[理财]ID113-共有产权经济适用房运作体系研究.doc

共有产权经济适用房运作体系研究郜浩1,吴翔华1（1.南京工业大学土木工程学院，江苏南京211816）摘要：共有产权经济适用房的提出是基于解决夹心层家庭住房难的问题，政府与购房者通过共同出资购买一套住房并且按出资额享有一定份额的产权，从而减轻购房者单方一次性购买的经济压力。文章分析了目前我国住房保障体系存在的问题，基于城市中低收入群体住房可支付能力提出了共有产权住房保障对象的范围，在总结已有试点实践的基础上构想了不同经济发展水平地区共有产权经济适用房的建设开发模式和运行机制，希望对共有产权经济适用房建设政策的制定，促进我国住房保障体系的完善提供新的借鉴和依据。关键词：共有产权；经济适用房；建设模式；运作模式Abstract: Mutual Properly Right Affordable Housing Scheme (MPRAH) is aiming to solve the housing problem for sandwich-classes. The government and the buyer will buy a house together, whose property right is shared in proportion to the capital each side offers, in order to reduce the economic pressure of buyers. This paper analyzes the current problems of our housing security system and specify the range of effective people within this scheme based on the paying ability of middle and low income groups. By reviewing the trial practice, this paper presents the construction model and operation mechanism of MPRAH for areas with different economic development, hoping to provide new reference for MPRAH policy making and housing security system improvement.Key words: Mutual Properly Right; Affordable Housing Scheme; construction model; operation mechanism.第一作者：郜浩(1985-)，男，江苏徐州人，南京工业大学硕士研究生，研究方向：住房保障。经济适用住房和廉租住房是当前我国城镇住房保障体系的重要内容，在解决中低收入家庭住房困难的问题上发挥了一定的作用。我国目前住房层次供应体系的调整要求廉租住房保障面扩大至其他低收入家庭，而经济适用房则从保障中低收入家庭转向低收入家庭，既不能享受经济适用住房也不具备市场购房能力的夹心层家庭并未包括在保障范围内，这就造成了目前的住房保障盲区。共有产权经济适用房的提出正是基于解决夹心层家庭住房难的问题，政府与购房者通过共同出资购买一套住房并且按出资额享有一定份额的产权，从而减轻了购房者单方一次性购买的经济压力。1 共有产权经济适用房保障范围1.1 住房保障家庭收入线的确定要确保社会保障性经济适用住房政策落到实处，真正受惠于需要帮助的人群，最关键的就是申购标准的确立以及申购对象的确认。从我国保障性住房10年多来的发展来看，实际保障覆盖情况不容乐观，一方面，保障覆盖面偏低，无法满足大量低收入群体的住房需求；另一方面，由于经济发展水平不同，导致保障性住房覆盖水平的地区差异明显。在共有产权经济适用房推行过程中，为了使有限的资源得到充分利用，对中低收入家庭起到最大保障作用，最大限度地保护中低收入阶层的利益，在共有产权住房的进入上，就要严格控制分配对象。而这个严格的程度，主要取决于一个明确的界限即收入线。由于划分居民收入线要对居民的收入作详细的调查统计，工作量非常大，再加上目前居民收入透明度较低，隐形收入或偶然所得等其他非常规收入比较普遍。因此，要准确掌握居民的实际收入难度较大。对于这个问题，褚超孚博士提出的住房保障家庭收入线模型具有一定的参考意义。基本思路是在遵循市场经济规律的前提下，从居民家庭支付能力的角度来确定住房保障的家庭收入线。