我国的行政审批制度改革问题研究.pdf

i 学校代码：10207 分 类 号：d035 学 号：4912000284 密 级：内部 硕 士 学 位 论 文 我国的行政审批制度改革问题研究我国的行政审批制度改革问题研究 the research of chinas administrative approval system reform problem 学位等级：硕学位等级：硕 士士 学科专业：行政管理学科专业：行政管理 研究方向：公共政策管理与研究研究方向：公共政策管理与研究 姓姓 名：郑名：郑 阳阳 指导教师：王指导教师：王 丽丽 慧慧 教授教授 硕士学位类型：学历硕士硕士学位类型：学历硕士 授予单位：吉林财经大学授予单位：吉林财经大学 二一二年三月 ii iii 原原 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得吉林财经大学或其他教育机构的学位或证书而使用过 的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因 本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归吉林财经大学所有。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解吉林财经大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权吉林财经大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：不保密，保密期 限至 年 月止） 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： iv v 内 容 摘 要 我国广泛采用的一种行政管理方式就是行政审批，行政审批的实施体现了国家 的管理职能，对我国经济的发展过程起着非常重大的影响。目前，随着我国社会主 义市场经济体制的建立和完善，对外开放的程度不断增加，现行的行政审批制度的 弊端日渐暴露出来，迫切需要通过改革来完善它。当前我国政府改革的一个重要问 题就是行政审批制度改革。行政审批制度改革不单单是政府自身的改革问题，它还 与经济体制的改革、行政体制的改革和行政法制建设密切相关。本论文综合运用经 济学、行政管理和行政法等相关理论对行政审批制度改革进行深入的研究，全面理 清了行政审批制度改革的现状、改革中出现的问题，并针对我国行政审批制度出现 的问题，提出了完善我国行政审批制度的几点建议。 本文包括五个部分:第一部分是绪论分别介绍了研究的背景、意义、方法以及 国内外研究现状。第二部分分析了行政审批制度改革相关的理论，包括行政审批的 含义、实质、形式以及行政审批制度的内涵，是全文的理论支撑。第三部分主要论 述了我国现行行政审批制度改革的概况，包括行政审批制度改革的依据、改革的发 展阶段以及改革取得的成功经验。第四部分是国外行政审批制度改革的状况以及对 我国的启示。第五部分论述了我国行政审批制度存在的问题及原因。第六部分提出 了完善和深化我国行政审批制度改革的建议。 关键词：关键词：行政审批制度 改革 研究 vi abstract chinas extensive use of an administrative way to administrative examination and approval, the implementation of administrative examination and approval reflects the countrys administrative functions; the process of chinas economic development plays a very significant impact. now, with chinas socialist market economic system, the establishment and improvement, increasing the degree of opening up the current shortcomings of the administrative examination and approval system increasingly exposed the urgent need to reform to improve it. chinas current government reform is an important issue is the reform of administrative examination and approval system. administrative examination and approval system reform is not just the governments own reform, and economic system reform it, reform of administrative system and the administrative and legal system are closely related. in