环 节分别探讨了国内现有模式存在的问题，并深入分析了造成这些问题的原因。作 为对比，文中又对美国、英国、印度关于公众参与政府绩效评估的实践活动进行 了阐述与总结，重点介绍了美国的 cipa 项目、英国的公民宪章运动及印度的公 民报告卡项目。在对这些实践活动进行阐述的基础上，总结了这些实践经验中值 得我国借鉴的地方， 为我国建立有效的公众参与政府绩效评估模式提供了有益的 建议。在这些工作的基础上，提出了完善公众参与政府绩效评估的体制的对策， 建立了基于 pdca 模型的公众参与政府绩效评估模式，并从四个维度对该模式 的公众参与度进行了评价。 关键词：关键词：公众参与 政府绩效评估 pdca 模型 abstract since the 1990s, with the development of the democratic principles and performance management has been widely used in the government, the democratic ideas and democratic consciousness gradually thorough popular feeling in public administration management reform and practice. as main body of public service, the subjective and objective conditions of participating in public administration and the government performance evaluation have been mature. in this condition, the public participation in government performance evaluation become the very hot problem in academic research and discuss. the practice of public participation in government performance evaluation has been risen up in many countries. in this paper the domestic and foreign research situation has been summarized. on the basis of the analysis of the problems existing in current research, this paper put forward the two research topics: the first is how to ensure that the public really involved in the government in the performance evaluation and play a central role; the second is how to make effective participation mechanism and participation pattern to ensure that the persistent and circulating in public participation in government performance evaluation. around the two research topics, this paper elaborates the concepts and theories used in the paper. the theories consist of the pdca cycle theory, democratic participation theory, democratic administration theory and the customer oriented theory. the model of pdca has been used to analyses three public participation in government performance evaluation model. respectively introduces the concrete process of three models and gives the flow chart of each model. this article analyses the existing problems and the reasons contributing to these problems. this