《行政组织》PPT课件.ppt

第四章 行政组织 学习目标 主要内容 1 1 学习目标 通过本章学习，了解行政组织的含义； 行政组织的特征；古典组织理论的内容；行 政组织的结构；掌握行政组织的类型；行为 科学组织理论和现代组织理论的主要特征； 明确行政组织变革成功的条件；行政组织结 构调整的原则。 教学要点 2 2 主要内容 第一节 行政组织概述 第二节 行政组织理论（自学） 第三节 行政组织的编制管理 3 3 l行政组织是行政管理的主体，其诸多因素 影响和制约着行政管理的质量和效率。 l我国具有世界上最庞大的行政组织。在经 济全球化的今天，我国行政组织面临着诸 多方面的机遇与挑战。 l行政组织的改革（政治体制改革的重点） 具有特殊重要的意义。 4 4 第一节 行政组织概述 l 行政组织的涵义 l 行政组织的类型 l 行政组织的结构 5 5 学习目标 理解静态行政组织的含义、特点和职 能、行政组织的构成要素与类型、行政组 织结构的表现形式；了解动态行政组织的 动力机制；剖析心态行政组织文化与价值 ；剖析生态行政组织的生存与发展。 返回返回 知识点 6 6 一、行政组织的涵义与特征 1.行政组织的涵义 组织是指人类生存和活动的一种基本方式，是人依照一定目的组建起来的 、通过分工合作关系所形成的秩序性结构与环境相互作用的人群有机系统 。 公共组织：公共目标与非公共目标公共组织与非公共组织。 是指不以 营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提公 共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织。它一般拥有公 共权力或者经过你公共权力的授权，负有公共责任。 政府组织、准政府组织和非营利组织：政府组织有广义和狭义之分，广义 的包括立法、司法和行政，狭义指国家的行政机关。 准政府组织：通过授权的，如工会、妇联、共青团、工商联、青联、侨联 、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织。 7 7 l非营利组织：最早见于1945年的联合国宪章。我国目前主要存在三 个主要的非营利组织的行政法规：社会团体登记条例、基金 会管理条例、民办非企业单位登记管理条例。社会团体分为 学术性、行业性、专业性、联合性团体，如：学会、研究会、协会 、联合会、促进会等；基金会主要是国家公募基金会和地方性公募 基金会。民办非企业如民办学校、文艺团体、福利院、人才交流中 心等。未登记的非营利组织：在政府、事业单位、企业靠挂的组织 ，不具有法人资格。 l非公共组织：不以公共利益为目标，他们所追求和维护的是组织成 员的的私人利益。 l行政组织有广义和狭义之分： l广义：除政府行政组织外，还包括立法、司法、事业、企业、社会 团体中有行政职能的机构 l狭义：专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系 。 l涵义：静态机构和体制 l 动态运行 l 心态人员构成、价值观、心理意志 l 生态组织调整和改革 8 8 2.行政组织的特征： l(1)政治性，包括阶级性和决策性； l(2)社会性，包括服务性和管理性； l(3)权威性，包括约束性和强制性； l(4)法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性 和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性； l(5)系统性，包括结构性和有序性； l(6)发展性，包括动态性和适应性。 9 9 1、法规制度(法规制度健全)； 2、组织目标(组织目标明确)； 3、人员构成(人事调派恰当)； 4、权责体系(权责分配合理)； 5、物质因素(财物数量适中)； 6、机构设置(运行机制有效)； 7、行为方式(行为方式优化)； 8、价值要素(价值观念整合)。 