this paper the integrated use of economics, administration and administrative law and other related theories of administrative examination and approval system reform in-depth study to comprehensively clarify the status of administrative examination and approval system reform, reform of the problems, and for the emergence of chinas administrative examination and approval system problem, a comprehensive system of administrative examination and approval of proposals. this paper consists of five parts: the first is the introduction describes the background to the study, respectively, significance, methods and research status. in the second part of the administrative examination and approval system reform-related theories, including the administrative examination and approval of the meaning, substance, form and content of administrative approval system, is full of theoretical support. the third part discusses the current of our overview of administrative approval system reform, including reform of administrative examination and approval system based on stage of development and reform, the success of the reform experience. the vii fourth part is the reform of administrative examination and approval of the foreign situation and the enlightenment. part v discusses the system of administrative examination and approval and the reasons for the problems. the sixth part of the proposed improvement and deepening of chinas administrative examination and approval system reform proposals. key words: administrative examination and approval system reform research i 目 录 中文中文摘要摘要 v 英文摘要英文摘要 vi 引引 言言 1 （一）研究的背景 1 （二）研究的意义 1 1.理论意义 1 2.现实意义 1 （三）国内外研究综述 2 1.国外研究现状 2 2.国内研究现状 2 （四）研究方法 3 （五）论文结构 3 一、行政审批制度改革相关理论概述一、行政审批制度改革相关理论概述 4 （一）行政审批的含义 4 （二）行政审批的实质 5 （三）行政审批的形式 6 （四）行政审批制度的内涵 6 二、我国行政审批制度改革的概况二、我国行政审批制度改革的概况 8 （一）行政审批制度改革的依据 8 1.改革行政审批制度是完善社会主义市场经济体制的必然要求 8 2.转变政府职能、深化行政管理体制改革的迫切需要改革行政审批制度 . 8 3.改革行政审批制度是进一步扩大对外开放和提高我国国际竞争力的客观 需要 9 4.改革行政审批制度是从源头上预防和解决腐败问题的重要举措 9 ii （二）我国行政审批制度改革的发展阶段 . 10 1.从改革开放开始到上世纪 80 年代末为第一阶段 10 2.上世纪 90 年代为第二阶段 10 3.从 1998 年底到现在为第三阶段。 10 （三）行政审批制度改革的成功经验 . 11 1.搞好行政审批制度改革，必须牢固树立政局观念，提高改革的主动性 11 2.搞好行政审批制度改革，必须加强领导；提供有力的组织保证. 12 3.搞好行政审批制度改革，必须集合各方的智慧和力量，形成工作合力 12 4.搞好行政审批制度改革，必须坚持总体目标与阶段性任务的统一，注目改 革成果的积累 . 13 5.搞好行政审批制度改革，必须周密稳妥，增强改革的综合效能. 