中国金融体制变迁与城市商业银行发展.doc

中国金融体制变迁与城市商业银行发展厦门大学经济学院金融系朱孟楠1朱孟楠（1963-），男，福建尤溪人，经济学博士，厦门大学金融系教授、博士生导师、金融系系主任。公开发表论文140多篇，研究成果获部级、省市级20多项奖励。 郭春松2郭春松（1971-），男，福建南安人，厦门大学金融学专业博士生。公开发表论文30多篇，研究成果获省部级9项奖励。摘要：中国金融体制演化的一般逻辑是局部均衡式下的制度变迁，这为城市商业银行的发展提供了一定的空间。当前，我国多数城市商业银行资产质量低下，资本金补充渠道不足，在业务发展上还受到单一城市制的限制。随着我国银行业改革开放的不断推进，在银行业竞争日趋激烈的新形势下，实施改造重组，加强联合，逐步提高自身的整体发展水平和市场竞争能力，已成为城市商业银行改变生存现状的必然选择。城市商业银行的出现是中国金融体制改革的成果，它们对形成金融业的多元产权竞争主体，有效配置金融资源具有重大的意义。但面对国有银行与股份制银行的竞争压力，它们的生存空间又在何方?它们进一步发展的路径选择又该如何呢？本文试图从中国金融体制变迁的视角来寻求这一问题的答案。一、金融体制变迁的一般逻辑与城市商业银行的发展空间按照诺斯的解释，制度变迁有两种基本形式，一是基础性制度的变迁，二是次级制度的变迁(N orth,D.,1971 )。前者可称为法律制度或正规规则的变迁，后者可称为合约方式或非正规规则的变迁(道格拉斯诺斯,1994)。前一种变迁方式的实现主要是采用公共选择的方式，而后一种变迁主要是通过市场交易来实现。其实，这就是制度变迁中的一般均衡和局部均衡方式。一般均衡的制度变迁往往与正规规则变迁相联系，而非正规规则变迁则与局部均衡方式相联系。这两种不同的制度变迁方式的实现需要不同的前提条件。第一，一般均衡式的制度变迁这种变迁模式是对制度结构的修改或变动。首先，它需要得到权力中心、既得利益集团和个体的允许。无疑、无异议或一致同意是这种变迁方式得以顺利进行的前提条件。其次，正规规则的制度变迁还受到外部性和“搭便车”的制约。制度创新不能获得任何法律保护，很容易被其他群体(个人)模仿，这使得创新者的成本内在化而收益却难以完全内在化，即创新者获得的内在收益少于社会收益。结果，正规规则的供给将少于社会的最佳需求量。再次，制度供给者往往根据自己的制度偏好序来决定制度的更换。“制度偏好序”是指个人根据自己对各种现存制度的偏好强弱而进行的一种排序，它取决于意识形态和对现存制度的基础度的看法。如果权力中心认为所有制是现存制度中最关键的、最基础的制度，那么，它就不会轻易改变这种制度，而希望通过保留这种“核心”的制度来更改“外围”制度。 所以，采用一般均衡的方式变迁制度，特别是基础法律制度，往往由于一致同意而陷入“一致同意的陷阱”(盛洪，1997)，而具有强烈的路径依赖，容易出现路径“锁住”问题，结果，一般均衡式的制度变迁在很大程度上成为不可能。就我国的金融市场化改革来看，金融体制的一般均衡式改革就是对国有（商业）银行进行“休克疗法”，整体性地进行市场化改造。一般均衡式的改革需要无异议或一致同意作为前提条件。这样，国有银行的整体的市场化改造就需要与国有银行有关的利益各方，包括中央政府、地方政府、居民、国有（商业）银行和国有企业的一致同意作为其前提条件。体制变革以来，中央财政占GDP的比重下降，又要支付巨额的改革成本，再者，国民收入向居民倾斜和非国有经济的迅速发展，产生了大量的金融剩余，那么，扩张国有金融产权边界，控制货币化收益和金融剩余就成为中央政府合乎逻辑的行动。