二.行政组织的基本要素 1010 三.行政组织与其他社会组织的区别 l第一.与共产党组织的区别 l共产党领导核心地位、政治组织的性质、领导内 容的构成（政治、思想、组织） l第二.与权力机关的区别 l权力拥有与权力行使 l第三.与司法机关的区别 l法院独立行使审判权，检察院独立行使检查权， 行政机关不得干涉。独立与干预 1111 l主要分为七种类型： l1、领导机构(首脑机关)； 2、执行机构( 职能机关)；3、监督机构(辅助机关)； l4、咨询机构(咨询机关)；5、信息机构(信 息服务);6、辅助机构（办公厅和专门或 特 殊事务办公）；7、派出机关。 l直属机构：政府直接领导下主办各项专门 业务的机构，地位低于政府内的各部、委。 直属机构具有独立职权和专门职责，可以在 主管事项的范围内，对外发布命令和指示。 因此，直属机构可以成为行政主体。 四、行政组织的类型 1212 中华人民共和国国务院 部委机构直属机构办事机构 国 务 院 办 公 厅 外交部 国防部 教育部 监察部 民政部 司法部 建设部 卫生部 农业部 交通部 财政部 商务部 审计署 文化部 公安部 科学技术部 能源部 国土资源部 环境部 劳动和社会保障部 国家发展和改革委员会 国家民族事务部 工业与信息产业部 办公机构 中国人民银行 情报总局 人事总局 计生总局 铁道总局 民航总局 海关总署 税务总局 工商总局 广电总局 安全监管总局食品药品监管 局 旅游局 国家航天局 国务院参事室 国务院机关事务管理局 国务院港澳事务办公室 国务院研究室 走进公共行政组织 1313 三、行政组织结构 l行政组织结构是指构成要素的配合与排列组织方 式，以及要素之间的联系、沟通等。 l目标：结构合理、运转灵活有效。 l组织保证：提高行政效率 l1、行政组织的纵向结构 l纵向结构亦称直线式结构，体现的是纵向分工形 成的组织结构的层级制。 l优点是上下贯通；缺点是因缺乏专业分工而顾此 失彼。 1414 直 线 制 结 构 厂长 车间主任车间主任 班长 班长班长班长 行政组织结 构类型展示 1515 l研究纵向结构应注意： l第一、管理层次和管理幅度的关系； l第二、坚持层次管理的原则，即层次节制 原则和只管一级原则（谁管谁，谁服从管 理。领导做正确的事，管理者把事情做正 确） 1616 l2、行政组织的横向结构 l即只能式结构，是因分工而形成的职能制。 l每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监 督部门组成。 l从横向结构来看，就职能范围和业务范围而言， 分一般权限和专门权限部门。 l优点：分工精细、减轻负担、利于专业化。 l缺点：事权分散、扯皮推委、权力私化。 l将二者结合起来可是优点发挥到最大限度。 1717 职 能 制 结 构 厂长 职能部门职能部门 车间主任车间主任车间主任 1818 直线-职能制结构 厂长 职能部门职能部门 车间主任车间主任车间主任 1919 事业部制结构 总经理 职能部门职能部门 事业部事业部事业部 职能部门 职能部门 工厂工厂 职能部门 职能部门 工厂工厂 2020 矩阵制结构 项目小组 总经理 L4 职能部门 职能部门 职能部门 职能部门 项目小组 项目小组 2121 第二节 行政组织理论 l 古典组织理论 l 行为科学组织理论 l 现代组织理论 2222 MG2-10 二、公共行政组理论研究发展概况 西方管理理论发展的三个阶段 古典管理 理论阶段 行为科学 理论阶段 现代管理 理论阶段 管理理论 的新发展 2323 一、古典组织理论 l以泰勒为代表的科学管理学派 l法约尔为代表的行政管理学派 l韦伯提出的科层组织（官僚制理论） l古典组织理论的共同特点是从制度规范的角 度研究行政组织，但其研究侧重静态而忽视 动态需求。 