13 6.搞好行政审批制度改革，必须敢于突破传统，坚持与时倡进、开拓创新 14 三三、国外行政审批制度改革的情况和借鉴、国外行政审批制度改革的情况和借鉴 15 （一）美国行政审批制度改革的做法 . 15 （二）日本行政审批制度改革的做法 . 15 （三）新加坡行政审批制度改革的做法 . 16 （四）国外行政审批制度改革对我国的启示 . 16 1.行政审批改革的道路是逐步前进发展的，不可急功近利 . 16 2.依据国情选择适宜的行政审批制度 . 17 3.必须把市场经济作为行政审批制度改革的基本导向 . 17 4.行政审批制度的改革必须以社会公共利益为归一 . 17 5.必须依法对行政审批制度进行改革 . 17 四四、我国行政审批制度改革存在的问题及原因、我国行政审批制度改革存在的问题及原因 19 （一）我国行政审批制度存在的问题 . 19 1.审批事项过多过滥 . 19 2.管理方式陈旧单一 . 20 3.审批主体不明、责权不清、程序繁杂 . 20 4.审批行为缺乏有效的监督制约机制 . 21 （二）我国行政审批制度改革存在问题的原因 . 21 iii 1.旧经济体制的负面影仍非常明显 . 21 2.行政管理理念落后 . 22 3.转变政府职能比较滞后 . 22 4.政府行政管理职能与公共服务职能分离不到位 . 22 5.审批活动中的依法行政没有得以实现 . 23 五五、完善行政审批制度改革的建议、完善行政审批制度改革的建议 24 （一）审批理念由管制转变为服务 . 24 （二）审批模式由审批制向核淮制和备案制转变 . 25 （三）审批主体以政府主导，政府与其他中介组织共享 . 25 （四）审批程序由黑箱操作到公开透明 . 26 结结 论论 27 参考文献参考文献 28 后后 记记 错误错误! !未定义书签。未定义书签。 1 引 言 （一）研究的背景 自改革开放以来，社会主义市场经济体制的逐步确立，我国政府行政体制持续 改革，政府职能逐步转变，与计划经济相联系的行政审批制度也在渐渐破解。近年 来，行政审批制度改革正从中央到地方有条不紊地进行着，而且也已取得了很大的 进展，同时行政审批制度的改革也促进了政府管理理念和方式的转变。当前，行政 审批制度诸多问题的产生的和我国传统的行政体制有着密切的联系。比如传统体制 持续奉行的政府管理的理念、职位的设置、执政的方式等。政府部门坚守行政审批 阵地的重要动力是通过审批实行寻租，在一定意义上可以说行政审批制度的泛滥就 是腐败之源的一种。实行行政审批制度的改革，行政审批就成不了设租和寻租的工 具，行政许可就不能被用来谋取不正当利益。此外，这也是一项切断政府之源的破 釜沉舟的举措。 （二）研究的意义 行政审批制度的改革涉及面非常广，它与政府职能的转变、机构的变革、利益 布局的调整密切相关，再加之理论指导不足，常常令人不知所措，因此改革的难度 比较大。 现行的行政审批制度的改革迫切需要理论上的指导，只有清晰地认识到了行政 审批制度的改革，对改革的必要性和迫切性达成了共识，才能推进改革的进程，更 加符合市场经济发展的要求。 1.1.理论意义理论意义 行政审批制度改革有益于我国经济环境的优化。清晰地认识到了行政审批制度 的改革，才能进一步阐述行政审批管理机制改革的重要性，发挥行政审批管理机制 革新对行政审批制度改革的促进作用，弥补理论方面的不足 2.2.现实意义现实意义 2 行政审批管理中存在的问题及其原因只有通过分析才能提出完善的措施，才能 给行政审批制度的改革提供经验借鉴。此外，在行政审批管理的过程中，要借鉴国 外审批制度改革的经验，使我国的行政审批制度与市场经济和服务型政府建设的需 要相符合。 （三）国内外研究综述 1.1.国外研究现状国外研究现状 现代政府干预经济和管理社会采用的普遍形式就是行政审批，可以说只要政府 干预市场经济和管理社会，就存在着行政审批制度。在国外，行政审批制度同样存 在， 行政审批也是作为干预经济和管理社会的手段， 但是对行政审批有严格的限制， 一般来说被视为行政审批的领域很窄，研究的角度也主要是政府的管制方面。国外 的政府管制主要包括两个方面，一方面是经济性管制。另一方面是社会性管制。经 济性管制在当前研究比较普遍，自然垄断行业是经济性管制研究的主要领域，主要 研究对象是某个具体的产业。二十世纪七十年代以来，随着管制运动的放松，国外 学者研究政府管制问题开始注重从经济学的角度出发，并系统地将以前的研究成果 加以规范，政府规制经济学就初步形成了。八十年代以来，经济发达国家如美国、 日本等进行了重大的政府体制改革，主要是一些自然性垄断产业，体制改革的实践 活动为政府管制经济理论的研究提供了充实的资料，理论与实践相结合，政府规制 经济学得到了较大的发展。其中文献方面比较有影响力的主要有： 产业组织和政 府规制由美国施蒂格勒所著、 政府规制的局限由詹姆斯所著以及日本植草益 的微观规制经济学等等。 2.2.国内研究现状国内研究现状 自 1997 年以来，我国的行政审批制度改革不断深入，国内学者开始深入研究 政府管制，研究的角度主要是政府规制经济学、行政学、行政法学，研究的方面包 括政府管制理论、管制改革、行政审批制度的改革。最初，行政审批改革研究只是 单纯地翻译国外著作，逐渐发展到比较研究中国和国外的改革，然后对不同国家的 行政审批制度的改革进行经验总结，掌握其 制度改革的现实基础和实行的机制， 借鉴别国的政府改革模式和手段，防止盲目照抄。 