paper summarized public participation in government performance practice activities of the united states, britain and india. to provide useful advice to help our country to establish an effective public participation in government performance evaluation mode, this paper summarizes the practical experience which worth studying. to improve the public participation in government performance evaluation system this paper established an effective countermeasures of public participation in government performance evaluation mode. this paper established public participation in government performance evaluation model based on the model of pdca. and four dimensions of the models public participation has been evaluated key words：public participation, government performance evaluation, pdca 目 录 第一章第一章 绪论绪论 1 1.1 研究背景 1 1.2 国内外研究综述 2 1.3 研究主题及研究意义 5 1.4 论文结构 6 1.5 论文的创新点 7 1.6 本章小结 7 第二章第二章 相关理论综述相关理论综述 8 2.1 基本概念与内涵 8 2.2 相关理论综述 9 2.3 本章小结 13 第三章第三章 我国公众参与政府绩效评估的现状分析我国公众参与政府绩效评估的现状分析 . 14 3.1 我国公众参与政府绩效评估活动的现状 15 3.2 基于 pdca 模型下公众参与政府绩效评估的问题 . 21 3.3 公众参与政府绩效评估问题的根本原因 23 3.4 本章小结 26 第四章第四章 国外公众参与政府绩效评估的实践及启示国外公众参与政府绩效评估的实践及启示 . 27 4.1 国外公众参与政府绩效评估的实践 27 4.2 国外公众参与政府绩效评估对我国的启示 30 4.3 本章小结 32 第五章第五章 完善公众参与政府绩效评估模式的对策完善公众参与政府绩效评估模式的对策 . 33 5.1 完善公众参与政府绩效评估的体制 33 5.2 建立公众参与政府绩效评估的模型 35 5.3 对公众参与政府绩效评估优化模型的评价 38 5.4 本章小结 40 第六章第六章 结论与展望结论与展望 41 6.1 结论 41 6.2 展望 42 参考文献参考文献 43 致致 谢谢 46 第一章 绪论 1 第一章 绪论 1.1 研究背景 自上世纪 90 年开始，有两种运动开始出现并持续发展。这两种运动分别叫 做公众参与政府的复兴运动和政府绩效评估活动1。这两种活动源于民主理念的 不断发展与绩效管理在政府中的广泛运动， 对于推动公共行政管理的改革与进步 起到了积极的作用。 公众参与政府的复兴运动是一种理念和价值观的回归和再定位，即政府的 服务主体是公众，公众应该作为主体参与到政府管理中来。这种思想和活动的广 泛传播，使得政府重新将公众取向作为自己工作的出发点，将“治理与善治”作 为自身的工作目标，将“以公众为中心，为公众服务”作为自身的定位。公众不 再被动的接受政府的服务，而是对政府的服务进行直接评判，这使得政府将工作 重心放在满足公众需求上来。 政府绩效评估运动将企业管理中的绩效评估理论应用到公共管理中来，通 过科学的方法，定量与定性相结合的对政府的工作产出、成果、业绩、工作能力 与服务质量等进行衡量和评价。近 30 年来，政府绩效评估理论在实践中不断完 善，成为一种全面而有效的对政府的各个方面进行评估的理论和方法，并被大量 的运用到政府实践过程中。 随着时代的发展和变化，人类社会已经进入了信息化时代，民主的思想和 民主的意识逐渐成为大家的共识。公众作为被服务主体，参与到公共管理与政府 绩效评估中来的思想基础已经存在。在这种条件下，公众参与政府绩效评估成为 了当前学术界研究和讨论的热点问题， 如何在公众参与的条件下有效的进行政府 绩效评估成为公共管理领域的三大主题之一2。 这些年来，国外许多国家正在兴起公众参与政府绩效评估的研究和实践活 动。发达国家和发展中国家都进行了大量的实践。