主要分为以下几个步骤：（1）确定一套面积为社会可接受的商品住房，如70或80平方米的住房，并根据该住房所在附近区域商品房平均价格来确定房价总额；（2）根据银行贷款成数(如7成或8成)和贷款期(如25年或30年)，确定该套住房的贷款总额；（3）将贷款总额按年金折算为每年还款额；（4）以国际通行标准为参考，结合我国实际确定住房消费比例；（5）将年还款额除以住房消费比例得出住房保障家庭收入线，在这条线以下表明家庭每年的收入不足以缴纳住房贷款，应该被纳入住房保障范围之内。具体模型如下： （式1）其中：D指住房保障家庭人均收入线；S指商品房面积；P指商品房单位面积价格；L指住房贷款成数；r指月利率；n指还款期限；E指住房消费比例，t为家庭人口。据中国房产信息集团公布的2009年南京房地产市场研究报告显示，2009年南京市商品住宅平均价格为7299元/平方米。按照目前商业银行办理住房商业贷款的规定，取30%为首付款比例，还款期限为20年。现行现行一般商业性住房贷款利率的规定：1-3年（含3年）期贷款年利率为5.40%，3-5年（含5年）期贷款年利率为5.76%，5年以上贷款年利率为5.94%。且设家庭人口为3人，住房消费比例取上限50%。计算得出：表1-1 住房保障家庭收入线计算房款总价首付贷款总额总还款额月均还款年还款额收入线60平方米住房4379401313823065585245632186262281957370平方米住房5109301532793576516119902550306002283580平方米住房58392017517640874469941729143497126098结合表1-2进行分析，可得出住房保障家庭收入线以下家庭属于中等收入及以下群体，说明该模型的计算值符合政策制定的目的。住房保障家庭收入线模型的科学性在于考虑了住房面积、住房市场价格、住房金融和住房消费支出等多项因素在内，综合体现了市场和政府两种机制在解决人民住房问题中的各自作用，在目前我国个人信用体系不健全的情况下，可以作为划分中低收入阶层的一个替代性标准。表 1-2 2008年南京市按收入等级分的城镇居民家庭平均每人年可支配收入(元)项目全市平均水平最低收入户低收入户中等偏下户中等收入户中等偏上户高收入户最高收入户家庭可支配收入203175471945212824175802439333964542821.2供应对象的范围共有产权经济适用房的出现，可以很好地解决社会夹心层的住房问题，完善我国现行的住房保障系统，形成一个多层次、广覆盖的住房保障体系。（1） 依据1.1的分析，可得出共有产权经济适用房供应对象收入最高限额，各地可以综合地区城市居民住房支付能力和共有产权经济适用房开发规模等因素，灵活制定准入收入线。由于共有产权经济适用房具有“出口反制入口”的突出特点，笔者认为各地可以适当提高准入收入线，解决更多的夹心层住房难问题。（2）在满足收入标准的同时，还必须考虑申购者的现有居住情况。共有产权经济适用房的供应应面向符合政府规定收入限制的本市无住房或拥有住房但人均住房面积低于市政府规定的住房困难标准的家庭。（3）二三线城市可取消对供应对象的户籍限制，一线城市可视情况将非户籍人口纳入保障范围。目前，各地在制定经济适用房和公租房相关政策时已相对放宽户籍限制。例如，上海申请公租房的对象应具有该市城镇常住户口，或持有上海市居住证和连续缴纳社会保险金达到规定年限，已与该市就业单位签订一定年限的劳动或工作合同；重庆公租房在准入上不设户籍限制。2 共有产权经济适用房的建设模式2.1 政府集中兴建规划、兴建、产权管理申请、认定政府共有产权经济适用房购房者购买产权图 2-1 政府集中兴建模式2.1.1 政府集中兴建的优点（1）有利于外部效应的形成。政府对共有产权经济适用房的集中兴建可以获得房屋升值带来的收益；同时房屋的建造可以带来就业岗位增加的收益；基础设施建设投资增加对国民经济增长所带来的乘数效应收益。（2）有利于共有产权经济适用房的供应体系快速形成。由于政府能够出资兴建，因此可以在短时间内建成许多共有产权经济适用房，刺激住房总量的上升，这样实物配租的供应体系也可以快速形成。如果房源特别短缺的情况下，这种方式可以缓解房源的短缺。（3）方便购房对象管理，降低管理成本。由于是集中修建，购房对象都比较集中的住到一块，这样政府对购房对象的信息跟踪、信息采集都比较容易，使得购房对象退出的前期工作成本大幅度降低。2.1.2 政府集中兴建的缺点（1）破环正常市场供给，降低住房市场的运行效率，不利于房地产市场及区域经济的发展。共有产权经济适用房土地采用出让方式获得，价格稍低于周边商品房价格，并直接可以进入商品房交易市场。政府集中兴建共有产权房同等投资支出的前提下增加了住房的供给量，必然会对商品房销售市场均衡价格产生影响。（2）成本过高，政府财政压力较大。集中兴建共有产权经济适用房供给模式中，成本包括土地出让金、建安成本、社区管理费用以及房屋维护费用四个方面，加之还有一个隐性成本即共有产权经济适用房政府所有产权部分的管理，政府要可能花费较多的人力、物力，从而使得这种模式的运营机制成本也较高。