此外，有些著作是研究中国的政府行政审批制度，主要是对中国行政审批制度 在特殊的背景下形成和原因的分析。还有的是深入探讨了自然垄断性基础设施产业 3 比如电信、铁路、电力等管制的改革。主要的著作有:余晖的政府与企业:从宏观 管理到微观管制 ，马怀德的行政许可 、杨解君的行政许可研究 、张听竹的 中国规制与竞争:理论和政策 、张正钊、韩大元的中外许可证制度的理论与实 务和郭志斌的论政府激励性管制等主要的论文有: 杜钢建的中国、韩国、 日本规制改革的比较 、徐湘林的行政审批制度改革的体制制约与制度创新和 赵肖绮、孙剑钢的论行政审批制度改革-兼论政府管制的法定化等等。 （四）研究方法 本文所进行的是规范性研究，不仅分析当前形式下我国行政审批制度改革出现 的种种问题，并阐述产生问题的原因，最后对完善我国行政审批制度提出了对策建 议。主要采用的研究方法是比较分析法和理论推演法。 分析借鉴法:本文主要是通过对我国行政审批制度发展阶段的回顾，介绍了对 美、日、新审批制度改革情况，然后比较分析，得出国外行政审批制度对我国启示。 理论推演法:本文在结合公共管理理论、市场经济理论、行政法学理论和效率 理论的基础上，分析了我国行政审批制度中出现的问题，并对行政审批制度的完善 进行了深入的探索。 （五）论文结构 本文分为七个部分，第一部分是引言，分别介绍了研究的背景、意义、方法以 及国内外研究现状。第二部分分析了行政审批制度改革相关的理论，包括行政审批 的含义、实质、形式以及行政审批制度的内涵，是全文的理论支撑。第三部分主要 论述了我国现行行政审批制度改革的概况，包括行政审批制度改革的依据、改革的 发展阶段以及改革取得的成功经验。第四部分是国外行政审批制度改革的情况及对 我国的启示。第五部分论述了我国行政审批制度存在的问题及原因。第六部分提出 了完善和深化我国行政审批制度改革的建议。最后一部分是结论。 4 一、行政审批制度改革相关理论概述 （一）行政审批的含义 在我国，对于行政审批的含义一直没有统一的认识。般认为，行政审批可以 分为广义上的和狭义上的。行政机关审查批准行政管理相对人申请的所有事项而进 行的行政活动就是广义上的行政审批。而专指行政许可的是狭义上的行政审批，即 依据行政管理相对人的申请，行政机关依法赋予其权利和资格以从事某种国家管制 事项的的一种行政行为。行政审批主要包含着以下行为：批准行为、否定行为以及 备案行为。 依照国务院关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题对 行政审批的定义，行政审批即指行政审批机关(包括其他有行政审批权的组织)依法 审查法人、自然人或者其他组织依法提出的申请，准许其从事特定活动、承认其资 格资质、明确其特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的一种行政行为。 很显然，国务院的文件中对行政审批所作的界定居广义行政审批的范畴。本书也采 用广义行政审批的概念。这一定义较全面地概括厂行政审批主体、行政相对人及行 政审批项目的范围。这一概念包括以下几个方面的涵义： 首先，行政审批的主体是行政机关。行政审批是行政权力的基本内容，从理论 上，凡是掌握国家行政权力的行政机关都有行政审批权。但实际上行政机关享有 的行政审批权，享有哪些行政审批权，必须有法律的明确规定，并不是所有的行政 机关都享有行政审批权也不是享有行政审批权的行政机关就一定享有对所有事项 的审批权。 其次，行政审批是种依申请行为。也就是说，行政审批行为产生的前提是行 政相对人提出申请。没有行政相对人的申请，行政主体不能主动予以审批。因此， 行政相对人要想获取某种权利和资格，或者以行政主体的权威获取对某种民事关系 和行为能力的认证必须具备相应法律、法规、规章规定的条件，并向行政主体作出 相应的意思表示，行政主体方可进行审批。 5 最后，行政审批是一种要式行政行为。由于行政审批是要么赋予申请人一定的 法律资格或权利并在一定购期内有效，要么是对申请人所具备的某种民事关系或行 为能力进行认证，具有此法律资格、法律权利、特定的民事关系或行为能力的人或 组织，可以进行其他人或组织所不能进行的某种活动，实施其他个人或组织所不能 实施的行为。所以，行政审批行为必须有特定的形式要件，既使于行政主体和社会 对获得审批的相对方与末获得审批的其他个人或组织加以区别，也便于行政主体对 行政相对方进行监督检查。 现代社会，行政审批权的行使必须要规范，要有明确的程序化规定，这就是行 政审批制度。行政审批制度应包括行政许可、行政审批、行政登记和行政认让四个 方面的内容，而不仅仅限于行政许可。 （二）行政审批的实质 行政审批是行政机关对经济和社会生活进行干预的种行政权力，这种行政权 力由于涉及到对行政相对人从事某种行为的权利、资格的审批和某种特定的民事关 系和行为能力的认证，也就是说它直接涉及行政相对人的合法权益。所以，是一种 备受行政相对人关注的行政权力。行政审批的实质可以从这样几个方面来理解： 首先，行政审批是以行政权力为基础对社会价值和资源的一种权威性分配和认 证。由于行政审批的内容直接涉及行政相对人的合法权益，从某种意义上说，需要 政府审批的都属于社会的稀缺资源，也就是说这种资源还不足够这个社会中每一个 想拥有的人所随意拥有， 只有满足国家法律、 法规规定条件的人才可能拥有。 