所以，体制变迁不是弱化而是加强了中央政府在国有银行中的利益。进一步分析，由于中央政府的担保，国有企业对国有银行的巨额不良债权通过国有银行转换成国家的宏观负债，由不良债权所导致的巨大的潜在的金融风险，使中央政府面临着过高的退出成本，进退两难。如果退出，将极可能遭遇巨大的金融风险而造成经济动荡。同时，由于“大而不倒”观念的影响，国有银行自身的改革积极性也不高涨，这样，采用公共选择的一般均衡的方式来求解金融市场化的方案是不可能的。第二，局部均衡式的制度变迁如果采用局部均衡的方式进行次级制度的变迁，由于不存在外部性，也不需要一致同意，所以不会具有强烈的路径依赖，也不会出现“锁住”问题。因为，通过市场进行局部均衡式的制度变迁，可以在没有其他人同意的情况下进行，只要一个人与其他人所进行的交易或两两交易不对其他人构成“伤害”，这种交易方式的改变就是制度的创新。 而且，利用局部均衡的方式进行制度变迁还具有导出市场均衡价格的功能。因为两两交易所产生的价格信息为潜在的交易提供了参考。随着两两交易的增多，信息量就越来越大，并且传播给后续的交易者。当同类产品的交易量足够大时，市场就变成了充分竞争的市场，两两的价格就会“浓缩和收敛为市场均衡价格”(盛洪，1997)。市场均衡价格的形成，意味着一种全新制度的产生，最终完成了制度的变迁。金融制度作为一种次级制度，其市场化改革的核心在于通过多元产权主体的竞争，导出市场均衡利率，原本就不适合于采用一般均衡的方式进行改革，而应当采取局部均衡即市场交易的方式进行改造。制度改造的主要途径就是“增量”改革，扶植新兴中小商业银行，尤其是地方性商业银行的发展，增大金融资源配置中市场化的份额，减少计划配置的份额，以外在的压力和竞争来迫使国有（商业）银行内部发生变异向市场标准看齐。不仅如此，随着国有银行市场份额的上升和自身处境的恶化，由政策性禀赋所带来的利益越来越少，国有（商业）银行也会产生市场化改革的愿望，这又减少了金融体制市场化改造的阻力；随着新兴中小银行，地方性商业银行在市场竞争中的实力进一步增强，居民对他们的信任程度也会随之增加，而对国有银行的“亲和力”下降，无形之中减轻了变革金融体制的阻力；最后，由于新兴中小银行及地方性商业银行的崛起，使整个金融活动变得更加有序、更加有活力，国家在适当的时候进行国有银行产权制度的改革，退出对他们的直接控制，也不会带来由于巨大的金融风险而导致经济动荡的巨额成本，国家的退出成本大大降低了。这样，金融体制的整体性变迁就水到渠成了。 由上分析可知，通过采用金融交易进行的局部均衡改革应是中国金融市场化改革的逻辑所在。同时，中国金融市场化改革的演变规律也为城市商业银行的发展提供了广阔的市场机遇和提升空间。一是局部均衡改革的时间空间。中国金融改革的“程序设定”确定了市场化取向的动态目标，使中国金融体制的变迁只能采取渐进的模式，这为新兴中小银行、地方性商业银行的发展赢得了时间空间。二是业务拓展的空间。在这一渐进的演化过程中，新兴中小银行、地方性商业银行也有了进一步拓展自己的业务空间的机会，除了赢利的国有企业，主要是非国有经济中的中小企业。中小企业从数量、占GDP的比重、解决就业等方面看，其地位和作用都越来越不容忽视。由于中小企业的规模小、自有资本偏少、财务管理水平较低、信誉相对于大企业来说较低、贷款缺乏足够的抵押担保和风险相对较大等自身特点，决定了大银行不愿意为其提供金融服务，因为中小企业的存、贷款规模和资金流量一般不是很大，大银行为中小企业服务的成本较高，这样就必须有相应的中小型、地方性金融机构为中小企业提供金融服务。