如美国艾尔弗雷德p斯隆基 金会 （alfred p. sloan foundation） 资助的 “公民联盟小组”（citizens league team） 。 国内也渐渐开始关注这一问题， 尤其是近年来胡锦涛总书记提出的 “科学发展观” 等新理念后，引发了新一轮公众参与模式的探索。如“人民满意的公务员（党政 机关）评选”、“万人评议政府机关”、“群众评价政府绩效”等。公众参与政 府绩效评估已经成为国内外研究和实践的前沿课题之一。 第一章 绪论 2 1.2 国内外研究综述 1.2.1 国外相关研究综述 国外学者对该问题进行了系统而深入的研究，取得了很多理论和实践成果。 从公众参与的必要性和重要性方面， 马克霍哲3 (marc holzer)认为公众参与 政府绩效评估可以促使政府改善公共服务的质量。他以“结果导向的政府”这一 理念为出发点，认为通过将公众参与引入到绩效评估中来，可以使得政府管理人 员从那些不重要的问题上解脱出来，专注于那些公众真正关心、渴望解决的问题 上来，从而提高公众满意度。作者突出强调了公众参与政府绩效评估的必要性与 重要性，认为公众参与政府绩效评估可以大幅提高公众服务的质量。埃文伯曼 4 (evan. m. berman) 对美国全境的政府行政官员进行了调查后认为，政府允许 公众参与对其绩效的评估并进行合理的反馈，有助于减少来自于公众的批评指 责，增强公众对于政府的信任感。约翰克莱顿托马斯5认为在信息时代，公众 参与政府事务是必然趋势。政府必须面对这种变化，主动在政府的各项活动中， 特别是政策制定活动中将公众参与融合进来。他还认为，没有精心设计的通道和 流程，公众参与政府管理难以实现。 从公众参与的发展历程方面，谢尔阿斯汀6 (sherry arnstein)主要研究了公 众参与的发展阶段，他认为公众参与形式可以分为三个阶段，在这三个阶段中， 共存在八种参与形式。他提出的“公众参与阶梯理论”，是公众参与政府绩效评 估的重要理论基础，为研究公众参与划分了研究阶段。马克霍哲7等人将公众 参与与信息化相结合，提出了公民参与正在从“静态” （即投票箱式）向“动态” （政府与公众之间的互动）转变。 从公众参与的障碍和问题方面，部分外国学者认为这些问题主要表现为：技 术层面的不足、政府主观抵触、公众的意愿和能力及制度的制约。艾尔弗雷德认 为，在政府自行设计和使用的评估系统中，公众在对政府绩效的评估中无法获取 充分的信息，从而无法充分了解到政府真实的运作情况，这导致政府绩效评估显 得缺乏价值。阿里哈拉契米8等人通过将公众参与的“自由、平等和自由权利” 价值观与政府传统上的“等级权威、惯例化、专长与非个人”相比较，认为虽然 从理论上说公众参与可以改善政府服务质量，但是在实践中却要付出高昂的时 间、财务和人力成本，而且由于公众自身能力和参与途径的有限性，导致公众参 与在实践中存在很多困难。针对这一问题，菲利克斯.a尼格罗9认为，在对政 府绩效进行评估时， 必须由不受评估结果影响且熟悉评估内容的第三方组织来进 行，这样可以避免技术问题，降低评估成本。 第一章 绪论 3 从公众参与的模式和步骤方面，美国公民联盟小组 (citizens league team) 的顾问保罗爱泼斯坦10 (panl epstein)在对公众参与的评估模式和步骤进行研究 后，认为公众全面参与政府绩效评估有助于提高政府的有效性。马克霍哲认为 可以将绩效评估的每个步骤与公众参与结合起来，从而改善绩效评估的结果。 国外的研究者很少对公众参与政府绩效评估的程序进行专门研究，但是在实 践中积累了很多经验，一些欧美国家已经建立了一套比较完善的程序，如美国的 美国政府审计准则、英国的绩效审计手册等。地方政府绩效评估简要 指南是美国公共生产力研究中心的研究成果，在本指南中提出了政府绩效评估 的七大步骤其他一些国家， 如瑞典韩国等也根据本国国情设计了相应的绩效评估 程序。 1.2.2 国内研究综述 我国近年来也对公众参与政府绩效评估进行了研究和探索，但是与国外相 比，在理论和实践两方面均存在较大差距。 从上世纪 80 年代开始，我国的学者主要研究的是政府效率。随着新政府运 动浪潮的发展以及管理学中绩效管理与绩效评估的引入， 学者们开始将精力集中 于该领域。虽然学者们对政府绩效进行了很多研究，但是对公众参与政府绩效评 估的研究并不多，只是偶尔出现于一些对政府绩效评估的研究中。 从公众参与的意义方面，蒋容11主要研究外部评估与内部评估之间的关系， 提出了欲实现各种资源的有效配置，必须以外部评价为主、内部评价为辅。只有 这样，才能促使政府改善服务，真正满足公众的需要。胡宁生12以改善政群关系 为出发点进行研究，认为允许并引导公众参与到政府的日常工作中来，可以使得 公众对于政府的工作有更深入的了解，体会到政府部门的难处和努力，从而增强 对政府的信任感。 