所以， 从根本意义上说，行政审批是以行政权力为基础对社会价值和资源的一种权威性分 配和认证。 其次，行政审批是根据国家法律法规推行政务的组织活动。推行政府政务，即 政府对国家和社会公共事务进行管理是需要定的行政权力作后盾的，而行政审批 是政府对经济和社会领域进行直接干预的最明显的一种强制性影响力，通过行政审 批这种强制性的行政权力，政府可以保证其对国家和社会事务的管理活动的推行。 另外，由于行政审批直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益。所以，行政审批 活动必须依照法律开展，必须与我国现有的立法体制和依法行政的要求相符。依照 法定的权限和程序进行行政审批活动才是合法的、有效的，而逾越法定的权限则是 违法的、无效的。 6 再次，行政审批制度是一个行为规范过程，既具有相对稳定性又具有不断变化 性。行政审批制度有其产生、发展和消亡的过程，并不是一开始就有的。不管是即 将要设立的行政审批事项，还是那些已经设立的行政审批事项的内容、对象、条件 和程序等都处在一个相对稳定而不断发生变化的动态过程。因为，一个国家的政府 职能会随着行政环境的变化而变化，不同的行政环境会对一个国家的政府职能提出 不同的要求，政府职能的变化必然会引起政府干预经济、社会生活方式的变化也 自然要引起行政审批制度的变化。如我国计划经济体制下的行政审批制度就石再适 合今天的市场经济体制对行政审批制度的要求。这也是我们要改革我国现有的行政 审批制度的根本原因。 最后，行政审批制度是一种调节资源配置、弥补市场缺陷的手段。市场经济并 不能解决所有的经济问题，它不是万能的。由于市场的自然垄断性、自发性、等的 特性，市场不能有效地调节社会资源配置，只有政府实施宏观调控，通过行政审批 的方式介入市场，加强经济管制，才能弥补市场失灵地缺陷。政府在资源有限或供 不应求时，规范市场准入的许可条件；政府在某一领域资源富足或供大于求时，就 放松市场准入的管制条件，削减审批。这种干预和限制在一定时期和一定条件下， 对促进经济生活市场化进程是必不可少的。 （三）行政审批的形式 行政审批可以采取多种方式，包括审批、核难、批准、审核、同意、注册、许 可、认证、登记、签证等。行政审批的基本形式主要有三类：审批、核准和备案。 审批依照有关的法律、法规和规章进行且有一定的裁量权，主要是因为行政审批受 到资源、数量及其他因素的制约，所以审批未必得到批准，即便是申报的事项符合 条件。而核准则没有裁量权，只要是符合法律法规和规章规定的条件，所申报的事 项原则上都应予以许可。尽管审批形式多样，只要符合“必须经过行政审批机关同 意”这一实质条件，就可以判定其属于行政审批行为。 2004 年 7 月国务院颁布了投资体制改革的决定，对传统的投资项目审批制 度进行了重大改革，将企业投资项目审批制改为核淮制和备案制，是对企业投资项 目行政管理体制改革的重大举措。 （四）行政审批制度的内涵 7 行政审批制度是国家行政机关实行行政管理活动的重要方式，是政府对各种资 源分配的一种行政行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相 应的办事规程和行为准则，包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施 程序、监督和审批责任等内容。其具体内涵如下：行政审批制度是种管理活动， 行使国家权力。行政审批权的基础是行政权力，是国家的一种职能，具有较强的约 束力；行政审批制度是一种组织活动，依据国家的法律法规来推行。行政审批也是 一项重要的行政权力。行政审批活动必须依照法律开展，必须与我国现有的立法体 制和依法行政的要求相符。依照法定的权限和程序进行行政审批活动才是合法的、 有效的，而逾越法定的权限则是违法的、无效的；行政审批制度是一个行为规范过 程，既具有相对稳定性又具有不断变化性。行政审批制度有其产生、发展和消亡的 过程，并不是一开始就有的。不管是即将要设立的行政审批事项，还是那些已经设 立的行政审批事项的内容、对象、条件和程序等都处在一个相对稳定而不断发生变 化的动态过程。行政审批制度是一种调节资源配置、弥补市场缺陷的手段。市场经 济并不能解决所有的经济问题，它不是万能的。由于市场的自然垄断性、自发性、 等的特性，市场不能有效地调节社会资源配置，只有政府实施宏观调控，通过行政 审批的方式介入市场，加强经济管制，才能弥补市场失灵地缺陷。政府在资源有限 或供不应求时， 规范市场准入的许可条件； 政府在某一领域资源富足或供大于求时， 就放松市场准入的管制条件， 削减审批。 这种干预和限制在一定时期和一定条件下， 对促进经济生活市场化进程是必不可少的。 8 二、我国行政审批制度改革的概况 （一）行政审批制度改革的依据 党中央、国务院对行政审批制度改革工作一直非常重视。党的十六大提出，要 “减少和规范行政审批”。 党的十六届三中全会强调， 要“深化行政审批制度改革， 切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。胡 锦涛总书记在中央纪委第二次全会上强调：“要以行政审批制度改革为突破口，深 化行政管理体制改革，转变政府职能，改善行政管理。”