2424 l全名:弗雷德里克温斯洛泰勒（Frederick Winslow Taylor,18561915） l 美国著名管理学家，科学管理理论奠基人，“ 科学管理之父”。最根本的贡献，是在管理实践和 管理问题研究中采用“观察、记录、调查、试验等 手段的近代分析科学方法”。 l 代表作计件工资制(1895年)、车间管 理(1903年)科学管理原理(1912年)。 2525 l法约尔 l 法国 1841-1925 西方古典管理理论在法国的最杰出代表，一般 管理之父 l 亨利法约尔（Henry Fayol）法国科学管理专家。管理学先驱之 一。1841年生于土耳其伊斯坦布尔，1925年卒于巴黎。早年曾为采 矿师，是一位在理论上有特殊发现的地质学者。1885年起任法国最大 的矿冶公司总经理达30年。在实践和大量调查研究的基础上，提出了 管理功能理论。法约尔的管理功能理论在欧洲有深远的影响，也曾为 美国传统行政学派所接受。主要著作为一般管理和工业管理。 2626 l马克斯韦伯（Max Weber, 1864年4月21日 1920年6月14日）是德国的政治经济学家和社会 学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重 要的创始人之一。韦伯最初在柏林大学开始教职 生涯，并陆续于维也纳大学、慕尼黑大学等大学 任教。他对于当时德国的政界影响极大，曾前往 凡尔赛会议代表德国进行谈判，并且参与了魏玛 共和国宪法的起草设计。 2727 二、行为科学组织理论 （新古典组织理论） l代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷 戈 l梅奥等人的最主要贡献是认为组织不仅是个技术经 济系统,而且是个社会系统,对人的激励不仅有经济方面, 还有社会和心理方面。 l其理论特点是：以组织的人为中心，研究人与组织的关 系。但忽视了组织结构等问题。 2828 l巴纳德 l美国著名管理学家，近代管理理论奠基人 之一。代表作：1938经理人员的职能 ，开创组织管理理论研究，揭示了管理过 程的基本原理，经后人进一步发展，形成 管理学领域的组织管理流派，对当代管理 学体系产生了重要影响。 2929 l在现代管理学领域，切斯特巴纳德(Chester Irving Barnard)可以说是首屈一指的大师级人物。 他对现代管理学的贡献，犹如法约尔和泰罗对古 典管理学的贡献。一般来说，管理学的时代划分 ，可以分为三个时期，即古典管理学、现代管理 学、当代管理学。按照这三个时期的代表性学派 ，也有人称其为科学管理时期、行为科学时期、 系统管理时期。巴纳德属于第二个时期(即行为科 学时期)的代表，而德鲁克属于第三个时期(即系 统管理时期)的代表。 3030 l在汉语中，“现代”与“当代”的区分并不严格 ，有时往往混同。从学理上看，巴纳德的 贡献，主要是理论上的贡献，尤其是组织 理论上的创新。而德鲁克的贡献，主要是 管理艺术上和文化上的贡献，尤其是对管 理实践的洞察。所以，巴纳德是“现代管理 理论之父”，而德鲁克是“现代管理学之父” ，二者之间有着一定差距。 3131 l乔治埃尔顿梅奥 l原籍澳大利亚的美国哈佛大学行为科学家、心理 学家，美国艺术与科学院院士。1927年冬，梅奥 应邀参加了始于1924年但中途遇到困难的霍桑实 验。开始了一次使管理思想的进程发生改变的尝 试。霍桑实验以及梅奥对霍桑实验结果的分析对 西方管理理论的发展产生了重大而久远的影响， 使西方管理思想在经历过早期管理理论和古典管 理理论阶段之后，进入到行为科学管理理论阶段 。 3232 l马斯洛（Abraham Maslow，19081970 ）美国著名的社会心理学家、人格理论家 和比较心理学家。他是人本主义运动的发 起者之一和人本主义心理学的重要代表， 也是第三势力的重要领导者 。他的需要层 次理论和自我实现理论是人体主义心理学 的重要理论，对心理学尤其是管理心理学 有重要影响。他于1967年被选为美国心理 学会主席。 