从公众参与的发展历程方面， 周志忍13提出了公众参与的五阶段模型， 即 （1） 公众零参与；（2）参与但是参与不具备有效性；（3）参与程度有限；（4）参 与程度较高；（5）公众作为主导者参与政府绩效评估。彭向刚14从四个方面对 我国的绩效评估发展进行了分析和总结。 这四个方面分别为： 评估欲实现的目的， 评估的价值取向如何，评估主要涉及哪些内容及评估应该采取哪些方式。即政府 本位的价值取向向社会本位的价值取向的转变， 以内部为主的目标定位向以外部 问责为主的目标定位的转变， 以工作导向为主要内容向以职能导向为主要内容的 转变，“自发式”、“运动式”的评估方式向“自觉性”、“规范性”的评估方 式的转变。 第一章 绪论 4 从影响公众参与的因素方面，麻宝斌、马振清15的分析基于宏观与微观两个 方面。孟华16主要分析了影响我国政府绩效难以顺利进行的因素， 认为根植于 中国人民的重官轻商的价值观，中庸的民族性格，以及长期以来的权利较为集中 的政治制度是三个最重要的影响因素。 从公众参与的模式方面，邓国胜、肖明超17等进行了大量的实证分析，建立 了群众评议政府绩效的“四环五要素模型”，四环节包括采集评议信息、反馈评 议结果、运用评议结果与回应评议结果，五要素分别为客观公众性、可操作性、 压力适度性、有用性与及时有效性，将这四个环节与五个要素结合起来，就保证 整个评估过程取得较为理想的结果。 王锡锌18对我国的政府绩效评估过程的发展 进行了全面总结，将政府绩效评估分为三个阶段，第一阶段从 20 世纪 70 年代末 的改革开放开始到 20 世纪末，主要模式为“政府主持政府评价”；第二阶段 包括 21 世纪最初几年，主要模式为“政府主持公众参与”，目前为第三阶段， 主要模式为“非政府机构主持公众参与”。通过将这些理念整合起来，作者提 出了“复合型绩效评价模式”。 陆明远19从第三方参与角度对外部评估在改善 政府绩效过程中所起到的作用进行了研究。 作者通过对第三方参与政府绩效评估 进行研究，总结了这种模式存在的优势和问题，并针对存在的问题提出了改进建 议。 从绩效评估主体方面对公众参与进行了探讨：陈国权、李志伟20认为多元化 评价主体是十分必要的； 徐红、 祝小宁21认为公众与专家评估可以改进政府绩效， 推动政府建立起以人为本的价值观。 范柏乃22认为在评估主体的选择上要尽可能 的保证达到匹配，并将规模保持在适度范围内。 从公众满意度角度对该问题进行的研究：尤建新、王波23认为政府绩效评估 的关键是政府的工作是否被公众所接受，是否可以满足公众的需求，而不是看政 府的投入与产出有多少。 刘旭涛24提出欲真正提高政府的服务精神， 使其真正为 公共责任负责，就特别需要在政府绩效评估过程中突出公众满意度。这样，就可 以促使政府从对上级领导负责转变到为公众负责上来， 从而推动上级监督与公众 监督共同作用的双重绩效推动机制。 从公众参与过程中存在的问题方面， 王佳纬25在对公众参与政府绩效评估进 行研究的基础上，总结了其中存在的问题和难处： （1）观念僵硬不化； （2）缺乏 制度保障； （3）缺乏相应技术。葛萍，肖春苗26总结了公众参与过程中存在的问 题，并提出了相应的解决建议。其中，存在的问题有：公众参与绩效评估的制度 不健全、 参与成本较高、 相关法律法规不健全、 参与政府绩效的公众的素质不高。 针对这些问题， 作者提出了一下改进建议： 提高参与公众的素质、 建立相应制度、 减少参与成本。通过这些措施改善公众参与的质量，提高积极性。 第一章 绪论 5 从公众参与评估的流程程序方面，有少部分学者对这方面进行了研究。彭国 甫是我国学者中比较早对政府绩效评估流程和程序进行探索的学者之一。 范柏乃 通过将本国实际与国外经验相结合， 初步构建了我国进行政府绩效评估的主要工 作步骤。 虽然我国学者对公众参与政府绩效评估进行了一些研究， 对该领域的研究愈 来愈重视，取得了一定的成果，但从总体看来，我国在该领域的研究仍然刚刚起 步，存在一些问题： （1）国内学者对公众参与问题的研究较少，他们的研究视角主要集中于绩 效测评该如何操作，没有注意到公众参与政府绩效评估的系统性与整体性。 （2）对公众参与政府绩效评估的研究主要集中于参与途径及参与的方式和 方法上，对公众参与各个过程中存在的问题及改进方案较少涉及。 （3）与国外研究相比，长期以来，国内学者对公众参与政府绩效活动所体 现出的循环性、持续性和长期性的关注度不够，这不利于使公众参与政府绩效评 估活动变得系统规范，也不利于公众参与政府绩效评估长效机制的建立。 1.3 研究主题及研究意义 1.3.1 研究主题 正如前面文献综述部分所提到的，虽然我国学术界对于公众参与政府绩效评 估愈来愈重视，在一些领域取得了一定的研究成果，但是与国外的研究相比，在 公众参与政府绩效活动所体现出的循环性、持续性和长期性方面的研究十分有 限，国内学者并没有将公众参与政府绩效看作一个具有长期性、循环性的工作来 进行研究， 特别是没有构建一种保证公众可以长期参与政府绩效评估过程的有效 机制。