新一届政府成立以后，温 家宝总理在几次讲话中都要求，加快推进行政审批制度改革，大幅度减少行政审批 事项。不断推进行政审批制度改革，其重要性和必要性主要体现在以下几个方面： 1.1.改革行政审批制度是完善社会主义市场经济体制的必然要求改革行政审批制度是完善社会主义市场经济体制的必然要求 发展是硬道理，是我们党执政兴国的第一要务。实践“三个代表”重要思想， 首要任务就是使生产关系和上层建筑的各个方面不断体现先进生产力的发展要求， 不断推动社会生产力的解放和发展。我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会 主义现代化进程的新的发展阶段。要保持经济持续快速健康的发展，就必须按照生 产力发展的要求，调整和改革生产关系和上层建筑，重点突出体制、机制、制度的 创新。要灵敏地掌握我国社会生产力发展的趋势，路线和方针政策的制定和实施必 须是正确的，对社会主义的生产关系和上层建筑要持续完善，不断促进先进生产力 的发展。 政府实施行政管理的一个重要手段就是行政审批， 行政审批属于上层建筑， 直接影响社会生产力的发展。社会主义市场经济体制要建立并不断完善，就要按照 经济规律，采用经济、法律的手段，充分发挥市场配置资源的基础性作用。而行政 审批的过多过滥会阻碍市场机制作用的有效发挥，阻碍社会生产力的发展。所以， 坚决改革现行的行政审批制度，就能建立完全意义上的社会主义市场经济体制。 2.2.转变政府职能、深化行政管理体制改革的迫切转变政府职能、深化行政管理体制改革的迫切需要需要改革行政审批制度改革行政审批制度 政府职能转变是行政管理体制改革的核心，形成一个行为规范、运转协调、公 开透明、廉政高效的行政管理体制是其要实现的目标。一般来说，政府机关的角色 9 普遍存在着缺位、越位、错位、不到位的现象，管了许多不该管，没有管好、也没 有管了的事。转变政府职能并没有完全到位。行政审批制度的改革就是要坚决减下 那些不该由政府机关审批的事项，让企业真正行使生产的经营权和投资决策权，通 过市场机制让社会中介组织行行使社会自我调节和管理的职能，让群众自己依法办 理群众自治范围内的事情，政府部门要只当“裁判员”，不当“运动员”，政府主 要是加快职能转变， 行使社会主义政治文明建设职能、 管理国家和社会事务的职能、 管理经济和文化事业的职能，充分动员和调动人民群众的积极性。 3.3.改革行政改革行政审批制度是进一步扩大对外开放和提高我国国际竞争力的客观需审批制度是进一步扩大对外开放和提高我国国际竞争力的客观需 要要 当今世界正处在经济全球化和政治多极化时代，各国之间的经济、科学技术和 政治竞争日趋激烈。这种竞争，既是企业竞争力、国家科技实力的较量，也是经济 体制和政府行政能力与效率的较量。推行行政改革、促进行政发展才能顺应世界性 潮流， 才能在这场国际竞争中占据有利地位。 为了顺应新形势的发展， 应对加入 wto 的挑战，我国必须持续深化行政改革，建立现代公共行政体制，满足社会主义市场 经济体制的要求。改革行政审批制度，变革管理方式，加快政府职能转变和依法行 政，使政府行为与国际通行的规则相符，这有益于提升我国处理行政内外关系的能 力，提高整体的行政效率和竞争能力，进而创造更加有利的环境积极参与国际竞争 与合作。 4.4.改革行政审批制度是从源头上预防和解决腐败问题的重要举措改革行政审批制度是从源头上预防和解决腐败问题的重要举措 全党一项重大的政治任务就是坚决反对和防止腐败。不坚决反对和防止腐败， 就会严重损害党同人民群众的血肉关系，就会有丧失党的执政地位、甚至走向自我 毁灭的危险。在中央纪委第二次会会上，胡锦涛同志发表重要讲话强调：“对党风 廉政建设和反腐败工作的开展既要治标，更要治本。”实践证明，解决滋生腐败的 深层次问题，根本出路在于改革。一些政府部门对有利可谋的权就干方百计地争， 而对有责无利的事就想方设法往外推。极少数机关工作人员更是借审批把关之名， 行谋取私利之实，吃、拿、卡、要，拘私舞弊，甚至搞权钱交易，违纪违法，在政 治和经济上给国家和人民的利益造成了严重损害。近年来查处的一批领导干部腐败 案件，许多都与滥用行政审批权直接相关，从中引发的教训是非常深刻的。所以审 批权过多过滥，再加上“暗箱操作”，缺少必要的制约监督，是产生腐败的土壤和 条件。改革行政审批制度，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、 10 程序严密、制约有效的权力运行机制，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重要 举措。 （二）我国行政审批制度改革的发展阶段 我国的行政审批制度改革实际上从改革开放之初即已开始，大体可分为三个发 展阶段。 1.1.从改革开放开始到上世纪从改革开放开始到上世纪 8080 年代末为第一阶段年代末为第一阶段 政府审批权由集中变为分散，这是对行政权力框架的调试，仅限于政府系统内 部的调试。中央与地方关系主要体现在人、财、物三方面。进行财政体系的改革才 能把中央和地方的关系理顺。中央逐渐放权让利给地方，地方政府也将被赋予比较 大的自主权，政府逐渐下放企业的管理权给地方，开始实行分权。把企业作为下放 的龙头，同时下放一些其他的管理权和审批权，如投资、外汇、文教、卫生等方面， 以此来调动地方政府的积极性。 2.2.