3333 l智商高达194的天才，第三代心理学的开创者， 伟大的先知，犹太人。他提出了融合精神分析心 理学和行为主义心理学的人本主义心理学美学， 主要著作是动机与人格、存在心理学探索 、人性能达的境界等。他没有美学专著， 其美学思想是融合在其心理学理论中的。 l 3434 l马斯洛的人本主义心理学为其美学理论提供了心 理学基础。其心理学理论核心是人通过“自我实现 ”，满足多层次的需要系统，达到“高峰体验”，重 新找回被技术排斥的人的价值，实现完美人格。 他认为人作为一个有机整体，具有多种动机和需 要，包括生理需要、安全需要、归属和爱的需要 、自尊需要和自我实现需要。其中自我实现的需 要是超越性的，追求真、善、美，将最终导向完 美人格的塑造，高峰体验代表了人的这种最佳状 态。 3535 l弗雷德里克赫茨伯格（Frederick Herzberg， 1923年-） l 美国心理学家、管理理论家、行为科学家， 双因素理论的创始人。赫茨伯格在管理学界的巨 大声望，是因为他提出了著名的“激励与保健因素 理论”即“双因素理论”。 双因素理论是他最主要的 成就，在工作丰富化方面，他也进行了开创性的 研究。 3636 l20世纪50年代末期，他和同事们对匹兹堡 附近一些工商业机构的约200位专业人士作 了一次调查。在调查访问后他发现，使职 工感到满意的都是属于工作本身或工作内 容方面的；使职工感到不满的，都是属于 工作环境或工作关系方面的。他把前者叫 做激励因素，后者叫做保健因素。 3737 l道格拉斯麦格雷戈 (Douglas M Mc Gregor，1906 1964） l是美国著名的行为科学家，他在1924年还是一个服务站的 服务员，后在韦恩大学取得文学学士学位;1935年，他取 得哈佛大学哲学博上学位，随后留校任教;I9371964年 期间在麻省理工学院任教，但其中有六年（19481954 年）在安第奥克学院任院长。任院长期间，他对当时流行 的传统的管理观点和对人的特性的看法提出了疑问。其后 ，他在1957年11月号的美国管理评论杂志上发表了 企业的人性方面一文，提出了有名的“X理论一Y理论” 3838 l麦格雷戈认为，有关人的性质和人的行为 的假设对于决定管理人员的工作方式来讲 是极为重要的。各种管理人员以他们对人 的性质的假设为依据，可用不同的方式来 组织、控制和激励人们。基于这种思想， 他提出了X理论一Y理论。 X理论的假设是静止地看人；Y理论则是以 动态的观点来看人。 3939 l系统权变组织理论 l系统权变组织理论认为行政组织是一个开放的 社会技术系统，强调组织与环境的相互联系， 强调组织设计的灵活性和权变是其突出特征。 ，“权变”的意思就是权宜应变。 三、现代组织理论 4040 第三节 行政组织编制管理与行 政机构改革 l 一、行政组织的编制管理 l1.何谓编制管理 l狭义和广义（教材） l2.意义 l3.原则与方法 4141 l 二.我国行政机构改革（政治体制改革的重心） l1.我国行政机构改革回顾 l八次大改革：从1952年至2007年，1993年之前改 了五次，在计划经济的框架内完成。 l第一次，建国后设置了35各工作部门，1952年底 开始，1953年执行第一个五年计划，中央集权为 中心，到42个，经济部门增加到22个。1954年， 成立国务院，设立35个部委、20个直属机构、8个 办公机构和秘书厅，共64个，较大膨胀，1956年 增加到81个，大膨胀。1958年开始减，向地方下 放权力，精简合并，经济管理部门由50个见到36 个。 l第二次，从1960年开始，强调统一集中（半无政 府主义，庐山会议），中央增设机构，到1965年 底，国务院有79个，经济部门增加到53个。 l， 4242 l第三次，1970年底，国务院工作部门只设置了32 个，下放权力。 l第四次，1975年1月，决定由邓小平主持工作，国 务院恢复部委等52个机构。