随着改革的深入，我国城市工商个体、私营等中小企业的数量将不断增加，我国的地方性城市商业银行因为城市工商个体、私营经济等的产生而产生，也必将随着它们的发展而发展。中国非国有经济的中小企业缺乏的就是为其服务的金融机构，城市商业银行应根据自身的特点，通过市场细分，创造新的金融业务来填补这一空缺。三是政策转换带来的发展空间。中国金融业市场化进程推进的战略之一就是进行“增量”改革。“增量”改革要得以顺利进行，主管当局就必须实行政策转换。政策的转换，也就是降低进入壁垒（突出表现为政策性壁垒，即政府实行严格的“准入”限制，以保护国有银行的垄断），这就为新兴中小银行带来了发展的空间。目前，政府将进入金融业的控制权牢牢地抓在手中，新兴中小银行、城市商业银行在竞争中与国有银行处于极为不平等的地位。“增量”改革的路径选择使得政府不得不在政策上转向有利于新兴中小银行的发展：在分支机构的设置上，由制度“关爱”标准向从业标准管理转变，只要达到标准就可以设立分支机构；允许符合开业标准的民间资本进入金融业，创办独资或合资的金融机构，形成多元产权竞争的格局；改变银行国有控股的观念，根治目前新兴中小银行与城市商业银行控制权与剩余索取权一定程度分离的垢病，改善其资本结构，建立更加合理的、运作有效的治理结构，鼓励符合条件的商业银行上市融资等。此外，从从发达国家的金融体系发展历程可以看到，在人均国民收入较低时，中小银行有其存在的必然性。19世纪美国金融业中占据主体地位的是大量的地方中小银行，只是在人均GDP达到2000- 3000美元时，大银行才迅速发展起来，然而这并不意味着小银行的终结。虽然发达国家近几年由于放松金融管制、破产并购等原因，中小银行有减少的趋势，但它们却依然存在，如美国的州银行、储蓄银行，德国的区域性银行、私人银行和储蓄银行，日本的地方银行、相互银行等。我国人口众多，经济发展不均衡，人均GDP还很低，这决定了我国的中小银行，尤其是地方性商业银行存在的长期性与必然性。二、当前我国城市商业银行的现状与面临的困境第一部分的分析使我们认清了城市商业银行存在的制度基础与合理性，但我国城市商业银行的发展却是一波三折。1995年国务院决定，在城市信用社清产核资的基础上，通过吸收地方财政、企业入股组建城市合作银行。其服务领域是，依照商业银行经营原则为地方经济发展服务，为中小企业发展服务。1998年，城市合作银行全部改名为城市商业银行。据统计，截至2004年6月末，我国112家城市商业银行总资产1.5万多亿元，净资产528亿元；平均资本充足率6.79；五级分类不良贷款余额1192亿元，不良贷款比例14.08。2004年上半年，全国城市商业银行共实现利润48亿元，但却有一半左右的城商行仍未实现盈利。面对国有银行与股份制银行的围追堵截，在中国银行业全面开放的新形势下，城市商业银行发展中暴露出来的风险问题值得严重关切。总的来看，当前我国的城市商业银行面临着三大困境：1资产质量普遍差，盈利能力偏低统计数据显示，截至2004年6月底，城市商业银行的不良贷款余额1049亿元；不良贷款率为12.36%（一逾两呆口径），尽管城市商业银行的资产质量有了很大改善，历史包袱有所缓解，但却不容乐观。突出表现为城市商业银行的不良资产呈现明显的“悬空性”特征。所谓“悬空性”,是指这部分资产的债权债务关系已无法落实，收回的可能性微乎其微。也就是说，近2000亿元不良资产中的大部分只能通过城商行自身消化或当地政府实施资产置换来解决。这无疑是对城市商业银行盈利能力的巨大挑战。而且，城市商业银行的资产质量状况呈现出严重的两极分化。