（3）集中兴建共有产权房，虽然会极大的降低建设和管理成本，但同时带来了城市贫困人口相对集中，容易造成社会问题。2.2 空置房及二手房转化为共有产权房虽然住房是一种具有消费耐久性的商品，但是它仍然会随时间慢慢老化，其自身所包含的价值与使用价值也都在降低，所以反应价值的住房的相对价格也是在降低的。因此，我们可以考虑对房龄较长、设施较旧或者控制时间较长的商品房装修改造为共有产权经济适用房。审核认定出售收购、改造符合条件审核、筛选政府空置房和二手房城市经济适用房备选数据库共有产权经济适用房收低收入家庭图 2-2 空置房及二手房转化为共有产权房首先，要在商品房市场中建立共有产权经济适用房转化通道，对房龄较长、设施较旧或者空置时间较长的商品房进行审核与筛选，把适合中低收入家庭需求的低价值商品房的资料进行备案，并存入城市经济适用房备选数据库；其次，共有产权经济适用房管理部门与这些备案住房的房主进行联系，协商低价收购该住房；然后，政府根据经济适用房建设标准对该住房进行装修改造；最后，将该住房资料存入经济适用房存量数据库供中低收入家庭购买。2.2.1政府转换空置房和二手房作为共有产权经济适用房的优点（1）消化了闲置的商品房和二手房，可使资源得以充分的利用。共有产权经济适用房制度作为一种保障制度，其住房标准受到一定程度的限制。利用现有的空置房和二手房，可以很好的满足这点要求，政府收购空置房和二手房以后，将其根据经济适用房标准做适当的改造，即可很好的满足标准。（2）一定程度上可以降低共有产权经济适用房供应体系的建立成本。首先，能够减少土地这种宝贵资源的浪费，降低商品房空置率，符合我国可持续性发展的基本要求。其次，没有了重新修建的成本和社区管理费用，同时节省了建设时间，政府只需要参考市场价给予一定的折价后收购这些空置房和二手房，可以在较短时间内有效增加共有产权房供应量。（3）这些空置房一般都是分布散，规模小，产品相对滞后，地段一般也比较好。分散的房源可以满足对居住地点有不同需求中低收入户要求，容易避免形成大规模的“贫民窟”，产生不良的社会负效应。产品相对落后使得有些房子可以直接用来做共有产权房，不会造成房源的浪费。2.2.2 政府转换空置房和二手房作为共有产权经济适用房的缺点（1）虽然政府省去了一定的建设资金及社区管理费用，但是收购的空置房还是要经过一定的改造才能变成适合共有产权房标准的房子，所以收购和改造房屋也是有一定的支出费用，总的来说还是需要政府一次性支出较为庞大的费用。（2）协调和谈判时间较长。空置和二手商品住宅转化为共有产权房的基础是要收购空置房和二手房，在收购时，由于牵涉到政府、房子的所有者等各方的利益关系，如何实现政府强制手段与市场经济的协调，收购标准、程序、价格和物业费的制定都存在很大难度，所以一方面需要政府的强制手段，同时还可能需要较长的协调和谈判时间。（3）不便于综合管理。因为收购的房子是从各种渠道得来的，因此这些房子相对比较分散，不便于政府对将来入住的购房者进行综合管理，也不便于对他们进行信息跟踪、信息采集，使得销售对象退出的前期工作成本增加。总体来说政府收购空置房和二手房对整个住宅市场都是有益的，有利于房地产市场的健康持续发展，同时共有产权经济适用房房源得到了有效的解决。但是我们要注意因为这种方式目前还不成熟，需要政府的干预，实施难度相对较大。2.3 配套建设共有产权房配套建设模式是指在普通商品住房、旧房改造等项目开发中，按建筑面积的的一定比例配建共有产权经济适用房，由政府核定的基准价回购。要对于开发超过规定比率共有产权房的开发商提供政策优惠，确保其开发的共有产权房越多，开发成本越低。这样既可以大大增加共有产权房的供给量，还可以避免因为集中兴建共有产权房而带来的社会问题。2.3.1 配套建设共有产权经济适用房的优点（1）有利于提高共有产权房住户的福利水平。配建住房建筑标准都比旧房高，一般都能有厨、卫等基本设施，通水通电，生活配套设施完善。（2）不会形成新的城市问题。通过配套建设的住房，共有产权房住户分散在不同的小区，可以有效地防止大量的低收入者聚集在一起带来的诸如贫民窟等城市社会问题，防止了城市新的社会问题产生。可以避免新的城市问题产生。（3）运用配建模式，以私人开发商建设运营经济适用房项目，可以极大地提高项目建设质量并加快项目建设速度，从而促进项目运行效率的提高。2.3.2 配套建设共有产权经济适用房的缺点（1）开发商追求的是利润最大化，所以配套建设项目如果控制不好，开发商有可能会把在项目中少得的利润转嫁到房价上，再转价到购房者身上，使房价上涨，影响房地产市场的健康发展。（2）若监管不严，会使一些不诚信的私人开发商“偷工减料”，或是人为地制造贫富落差，违背了住房保障制度的本意。（3）配套建设项目要面对物业费分摊的难题。