19771981年，增 设了48个工作部门，达到100个，高峰。1982年（ 十二大），改革开放方针制定，减机构，61个部 门。 l第五次，1983和1984年增设了审计署、国家安全 部和国务院特区办公室，1986年底，到72个，90 年代初，膨胀到86个，地方更多，省70多个，市 65个，县45个，党政机关人数是920万。 l第六次，1992年（十四大），59个，减人达20%。 4343 l 第七次，1998年（十五大之后），撤消了 11个部委，分流一半公务员，部委到29个. 撤并了有关专业和行业部委，煤、电、冶、 机、邮等，组建了信息产业部、国土资源部 、劳动与社会保障部等，2001年，有撤了9 个国家行业主管局。 l第八次，2003年，减到22个部委，16个直属 机构，增设和组建了国资委、发改委、中国 银监会、商务部、食品药品安全监督局等， 安监局成为直属机构。 4444 l 2.改革开放以来行政机构设置的问题 l前提：市场经济体制下政府、部门、公务员动机和行为 是无私为他人服务的假设实际上不成立，其自己利益最 大化的经济人原则不可能不起作用。 l就业利益通过各种关系往行政和事业单位挤，某的 一份稳定工作、工资和保障； l权力利益级别越高，获得的权力越大，寻租的机会 越多，公务消费也增加（一个严重的后果是：为了安排 更多的官员升级，需要设置更多的部门、机构和单位） l下级贡献和侍奉利益下级需要向上级“进贡”，上 级到下级单位去检查等，也可得到各种利益和满足（升 级冲动、对口设置、层级增多、上下同构、机构膨胀） 4545 l 规模膨胀利益一个官员、一个部门、 一个单位，其规模越大，公共权力就越大， 掌握的资源就越多，获得各种利益的机会也 就越多； l利益享受最大化行为一些官员和公务员 ，在从事行政公务和公共事业时，尽可能多 地享受和消费资源，包括舒适的办公、舒服 的雏形、公务旅游观光、豪华的培训、气派 和可口的招待餐等等 4646 l 问题：1）对经济利益发展不利的设置多、 管的细 l2）裁量权太大，权力没有效制衡，国家权 力部门化、部门权力小集团化、公共权力个 人化等 l3）行政和执法重复交叉相互矛盾越来越严 重 l4）差额拨款的“设机构，给政策”，（自 收自支、收支两条线） l5）国家统一方面，经济上存在着分离的隐 患 4747 l 3.行政机构改革的原则 l1）按照市场经济国家治理结构要求设置 l2）政治上适度集中，经济上分散决策，形成统一 市场 l3）宏观调控不宜过细、过繁、过杂 l4）不能经政府市场监管等同于行政管制 l5）行政、执法与利益相分离 l6）政府机构改革要与编制预算相结合 l7）遵循大社会、小政府 l8）从成本与效率的角度处理政府事务纵向分工和 横向分工 4848 l 建立服务型政府；符合市场经济体制要求，职能 设置；坚持以人为本，不能以权力代替契约；实现 行政组织与外部系统的良性互动 l权力距离 l权力距离导致国民对政府和官员的疏离与冷漠 l权力距离导致制衡力量的匮弱 l权力距离导致国民的清官期待心里 l权力距离导致价值窄化和全角色意识 4949 l 4.行政机构改革方案选择 l一是大方案：大部制、宽职能、少机构 l二是中方案：结构调整 l三是小方案：部门和机构不动，人员增减调整， 控制总量 l国务院大部制省直管县划小省级行政区 域 l美国联邦政府形成了由15个内阁部（也就是我们 所说的大部）组成的“大部制”。依照组建时间 排序，这15个部分别是国务院（也即外交部）、 国防部、商务部、农业部、教育部、能源部、卫 生与公众服务部、住房与城市发展部、内政部， 司法部、劳工部、交通部、财政部、退伍军人事 务部、国土安全部。 5050 l在2007年之前，部分地方就已经开始了“大部制”改革的试 点。如成都为推进统筹城乡综合改革，早在2004年就开始 了大部门体制的改革探索，并取得了明显成效。2004年8 月，成都市撤销农牧局，将原市委农工办和市农牧局的农 村工作职能进行整合，组建成都市农业委员会。