以2003年末的数据进行分析，最大两家城市商业银行的资产占比为25%，平均不良贷款率仅为5.6%；60家经营状况基本正常的银行资产占比为75%，平均不良贷款率为6.7%；35家较大风险类银行资产占比为14%，平均不良贷款率为23.41%；而17家高风险类银行资产占比为11%，平均不良贷款率为43.9%。仍有相当一部分城市商业银行的资产质量极度恶化，处于破产边缘。值得注意的是，绝大多数城市商业银行并未实现5级分类下的充足拨备。如果严格按照5级分类要求计提准备，很多城市商业银行的经营状况将因此而由盈利变为亏损，还有一部分城市商业银行的经营状况会雪上加霜。从某种程度上讲，在监管当局严格对商业银行的资本充足率、拨备覆盖率等监管指标要求的情况下，不良资产的历史包袱已成为城市商业银行发展道路上的首要障碍。2资本金补充渠道不足统计数据显示，截至2004年6月底，我国城市商业银行的平均资本充足率为6.79%，尚未达到8%的最低标准。而根据银监会颁布的商业银行资本充足率管理办法的新规定，城市商业银行的资本充足率将下降23个百分点，即下降至4%左右的水平。新的资本充足率管理办法调高了商业银行一些风险资产的风险权重，使得大多数风险资产的风险权重变为100%，并要求在此基础上实现资本充足率达到8%，从而对商业银行的资本充足提出更高要求。按照2003年末的数据测算，要达到新规定的要求，城市商业银行的资本缺口在500亿元左右。而2003年全年，城市商业银行实现的帐面利润仅53亿元。如果假定城市商业银行风险资产的增长速度保持在20%，利润增长速度保持在40%，要想将资本充足率从目前的4%提高至8%，至少需要19年左右的时间。显然，仅靠留存盈利来补充资本金的道路是行不通的。理论上讲，增资扩股是一条便捷、迅速的资本补充方式。但是，目前相当一部分城市商业银行的财务状况令投资者望而却步。历年的数据表明，全国112家城市商业银行中，有近一半的城市商业银行连年亏损，有10多家城市商业银行的资本充足率为负数。而且，在诸多条件的约束下，上市和发行次级债券对于城市商业银行来讲还很不现实。因此，如果没有地方政府和监管当局的资金或政策支持，资本补充将成为相当一部分城市商业银行无法逾越的屏障。3单一城市制的业务范围存在较大弊端自城市商业银行成立之初，其经营活动就被限制在所在城市。当然，从当时的经济金融环境和防范风险的角度考虑，单一城市制的经营模式是必要的。但是近几年来，单一城市制经营模式的负面效应日益显现，并成为城市商业银行进一步发展的障碍。首先，地域限制不利于城市商业银行分散风险。对于某个城市而言，往往是某几个或某个产业或行业发展较好，可供开发且前景较好的项目也是有限的。如果一家银行被限制在一个城市开展业务，其资金势必集中到这些行业、产业和项目上，造成贷款的行业集中度、客户集中度偏高，带来巨大风险隐患。同时，地域限制也不利于城市商业银行化解不良资产。其次，地域限制不利于城市商业银行的业务发展和产品创新。随着地区经济一体化和金融一体化的发展，资金的跨地区流动日益频繁，客户对银行服务和产品的要求也日益多元化，尤其是需要商业银行能够跨区域为其提供金融服务。而不论是资金的流入还是流出，都需要一个结算通道。而这恰恰是城市商业银行的软肋。显然，仅资金跨区流动，这就已经超出了城市商业银行自身的能力，从而造成城市商业银行大量客户流失。这也是“很多企业在规模较小时与当地城市商业银行的关系非常好，而一旦这些企业做大，实现跨地区经营，往往就会与城市商业银行分道扬镳”现象的最好解释。再次，地域限制也不利于创造公平竞争的金融环境。