上世纪上世纪 9090 年代为第二阶段年代为第二阶段 1992 年党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制，随着这一目标的提 出，在财政方面，分税制脱胎而出。这一时期的一个特点，就是从体制外来审视政 府的审批权。在这种情况下，政府要明确在市场经济中的角色定位，要加强宏观调 控功能，对于微观管制的手段尽量少用，进而把政企关系理顺。但正值市场经济建 立之初，只能实行比较有限的改革，所以，这一阶段主要的导向是项目负责制，主 要是改革投资审批制度。改革的范围已经到了政府以外，权利向社会、企业开放。 但是企业放权主要在经济领域，投资领域审批制度的变化较多。 3.3.从从 19981998 年底到现在为第三阶段。年底到现在为第三阶段。 这一阶段改革的背景是，国务院和省级政府在转变职能方面取得了实质性的进 展，前两次没有这次行政审批制度改革要解决的问题深远。这一阶段主要有三个鲜 明的特点：一是体现了政府向社会各个领域放权，向社会、向市场放权的力度加大 了，而且也尝试了向社会、文化各个领域的分权、放权。二是地方积极响应政府全 方位地向社会放权。从 1997 年开始，一些地方就进行了行政审批制度改革，特别 是深圳率先进行的行政审批制度改革，对其他地方开展行政审批制度改革有较大影 响，在一定程度上起到了示范作用。三是国务院部门和全国 31 个省、自治区、直 辖市的改革全面铺开。2001 年 9 月，国务院成立由李岚清同志任组长的行政审批制 11 度改革工作领导小组(以下简称国务院领导小组)，并在监察部设立了承担日常工作 的办公室(以下简称国务院审改办)，时任监察部部长的何勇同志任办公室主任。10 月，国务院召开电视电话会议，对全面推行这项改革作了部署。2003 年，新一届政 府成立后，国务院高度重视行政审批制度改革，国务委员兼国务院秘书长华建敏担 任领导小组组长， 监察部部长李至伦任副组长， 监察部副部长李玉赋任办公室主任。 三个阶段各有不同的内容，特别是第三阶段，可以说触及了行政审批制度的各 个方面，进入了一个实质性的阶段，而且在有些方面已经很深入。 （三）行政审批制度改革的成功经验 自 1997 年开始,深圳就率先在全国展开行政审批制度的改革。直到目前,四轮 行政审批制度改革已完成，坚决取消了能够由市场来调节的审批；依法规范了那些 要继续保留的审批和核准事项；审批环节减少了，审批手续简化了，审批方式改进 了， 审批透明度也增加了，同时制定了严密的审批操作规程，注重审批后续的监管， “放”与“管”的关系得到了正确的处理。深圳的行政审批制度改革取得了显著成 效。深圳的廉政建设大大加强了,政府的职能也转变了,同时创新了行政管理的体制, 提高了行政效率。 行政审批制度改革是行政管理体制改革的突破口，是加快转变政府职能、全面 推进依法行政的重大举措。这项工作能够取得现有的成绩，关键在于党中央 t 国务 院的正确领导，在于国务院领导小组的指导有力，在于各有关方面的协调配合，真 抓实干。值得总结的经验有这样几条： 1.1.搞好行政审批制度改革，必须搞好行政审批制度改革，必须牢固牢固树立政树立政局局观念，观念，提高提高改革的主动性改革的主动性 行政审批制度改革可以说是政府的一场“自我革命”，部门职能的定位、权力 格局的调整、管理和管理方式的更新与变革都有涉及。考虑处理问题必须站在政治 和全局的高度，这样才能实现思想认识的统一，实事求是地执行党中央、国务院规 定的一系列有关行政审批制度的政策，推动改革有条不紊地进行。 国务院领导小组明确要求把这项工作作为贯彻落实“三个代表”重要思想的 具体措施，增强政治责任感和工作紧迫感。各地区、各部门在工作中，注意组织学 习传达中央精神，引导广大干部加深对改革重要性和必要性的认识，做到局部利益 服从整体利益，眼前利益服从长远利益。通过学习教育，工作自党性和主动性有了 明显增强，变“要我改”为“我要改”，这是改革取得进展的内在动力。行政审批 12 制度改革的实践说明，改革是一个思想认识不断统一，工作逐步深化，二者相互促 进的过程。只有把思想认识统一到适应社会主义市场经济发展需要、加快民主政治 进程、坚持依法治国上来，统一到严格执行改革的原则和政策规定、加快政府职能 转变，建立“廉洁、勤政、务实、高效”的政府上来，讲政治、顾大局、守纪律， 正确对待部门权力和利益的调整，才能把改革搞好。 2.2.搞好行政审批制度改革，必须加强领导；提供有力的组织保证搞好行政审批制度改革，必须加强领导；提供有力的组织保证 加强组织领导，是行政审批制度改革得以顺利推进的保障。党中央、国务院对 行政审批制度改革工作十分重视。中央领导同志多次对推行行政审批制度改革作出 重要指示。国务院专门成立了行政审批制度改革工作领导小组，抽调人员在监察部 设立了负责日常工作的办公室。李岚清、华建敏同志先后担任领导小组组长，主持 召开了 10 多次国务院领导小组会议，在改革的各个重要阶段，研究改革的重要政 策和事项，有针对性地进行指导，及时协调解决有关问题，保证了改革沿着正确的 方向推进。为了加强领导，行政审批制度改革工作领导小组及其办公室在国务院所 有设有行政审批职能的部门和单位都有，此外，全国各省、自治区、直辖市也都有 成立。行政审批制度改革工作在各地区、各部门都处于较突出的地位。许多地区和 部门的主要负责同志态度坚决，亲自动手抓这项工作，充分发挥领导小组及其工作 机构的职能作用，加强指导和协调，及时排除阻力，措施比较得力。