2005年6 月再将市农机局并入。2005年10月，将市水利局、市政公 用局、市容环境管理局和府南河管理办公室的有关职能进 行整合，成立市水务局，负责对全市城乡全流域的“一龙治 水”，统一管理全市水资源、农村水利、水土保持、水产渔 政。2005年12月，撤销主管城乡公路运输的市交通局和主 管市区公交系统的市政公用局，组建市交通委员会，统筹 管理城乡运输与公共交通。2006年10月，成都组建市林业 和园林管理局，统管城乡林业资源与绿化 5151 l自2005年年初起，成都市即开始了一系列机构撤并，形成了如今大农 业、大林业、大水务、大交通的新格局。据成都市参与改革的有关负 责人介绍，成都市最早动起改革的脑筋，源于一些看起来微孝但亟待 解决的民生问题。 l2003年，身为成都市政委委员的成都大学老师董红，在当年的政协会 议上提交了一份提案，建议增开或者延长成都大学方向的公交车辆。 当时一路从市区开往成都大学的公交车，终点站居然设在了距离学校 一站多地的地方，全校师生要搭乘这路公交，要么得走很远的路，要 么转车，极为不便。 l董红提的问题很小，却一年多都没有得到解决。问题出在了不同的部 门管理分工上。当时，成都城内的交通归公用事业局管，而城外的交 通则归交通局管。按照这种分割，归公用事业局管的城里公交班车不 能开出城，自然也就到不了成都大学。 l锦江流入成都后，分别为水利局、市容环卫局、市政公用局、国土局 和府南河管委会5个部门管理。一年夏天，突降暴雨，河边一条道路的 下穿隧道被淹没，几天水都没抽出去。原因很简单，平时多头管水， 遇到突发事件，没人牵头负责，耽误了时间。 5252 l湖北随州市、深圳市、广州市都有改革。 l在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委 、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门的 职能交叉；在民用爆破器材监管方面，国防科工、公安、 安监、质检、工商等部门的职能交叉；在城市供水、地下 水管理方面，水利、建设、国土资源等部门的职能交叉； 在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等 部门和单位的职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面 ，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准 ，两者之间职能交叉，容易产生分歧。传统的由多个部门 管理同一项工作的做法，看起来是加强领导，实际上是减 轻了部门应承担的责任，降低了工作效率，增加了行政成 本。 l 5353 l深圳市市长许宗衡代表介绍说，如今，深圳 市在交通管理方面，海陆空全部一体，全部 由一个交通局管理；在贸易工业方面，内贸 和外贸深圳也只有一个贸易工业局来管理； 在文化、广播、电视、新闻、出版、版权等 方面，则统归文化局管理。农业方面，深圳 只有一个农林局管理；在城市综合管理方面 ，别的城市有市政园林局、城市管理局、综 合执法局，而深圳只有一个城市管理局。 5454 l 5.三级架构 l国家十一五规划两处新亮点：一是在完善财政体 制内容中提到：“理顺省级以下财政管理体制， 有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二 是在推进政府职能转变内容中强调：“优化组织 结构，减少行政层级” l政权设几层合适？ l五级政权体制的弊端：1）各项事务运作时间加长 五分之二；2）信息量损失和信息失真的概率加大 ；3）政权运转的成本和机会成本大大上升；4)效 率越来越低；5）自我膨胀、自制程序，增加内耗 ，摩擦不断；6）乡镇一级直接增加了农民负担； 7）使中国各层次的精英几乎都被吸纳到了党政部 门