欲解决政府绩效中存在的问题，就不能将公众参与作为一个噱头，而是要 保证公众可以对政府的工作进行长期、持续性的参与和监督。 我国公众参与政府绩效评估管理的实践刚刚起步，有许多问题需要解决。这 些问题主要表现为公众参与政府绩效的制度与程序不完善， 参与方法与方式不科 学，从而使得公众参与过程走过场，不具备有效性。这些问题都使得我国公众参 与政府绩效评估难以持续、深入的展开。 如何确保公众真正参与到政府绩效评估中去、并且发挥主导核心作用，无疑 是当前亟待探索和解决的最现实的首要问题。其次，如何确保公众参与政府绩效 评估的持续性和循环性，是当前研究中面临的另一个主要问题。因此，通过对以 上问题的思考、研究，结合国内外开展公众参与政府绩效评估的一些经验，本文 第一章 绪论 6 试图结合 pdca 循环的模型，在对公众参与政府绩效评估原有模式分析的基础 上初步完善公众参与政府绩效评估的模型和体系， 从而提高公众参与政府绩效评 估的科学性、有效性、持续性和循环性。 1.3.2 研究意义 公众参与政府绩效评估的过程是一个持续的、循环的过程，在整个过程中必 须保证公众参与的有效性。 过去的学者探讨了公众参与政府绩效评估的模型和程 序， 但是对于如何保证公众参与政府绩效评估持续有效进行的研究仍存在不足之 处。本文通过将 pdca 循环模型引入到公众参与政府绩效评估中来，将工业工 程的相关理论与公众管理的理论进行结合，在原有模型的基础上建立了基于 pdca 的公众参与政府绩效评估模型， 有效的改善了公众参与政府绩效评估过程 中的持续性和循环性，提高了公众参与政府绩效的有效性，对于国内相关理论进 行了有益的补充。 本文结合我国公众参与政府绩效评估过程中的三个实例进行研 究， 通过对这些模型的总结， 得出这三个模型存在的优点和存在的问题； 将 pdca 模型引入到这些模式中，为这些模型的改进提供了一种思路。在此基础上，建立 基于 pdca 的公众参与政府绩效评估模型，为公众参与政府绩效评估的实践提 供了一种新的思路和方法，具有很强的实践意义。 1.4 论文结构 本文以循序渐进的方式，从公众参与政府绩效评估的概念、基本理论、发展 历程等出发，逐步将问题引向参与评估的基本模式。结合国内相关实践经验，通 过对公众参与政府绩效评估现有核心问题的分析，并结合国外典型案例的评析， 最终对构建我国公众全过程参与政府绩效评估实施模式提出一些初步的构想和 思路。 第一章 绪论。首先介绍了本论文的选题背景，对国内外研究情况进行了总 结与整理，在此基础上，总结了当前研究中存在的问题，提出了本文的研究主题 和研究意义，给出本文使用的研究方法和研究框架。最后，提出本文与其他学者 研究成果的不同之处。 第二章 相关理论综述。本章系统梳理了公众与公众参与、绩效与政府评估 等概念，并基于以上概念总结出公众参与政府绩效评估的基本概念。同时，通过 阅读大量文献总结了 pdca 循环理论、民主参与论、民主行政论、新公共服务 理论、顾客导向论等关于公众参与政府绩效评估的基本理论。 第一章 绪论 7 第三章 我国公众参与政府绩效评估的现状分析。采用 pdca 模型对国内较 为流行的三种公众参与政府绩效评估模式进行了分析， 分别介绍了三种模式的具 体流程并给出了流程图，在对三种模式分析基础上，从 pdca 模型的四个环节 分别探讨了国内现有模式存在的问题，并深入分析了造成这些问题的原因。 第四章 国外公众参与政府绩效评估的实践及启示。对美国、英国、印度关 于公众参与政府绩效评估的实践活动进行了阐述与总结，重点介绍了美国的 cipa 项目、英国的公民宪章运动及印度的公民报告卡项目。在对这些实践活动 进行阐述的基础上，总结了这些实践经验中值得我国借鉴的地方，为我国建立有 效的公众参与政府绩效评估模式提供了有益的建议。 第五章 完善公众参与政府绩效评估模式的对策。本章提出了完善公众参与 政府绩效评估的体制的对策，建立了基于 pdca 模型的公众参与政府绩效评估 模型，并从四个维度对该模型的公众参与度进行了评价。 第六章 结论与展望。本章是本文的结语部分，本章对本文的研究主体进行 了总结概括，指出了本文研究的不足之处，并对进一步完善公众参与政府绩效评 估的模式进行了展望。 1.5 论文的创新点 1、创新性的引入全面质量管理理论中的 pdca 循环理论，将 pdca 模型与 公众参与政府绩效评估相结合， 基于此模型对我国当前公众参与政府绩效评估实 践活动中每个环节存在的问题进行了深入分析， 为分析公众参与政府绩效评估问 题提供新的思路和视角。 2、提出建立基于 pdca 循环的公众参与政府绩效评估有效模式，将公众参 与政府绩效评估分为 p 绩效评估计划、d 绩效评估实施、c 绩效评估结果检查、 a 评估结果反馈运用等 4 个环节，将各个环节公众参与的方式、方法都给出相关 的建议，从而在各个环节都体现出公众的主体性地位，加深了公众参与度。 1.6 本章小结 本章介绍了本文的研究背景，对国内外研究情况进行了归纳总结。