有些部门和单 位在这方面表现突出，大局观念强，改革力度大，改革的后续措施比较到位。实践 表明，行政审批制度改革中很多难度较大的问题之所以能够比较顺利地得到解决， 领导重视、措施有力是一个重要原因。 3.3.搞好行政审批制度改革，必须集搞好行政审批制度改革，必须集合合各方的智慧和力量，形成工作各方的智慧和力量，形成工作合力合力 行政审批制度改革的工作涉及到方方面面，要解决的问题也比较复杂，需要充 分调动各方面的力量，协同合作，互相支持，形成工作合力，从整体上提高改革的 效能。在各个改革的阶段，国务院领导小组始终注意发挥各方面的作用，形成工作 “一盘棋”。国务院审改办在组织起草关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需 要把握的几个问题时，邀请了 15 位专家学者进行了书面论证，效果很好。国务 院审改办公厅从高校、科研单位、相对超脱的部门和单位以及工作基础比较好的地 方，选聘了 28 位具有经济学、法学、行政管理学等学科背景的专家学者，组成专 家咨询组。专家咨询组成立以来，认真履行参与审核、帮助把关的职能，发挥专业 特长，站在客观、公正的角度，从理论和实践的结合上，对 2000 多项审批项目进 13 行了分析论证，保证了审批项目的审核和处理的科学性、准确性。在对行政审批项 目进行审核和处理时，国务院审改办与各部门一个项目一个项目地进行研究协商， 充分听取部门意见。对涉及多个部门的审批项目，主动征求相关部门的意见，反复 进行沟通。对争议较多、处理起来难度大的审批项目，组织地方有关部门和 行政管理相对人进行座谈讨论；对一些专业性特别强的审批项目，还专门邀请 该领域的专家学者进行论证。由于研究论证比较充分，使各方面对审批项目的审核 和处理容易达成一致意见，并使项目的处理比较科学合理。实践证明，对于这样一 顶事关全局的改革，只有集中各方面的智慧和力量，才能成功。 4 4搞好行政审批制度改革，必须坚持总体目标与阶段性任务的统一，注目改搞好行政审批制度改革，必须坚持总体目标与阶段性任务的统一，注目改 革成果的积累革成果的积累 行政审批制度改革是一场攻坚战，是一个渐进的过程，需要一步一个脚印，逐 步深入地向前推进。既要坚持总体目标不动摇，又要注重通过阶段性成果的积累， 逐步达到最终日标。在改革之初，国务院领导小组确定行政审批制度改革工作分几 个步骤推进，每个步骤部确定了工作重点和要达到的目标。如，在完成对国家经贸 委行政审批项目进行审核和处理试点工作的基础上，国务院审改办集中力量对拟第 一批取消的行政审批项目进行了认真审核。2002 年 10 月，国务院作出决定，公布 取消了第一批行政审批项目，在社会上引起了广泛的关注和好评。此后，又分别于 2003 年 2 月和 2004 年 5 月，取消和调整了两批行政审批项目，使国务院部门审批 项目过多过滥的状况明显改观。这些成绩都说明，行政审批制度改革总体目标的实 现是建立在一个又一个阶段性成果的基础之上的。只有采取科学有效的方法步骤， 发扬严谨细致、扎实认真的工作作风，迎难而上，咬住目标不放松，出现什么问题 就解决什么问题，就一定能使行政审批制度改革健康有序地向前推进，取得实实在 在的成效。 5 5搞好行政审批制度改革，必须周密稳妥，增强改革的综合效能搞好行政审批制度改革，必须周密稳妥，增强改革的综合效能 行政审批制度改革是在我国社会主义市场经济体制初步建立和加入世界贸易 组织的背景下， 在保证行政机关日常工作正常运转的基础上展开的， 既要积极探索， 大胆实践，又要慎重稳妥，合理有度，保证改革有组织、有秩序地进行。国务院审 改办在对国务院部门行政审批项目的审核和处理中，遵循实事求是的科学态度，结 合各部门的实际情况， 深入进行研究和论证。 既把不该继续审批的事项坚决减下来， 又对应该保留的项目予以保留，不片面追求削减的比例。国务院各部门注意把推进 14 行政审批制度改革与加强机关自身建设结合起来，把取消和调整审批事项与加强规 范管理、强化监督制约结合起来。一些部门还把行政审批制度改革与政务公开、实 行“收支两条线”管理、探索相对集中行政处罚权和综合行政执法等工作结合起 来，相互促进，提高整体效能。这样做，不仅使改革本身取得了明显成效，还带动 了各部门其他工作的开展，产生了良好的综合效应。 6 6搞好行政审批制度改革，必须敢于突破传统，坚持与时倡进、开拓创新搞好行政审批制度改革，必须敢于突破传统，坚持与时倡进、开拓创新 长期以来， 一些部门管理理念和管理方式陈旧、单一，习惯于用审批进行管理， 以至于把审批当作政府管理的唯一形式，以审批代管理。这是目前一些行业长期处 于管理失控、无序运营状态的一个重要原因。行政审批制度改革是一项开创性的工 作，如此大规模地对行政审批制度进行改革，是建国以来的第一次，没有可供借鉴 的现成经验，也没有可以照搬照套的现成模式，任务既艰巨又复杂。在改革过程中， 各地区、各部门敢于打破传统，勇于开拓创新，主动地摆脱那些不符合时代发展的 观念、做法和体制，思想认识得到解放，以与时俱进的精神，在实践中摸索，在创 新中前行。为了实现政府权力运行的科学化、法制化和在管理体制、机制和方式上 的创新的目标，不断进行积极的探索和实践，逐渐建立起一套行政管理模式，以适 应社会主义市场经济体制和