有资料表明，发展较好的城市商业银行在当地的市场份额大致在8%10%左右。近几年的数据显示，城市商业银行在当地市场份额达到8%10%之后，就很难再有大的突破，这可能是各地金融市场份额的饱和点。而新的金融机构的进入，往往又会使原有商业银行的市场份额出现不同程度的下降，却又无法向外地开拓市场。显然，这不利于创造公平竞争的金融环境。三、城市商业银行发展的路径选择随着我国银行业改革开放的不断推进，银行业竞争日趋激烈，城市商业银行个体小、资金少、地域性强等弱势凸显，生存压力加大。实施改造重组，加强联合，提高自身的整体发展水平和市场竞争能力，已成为城市商业银行改变生存现状的必然选择。1找准城市商业银行的市场定位在许多城市，城商行是当地最有竞争力的银行。许多城市的商业银行虽然只在一个城市经营，但资本收益率等经营指标却在全国是一流的，比如，北京商业银行和上海银行。因此，城商行的准确定位还应当是所在的城市，为所在的城市的有资质潜力的中小企业及地方居民提供金融服务才是最为核心的竞争力。要将城市商业银行经营成一个品牌。即便将来城市商业银行业务突破了地域经营限制，城市商业银行也不能盲目扩张，要保持和巩固在所在城市的核心竞争力。同时，城商行也要摈弃地方金融机构观念，避免“夜郎自大，关起门来搞建设”的不良思想，在积极巩固和提高核心业务竞争力的同时，合纵连横，积极向外拓展业务，不断寻找新的利润增长点。2采取多种途径化解不良资产城市商业银行背负的历史不良资产包袱呈现出明显的“悬空性”特征，只能自己消化吸收。而在城市商业银行盈利能力普遍不高的情况下，靠自身消化来化解历史包袱，将是一个长期而艰巨的任务。因此，地方政府的支持（比如资产置换、直接注资等等），是城市商业银行历史包袱能否顺利化解的关键。而在目前各地政府财力捉襟见肘的情况下，资产置换又成为一条可行之路。此外，在四大国有商业银行处置不良资产的过程中，已经有很多经验可供借鉴，比如拍卖、打包处置、资产证券化等，这些手段都可以应用到城商行的不良资产处置上。3通过引进战略投资者，促使其建立良好的公司治理结构前不久，上海银行成功发行了次级债补充资本金，成为首家发行次级债的城市商业银行。在补充核心资本方面，原股东增资扩股和引入新的战略投资者是两种比较可行的办法。但在目前由于城市商业银行的特殊情况，原有的股东有时很难继续增加投资，这样引进新的战略投资者就成为目前商业银行补充资本金的重要途径。更重要的是，通过引入战略投资者，还可以促使城商行建立良好的公司治理结构。就目前的情况来看，城市商业银行的资本不足固然有资本补充渠道少、受政策限制等外部因素的影响，更主要的还在于自身造血能力（盈利能力）低下，而造成这种状况的很重要的一个原因，就是市场化运行机制的缺失，而高效的市场化运行机制与多元化股权结构是分不开的。那种单一化、集中型的股权结构，往往伴随着经营效率的低下和盈利能力的缺乏。到目前为止，地方政府在我国多数城商行中一股独大的问题始终没有得到很好的解决。经过近9年的发展，城市商业银行业务发展模式已处于向集约化提升的关键时期。在目前受到诸多干预的情况下，城市商业银行那种内部自发进行的渐进式改革，往往会遇到巨大阻力而进展缓慢，乃至于以失败告终。而通过引入战略投资者，借助外力推动，并以国际理念引导改革，被证实是解决上述改革难题的行之有效的方法。上海银行于1999年9月和2001年12月，分别吸收了世界银行集团成员国际金融公司和香港上海汇丰银行等外资银行的参股投资。2001年11月，南京市商业银行也与国际金融公司（IFC）正式签署了股权认购协议，国际金融公司出资260