在此基础 上，提出当前研究中存在的问题，论述了本文的研究主题和研究意义。介绍了本 文用到的研究方法，阐述了本文的结构框架。最后，提出了本文与其他学者研究 成果的不同之处。 第二章 相关理论综述 8 第二章 相关理论综述 本章系统梳理了公众与公众参与、绩效与政府绩效评估等概念，并基于以上 概念总结出公众参与政府绩效评估的基本概念。同时，通过阅读大量文献总结了 pdca 循环理论、参与式民主论、民主行政论、新公共服务理论、顾客导向论等 关于公众参与政府绩效评估的基本理论。 2.1 基本概念与内涵 2.1.1 政府绩效与政府绩效评估 本节首先介绍绩效、政府绩效和政府绩效评估等概念的定义。 绩效（performance），英文意指实施、行动，后来被应用到管理学中，意为 成绩、效益。绩效(performance)与效率(efficiency)、效能(effectiveness)存在关联 之处，但它们之间又存在不同之处。效率是一种百分比，指投入与产出之比，就 是指各种组织在社会中进行的活动所产生的成果与所使用的劳力或社会资源之 比。效能也是一个百分比，就是指实际成果与预期效果之比，实际程度与原定目 标之比。绩效是指组织在进行组织活动是所取得各种成果、业绩与效能之总和。 政府绩效(government performance )， 在欧美等国又被成为 “政府行为” 、 “公 众生产力”、“公共组织绩效”、“政府生产力”、“政府业绩”等，指公共管 理部门在社会工作中所作出的业绩、效果及效益，以及公共管理部门的工作效率 与工作效能，是公共管理部门在实现其功能、实施其意志过程中所表现出来的管 理能力。换言之，政府绩效是公共管理部门在为公众提供公众产品及相应服务、 实现其管理职能、承担公众责任的过程中，为了社会大众提供各种服务所消耗的 各种资源与取得的效果与成果之间的比值。政府绩效主要表现为服务数量、服务 质量与服务态度，即政府将资源转变为成果的能力。 政府绩效评估（government performance evaluation），从广义上说，就是对 政府的绩效进行评价，即对政府工作效率、工作成果的评价。从狭义上说，就是 根据政府设计好的标准、程序，采用一定的方法，通过自我评估、专家评估、公 民参与评估等多种方式，对政府的工作所产生的成果及政府工作的效率，政府的 工作所产生的影响进行评价的过程。 第二章 相关理论综述 9 2.1.2 公众与公众参与 “公众”一词源自西方，与“公民”相呼应，意指依法享有政治权利的人员 的总称，他们依法参与国家与社会事务。直接参与组织事务的规划和执行的成员 被称为组织内部公众，主要指组织的内部人员，如企业单位中的员工；不属于组 织内部人员，但是却和组织存在一定联系的人员群体被称为外部公众，如购买企 业产品或服务的顾客，他们具有变动性。在本文的研究背景下，政府内部公众指 政府工作人员即公务员，政府外部公众指人民群众和各种外部组织。本文所指的 “公众”特指政府外部公众。 “公众参与”指政府部门在行使权力、提供服务的过程中，通过一定的途 径，向政府外部公众（包括与所提供的服务存在利害关系的个人和组织）公开信 息，听取意见，并对公众的意见进行反馈互动，从而使得公众可以对公众决策和 治理行为产生一定影响的活动的总和。“公众参与”采用直接互动的方式，其目 的是为了让公众真正实现其参与共事务、实现公共治理的权利。借鉴国内外学者 的定义，结合本文所讨论的主题，本文认为“公众参与”是指政府外部公众通过 各种方式和方法影响政府管理活动的过程和行为。 基于以上概念，本文总结出“公众参与政府绩效评估”即指是政府外部公众 （包括普通公民和其他社会组织） 作为一个绩效评估的主体对政府制定的决策与 提供的服务进行评价的过程，即作为政府服务的直接对象的公众运用一定的方 法、标准和程序，对提供服务的政府组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所 产生的影响作尽可能准确的评价的过程。 2.2 相关理论综述 本节主要介绍本文运用到的相关理论， 包括 pdca 循环理论、 参与式民主论、 民主行政论、新公共服务理论和顾客导向论。 2.2.1 pdca 循环理论 pdca 循环27是由美国全面质量管理研究的学术泰斗戴明(w. edwards. deming)博士首先引入到管理中来的，因此又被叫做戴明环(deming circle)。在 该理论中， 他将管理中所涉及的任何工作都划分为 4 个阶段， 即计划 （plan 阶段） 、 实施（do 阶段）、检查（check 阶段）、处理（action 阶段）。pdca 循环首 先被应用于质量管理，后来又被应用到其他领域，目前已经成为既适用于组织工 作又适用于个人工作的管理方法。pdca 之所以被称为循环，就是因为该过程是 第二章 相关理论综述 10 一个循序渐进、环环相扣、周而复始的过程。工作被分解为四个环节，而这四个 环节的工作又被分解为新的四小环节，即形成大环扣小环的情况。