由于共有产权房和普通商品房建设在同一小区，物业费理应由所有住户共同分担，商品住宅小区的高昂的物业费会成为共有产权房住户新的生活负担。而开发商也担心配建共有产权房会降低小区整体品味，不利于住户间关系协调。3共有产权经济适用房运行机制3.1共有产权经济适用房供应体系预算贷款贷款产权抵押购买产权建设、政府所有部分产权管理保障性住房建设管理中心共有产权经济适用房中低收入者银行政府图 3-1 共有产权经济适用房供应体系3.1.1 管理机制为确保共有产权经济适用房发展目标的实现，需要建立专门的共有产权住房管理机构。尤其是共有产权经济适用房推行中需要涉及国有产权部分的管理和不同产权比例购房者的进入与退出，仅靠房管局等管理部门难以实施有效管理。因此，可以借鉴新加坡做法在一开始即设立统一的机构如公租房管理局来统筹管理全部的公租房工作，建立独立的共有产权经济适用房建设和管理机构保障性住房建设管理中心，代表政府行使管理职能并负责日常工作，将共有产权经济适用房的建设、分配和管理纳入规范化制度化的轨道。笔者建议建立保障性住房建设管理中心，其主要职责有：（1）制定共有产权经济适用房建设长期发展目标和阶段性实施规划。制定共有产权经济适用房建设长期发展目标为建立健全住房保障体系和保障性住房的建设、供应与分配提供了指导，是住房保障体系可持续、健康发展所必不可少的。在此基础上，根据不同阶段的发展要求和能力，制定共有产权经济适用房的阶段性目标和实施规划，因地制宜确定共有产权经济适用房运行方式、保障标准和产权比例等具体实施措施，通过长期持续的实施，逐步实现共有产权经济适用房建设长期发展目标。（2）多渠道筹集资金，建立共有产权住房建设资金的内循环模式。（3）设定产权比例、面积标准、定价方式等指标，动态调整共有产权经济适用房的保障水平和标准。共有产权经济适用房的产权比例设定和定价方式应综合考虑政府的财政支付能力、地区经济发展水平与保障对象的可支付能力等因素，使共有产权经济适用房兼有保障性和商品性，与商品房市场顺利接轨，避免权利寻租。（4）建立健全共有产权经济适用房的管理制度，完善共有产权住房进入与退出机制。由于住房保障资源的有限性，共有产权住房体系需要建立完善的进入与退出机制，通过在进入与退出上严格把关，确保保障资源分配给那些最需要的人群，实现效率与公平。我国有必要制定统一的共有产权经济适用房建设法规，各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的共有产权经济适用房的管理制度，建立动态的监管体系，使管理程序化、科学化。3.1.2 资金保障社会保障性住房政策的可持续性发展必须要有充足的资金来源作保证。借鉴欧美发达国家的成功经验，我国的政策性住房金融应该朝多元化发展，通过各种金融手段来扩大住房融资渠道、创造良好的融资环境，以促进共有产权房的建设和消费。（1）将住房保障支出列入中央和地方两级政府预算中。共有产权房项目的启动需要大量资金，如果没有政府稳定的资金投入是难以持续的，中央和地方政府在财政预算中应设立共有产权房的专项建设资金，将共有产权房纳入保障性住房。（2）商业银行在资产负债比例管理要求以内，应优先发放共有产权经济适用房开发建设贷款，并适当放宽贷款条件，切实保证共有产权房建设资金的及时到位。（3）因地制宜的选择共有产权经济适用房建设模式，多渠道筹集建设资金。各地可根据地区实际情况选择不同的建设模式，例如，建设资金较充裕的地区可以选择EPC模式，由总包商去负责设计、采购和建设、装修，最终向政府的专门机构移交成品房屋；建设资金较紧张的地区可以选择BT模式，由招标承包商自行融资进行建设，建成后由政府出资买回。（4）税收政策优惠。各地区应加强对共有产权房的支持力度，适当减免有关税费，严格控制共有产权房的建设成本。3.2 共有产权房管理权归属及费用分摊让渡占有权、使用权现实行的共有产权经济适用房政策的地方政府对于共有产权房的由谁负责管理，实施保存、改良等行为没有做出具体的规定。但针对管理费用的承担做了相应的规定，规定对于自用部分所产生的管理费用规定由购房人承担，公共部分与公共设施维修基金由政府与受保障者共同承担。4例如：淮安市市区共有产权拆迁安置住房管理办法中明确规定，共有产权拆迁安置住房的车库、供暖、供热、供气等附属设施需由被拆迁人(受保障者)自行出资购买。管理、维护并支付相关费用保障性住房建设管理中心购房者共有产权经济适用房政府所有部分产权个人所有部分产权图 3-2 共有产权经济适用房权能归属笔者认为目前我国经济适用房共有产权制度应遵循“谁使用谁管理”的原则，由受保障者负责对于共有房屋的管理并支付相关费用。在共有产权制度下，政府虽有共有住房的另一部分产权，但向受保障者无偿或收取低租金的方式让渡占有权和使用权。因此从公平合理角度考虑，笔者认为在房屋存继期间政府不承担管理、维护等相关义务，同时不用承担所有部分产权上的物业管理费用、公共维修基金等费用。