通过这种分解 式的、循环式的机制，使得目标和标准不断的实现与再提高，使得管理水平和业 绩不断提高。pdca 循环具有通用性、前进性与连续性等特点，是一种适用于多 种工作的、可以提高工作绩效的、合乎逻辑的工作程序。 政府绩效评估是一个复杂而庞大的工程， 通过将质量管理中的 pdca 循环引 入到绩效评估工作中，则可以将其分解为四个步骤，如图 2-1 所示。 p政府绩效评估计划阶段。计划，是任何管理活动的起点。相应的，制 定政府绩效评估计划是这四个步骤的第一步。在计划阶段，政府行为主体包 括政府管理人员及其下属根据本年度政府工作目标， 通过讨论确定评估活动 应完成的工作及欲达到的效果，确定评估原则、评估对象、评估主体、评估指标 与评估方式。 d政府绩效评估实施阶段。该环节是 pdca 循环的核心环节，即根据制 定的政府绩效评估计划去实施政府绩效评估活动。与前后的环节不同，该环节需 要较长的时间，会面临很多困难。实施环节包括选择评价主体，搜集评估数据。 该环节完成的好坏直接影响到整个绩效评估活动能否按原定计划顺利完成， 绩效 评估的目标能否顺利实现，事关整个评估过程的成败。 c绩效评估结果检查阶段。绩效评估的结果是否有效，事关整个绩效评 估过程是否有意义。该环节是整个过程的重点环节，通过该环节的验证，可以确 定绩效评估统计数据是否有效，是否可以据此对绩效评估进行评价。这一环节是 承上启下的环节，通过本环节的总结反思，对整个评估过程存在的问题进行深入 思考，为下一循环的开始奠定基础。 a政府绩效评估结果的应用阶段。该环节是该循环的终点，也是下一个 循环开始的起点。通过发布绩效评价结果，反馈评价结果，将这些反馈融合应用 到下一阶段的目标与行动中去。 参与评价的评价主体期望评价结果可以被应用到 实际中去，而评价对象则期望可以如实反馈，以便可以将其应用到下一阶段的工 作中去，从而改进绩效。 pdca 循环的四个步骤按部就班的进行，一个政府绩效评估周期结束，下一 个周期随之开始，如此周而复始。这样一个持续不断的过程会促使政府形成持续 改进的习惯， 并通过这种不断的重复提高， 保证绩效的不断提高。 如图 2-1 所示： 第二章 相关理论综述 11 2.2.2 参与式民主论 “参与”这一概念是几百年来政治学理论和实践中被广泛讨论的话题。民主 理论分为间接参与型民主与直接参与型民主。 当代民主理论是一种间接参与型民 主，在这种理论体系下，以精英代表大众治理国家，即通过选举制度，使公民通 过投票选择出自己的精英代理人，通过精英间接的参与政治事务的管理。直接型 民主是近年来学者讨论较多的一个话题。 佩特曼和麦克弗森是直接参与型民主的 提倡者，他们提出了“参与式民主理论28”，该理论突出强调了公民直接参与公 共事务的必要性，提倡公民获得应有的政治权利，恢复民主政治的原貌。佩特曼 29提出， 只有直接参与型的民主才是真正的民主， 才能充分发挥出公民的主观能 动性。只有所有公民都可以投身于公共事务的管理与实践活动中，才能实践民主 所倡导的核心价值。对公共事务的参与可以有效提高人们的政治感，减少人们对 于权力中心的偏见与疏远， 培养人们的政治责任感， 从而促进参与型社会的形成。 参与型社会的形成有利于促进民主政体的形成和巩固。 佩特曼特别突出了参与的 功能，并不仅仅有助于改进决策，而是一种广义上的教育作用，这种教育过程有 助于参与理念和参与程序的形成，从而培育出参与制度所需的品质，从而使参与 图 2-1 政府绩效评估的 pdca 循环 第二章 相关理论综述 12 制度发展扩大。麦克弗森认为，公民欲实现个人的自由与发展，必须持续的参与 国家与社会的管理工作。他认为参与不应只限于定期的选举，而应该扩大到社会 生活的各个领域。 参与式民主理论是在对西方当代间接型民主实践的反思中发展 起来的， 突出了 “直接参与” 在民主理论中的地位， 对现有民主模式进行了创新， 为公众参与政府绩效评估奠定了理论基础。 2.2.3 民主行政论 马克彼特拉克突出强调了公民参与的意义，认为它是民主的希望。民主行 政和公民参与是民主的两个方面，他们之间是紧密相联的，公众参与程度衡量了 政府民主化程度。 民主行政理论是研究如何保障民主的问题， 是公众参与的基础。 这种理论中的公众与政府之间的关系是一种委托代理的关系，即公众让渡权利， 将权利委托给政府，从而保证了政府建立的合法性。政府只不过是公众权利的代 理人而已，真正的权利来源于公众即两者之间不是统治与被统治的关系，而 是服务与被服务的关系；不是单向的管理关系，而是双向的合作关系。因此，欲 实现真正的民主行政，就必须让被服务者参与监督和管理。从行政学的发展过程 来看， 民主行政在初期是被忽视的， 几乎所有的研究都集中于民主本身。 近年来， 以奥斯特罗姆为首的学者对行政学研究进行了深入的反思，提出了“民主行政” 的概念。自此以后，许多学者将精力集中于该领域，取得了丰硕的成果。尤其是 公共管理理论，对民主行政理论的发展起到了很大的促进作用。民主行政理论所 提倡的公众本位思想是公众参与政府绩效评估所依赖的思想基础， 民主行政理论 为公众参与政府绩效评估提供了理论支持。 2.2.4 新公共服务理论 新公共服务理论是新公共行政运动开始后出现的新理论，是新公共行政理论 的重要组成部分。丹哈特30夫妇是该理论的主要推动者，他们认为公共行政是一 种服务，这种服务的首要任务就是帮助公众明确自己的实际需求，即其欲实现的 公共利益。丹哈特夫妇认为公众参与政府绩效评估有以下意义：（1）公众参与 有助于使公众获得一种被重视感；（2）公民参与有助于建立一种民主、科学的 公共事务决策体系；（3）公民参与有助于政策的执行；（4）公众参与有助于增 强公众对于政府的信任；（5）公众参与有助于提高政府透明度和责任感；（6） 公众参与是信息社会的必然要求；（7）公众参与有助于形成一种新型的合作关 系；（8）公众参与有助于增强公众的素质和见识。 第二章 相关理论综述 13 2.2.5 顾客导向论 “顾客导向”的概念由西奥多莱维特首先提出的。作者认为，以产品为导 向的企业之所以无法获得持续增长，就在于其将重点放在产品上，对产品的关心 超过了对顾客需求的关心，从而无法准确确定并满足顾客需求。那些基业长青的 企业，那些在竞争中处于领先定位的企业，都是以顾客需求为导向的，他们通过 确定顾客的真实需求并予以满足，获得利润和发展。 将“顾客导向论”引入到政府活动中来，具有重要的理论与实践意义。政府 欲实现高效率与高效果，就必须建立“顾客导向”的政府，将公众与企业的权益 放在首位，将这一原则作为任何行动的出发点；在此基础上，政府还要确定公众 与企业的真实需求，区分出潜在需求和差别需求，并全力以赴满足他们的需求； 最后，政府通过满足公众和企业的需求，提高公众与企业对政府的满意度，从而 真正建立起“顾客导向”的服务型政府。 2.3 本章小结 本章主要介绍了本文应用到的一些概念、理论和方法。主要介绍了本文主要 研究的几个概念，包括绩效、政府绩效、政府绩效评估、公众与公众参与；论述 了本文主要应用到的几种理论，包括源于质量管理的 pdca 循环理论、参与式 民主理论、民主行政理论、新公共服务理论与顾客导向理论，为本文的研究奠定 了理论基础。 第三章 我国公众参与政府绩效评估的现状分析 14 第三章 我国公众参与政府绩效评估的现状分析 随着改革开放进程的不断推进，源于西方的政府绩效评估被引入我国，成为 一种被各级政府广泛应用的工具。虽然从全国范围内，我国政府还没有形成完整 的绩效评估体系，但是各级地方政府对政府绩效改革进行了尝试，取得了一定成 绩，这些探索是值得肯定的。但是，基于公众参与的政府绩效评估活动的实践仍 然很少，缺乏规范的模式和程序。本章通过对几种国内比较成功的公众参与政府 绩效评估的模式进行总结和分析，寻找其中存在的问题，探索导致这些问题的原 因，从而为进一步促进我国公众参与政府绩效评估做准备。 表 3-1 我国公众参与政府绩效评估活动的主要实践 时间 名称 主要评议方式 1998.12-1999.1 沈阳市市民评议政府活动 发放问卷 1999.10 珠海市启动“万人评议政 府” 无记名方式对被评测单位做出“满意” 或“不满意”评判 2000.10 杭州市市直机关“满意评 选”活动 问卷调查 2001-2004 南京市“万人评议机关活 动” 2001 年-2003 年采取同渠道直接发放并 收回的模式；2004 年改用了直接发放、 邮寄发放和委托发放相结合的方式 2003-2004 北京市“群众评价政府工 作部门” 网上评价 2004 甘肃省“兰州试验” 委托第三方兰州大学地方政府绩效评估 中心具体负责组织实施 2005 海南省海口市“万人评议 政府计划问卷调查活动” 发放问卷 主要通过媒体和网站进行问卷调查 资料来源：邓国胜，肖明超等著，群众评议政府绩效：理论、方法与实践，北京：北京大学 出版社，2006：30。 第三章 我国公众参与政府绩效评估的现状分析 15 3.1 我国公众参与政府绩效评估活动的现状 自上世纪 90 年代末起，政府绩效评估的理论和实践在我国都有了长足的发 展，其中最突出的表现就是公众参与政府绩效评估形式的多样化。万人评议、第 三方独立机构评估、网上评议的方式相继出现，并被应用于地方政府的实践活动 中去。从 1998 年到 2005 年这 7 年时间里，就有 14 个省级和地市级政府组织了 “公众评议政府”活动。在这些活动中，公众作为评价主体，对政府绩效进行评 价。 公众的评价结果用来对相关部门及其领导干部进行考核， 取得了很好的效果。 其中一些较为典型的实践活动如表 3-1 所示。 通过对我国公众参与政府绩效评估实践活动的分析归纳，可以按照群众参与 方式和组织评议机构为标准， 将现有的实践活动归纳为以下三种较有代表性的模 型。本节将采用 pdca 模型对这三种模式进行分析，以期从中发现目前国内公 众参与政府绩效评估活动中存在的问题。 3.1.1 南京