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行政管理学 主讲人：蔡立辉，法学博士、中山大学政 治与公共事务管理学院教授、行政管理专 业博士生导师。 e-mail: 一、教学目的与要求 “行政管理学”课程是行政管理学专业的专业基础课 。通过本课程的学习要求学生掌握行政管理学的基 本理论知识和思维方法；培养运用理论知识分析行 政管理问题和解决问题的实际能力，培养一定的研 究能力和从事行政管理工作的实践能力。 学习本门课程，要求学生以开阔的视角，紧密结合 中国现代化建设的实际，努力探索行政管理的规律 ，为创建中国特色的行政管理学而努力。 教学要求 (1)要求全面掌握公共行政学专业的前沿理论，培养专业兴趣、专业 意识、理论素养和行政管理具体领域的专业知识； (2)通过课程学习、案例讨论、社会专题调查、专题讨论会和方案 设计等形式，要求在知识、理论、技能等方面得到好的训练； （3）以问题为导向，课程学习要面向社会实践、面向需求，培养综 合素质、分析方法和和实践能力； （4）课前有充分的预习，课后有广泛的思考；要善于提出问题，广 泛阅读与教学内容有关的材料，不能只局限于一本书本。对于没有 问题的同学，坚决请出教室； （5）上课不能迟到，迟到了就不得进入教室；上课时积极思考问题 ，不能交头接耳，否则，将被请出教室。 二、教学内容 第一章 导论：行政和行政管理学 第一节 行政管理学的对象、内容和特点 一、什么是行政 二、行政管理学研究的对象、内容和方法 第二节 行政管理学的产生和发展 一、行政管理学在西方国家的兴起 二、西方行政管理学的发展趋势 三、行政管理学在中国的重建和发展 第三节 建设中国特色社会主义的行政管理学 一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础 二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则 第二章 行政生态与环境理论 第一节 行政环境及其对于行政管理的必要性 一、行政环境问题的提出 二、行政环境的理论依据 三、现代行政管理与行政环境联系的加强 第二节 行政环境与行政管理的相互作用 一、行政管理与行政环境的平衡 二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容 三、行政管理对行政环境的利用和改造 第三节 我国现阶段行政环境的主要特点 一、和平与发展时代的两大主题 二、社会主义初级阶段我国的基本国情 第三章 行政领导与战略管理 第一节 行政领导与战略管理概述 一、领导的含义、特点及其与管理的关系 二、领导管理工作的专业化 三、行政领导的含义、特点及其地位、作用 四、战略管理的含义、特点及其地位、作用 第二节 行政领导者的职位、职权和责任 一、行政领导者的职位 二、行政领导者的职权 三、行政领导者的责任 四、行政领导权威 第三节 行政领导制度 一、民主集中制 二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制 三、日常的具体行政领导制度 第四节 行政领导的方法、方式与艺术 一、行政领导方法的含义 二、根本的行政领导方法 三、行政领导方式 四、行政领导艺术 第五节 行政领导者的素质及其结构优化 一、行政领导者的素质 二、行政领导者个人素质结构 三、行政领导班子素质结构及其优化 第四章 公共政策与行政决策 第一节 现代公共政策 一、现代公共政策的内涵 二、现代公共政策的主要研究范畴 三、现代公共政策质量与现代政府公共行政能力 四、公共政策的逻辑过程 五、政策系统的运行 六、公共政策体制 第二节 行政决策 一、行政决策概述 二、行政决策的基本程序和方法 三、现代行政决策体制 第三节 行政目标 一、行政目标及其作用 二、行政目标管理 第四节 行政计划 一、行政计划及其作用 二、行政计划的制定 第五章 政府部门人力资源管理 第一节 人力资源开发、人事管理和人事行政 一、人事管理中的人和事 二、人力资源开发和人事管理 三、人事管理和人事行政 第二节 国家公务员制度的演变和基本理论 一、西方国家公务员制度 二、中国公务员制度的建立 三、中国公务员制度的指导原则 四、中国公务员制度的主要机制 第三节 国家公务员管理制度 一、国家公务员的内涵、义务与权利 二、国家公务员的管理制度 三、国家公务员的管理机构与监督 四、中华人民共和国公务员法 五、公务员绩效管理与绩效评估 第六章 公共预算与公共财政管理 第一节公共预算与公共财政管理概述 一、公共预算的概念、职能和作用 二、公共财政管理体制 第二节 政府预决算管理 一、政府预算概述 二、政府预算组织形式 三、实行符合我国国情的复式预算 四、绩效预算改革 五、政府决算 第三节 预算会计 一、预算会计的概念和作用 二、预算会计的分级 三、我国预算会计体制的演变和发展 第四节 政府审计 一、政府审计的概念和作用 二、政府审计的一般原则和内容 三、政府审计的权限和基本方法 第七章 政务信息资源管理与电子政务 第一节 公共信息概述 一、公共信息的内涵及意义 二、公共信息管理 第二节 行政咨询 一、行政咨询概述 二、行政咨询机构及其与决策层的沟通 三、行政咨询与行政信息的关系 第三节 电子政务 一、政府信息化及其发展 二、政府信息化对公共信息管理及咨询的影响 三、我国电子政务 四、“一站式”网上行政许可服务系统 第八章 行政立法 第一节 行政立法概述 一、行政立法的概念 二、行政立法的必要性 三、行政立法的基本原则和要求 第二节 行政立法体制 一、行政立法体制概述 二、行政立法权限的划分 第三节 行政立法的程序及效力 一、行政立法的程序 二、行政立法的效力 三、我国行政立法存在的问题 第九章 行政执行 第一节 行政执行概述 一、行政执行的概念 二、行政执行的任务和原则 三、行政执行在行政管理中的地位和作用 第二节 行政执行的前提与手段及其方式 一、行政执行的前提 二、行政执行的手段及其方式 第三节 行政执行的权力保障及对权力的控制 一、行政执行的权力性质 二、行政执行的权力保障 三、对行政执行权力的控制 第十章 行政沟通与行政协调 第一节 行政沟通 一、行政沟通的含义和特征 二、行政沟通的模式 三、行政沟通的任务 四、行政沟通实务举要 第二节 行政协调 一、行政协调的概念和作用 二、行政协调与行政管理过程 三、行政协调的主要模式和基本原则 四、行政协调技术举要 第十一章 行政效率 第一节 行政效率概述 一、行政效率的含义与特点 二、行政效率的要素 三、行政效率研究的出发点及其意义 第二节 行政效率的测定 一、行政效率测定的基础 二、行政效率测定的原则 三、行政效率测定的标准 四、行政效率测定 第三节 行政效率的提高 一、影响行政效率的主要因素 二、我国行政效率的现状分析 三、提高行政效率的途径和方法 四、全面认识应用信息技术对提高行政效率的意义 第十二章 行政监督 第一节 行政监督概述 一、行政监督的概念 二、行政监督的意义和作用 三、我国行政监督的历史概况 第二节 我国现行行政监督制度 一、行政监督的内容及其指导思想和基本原则 二、行政内部的监督 三、行政外部的监督 第三节 我国行政救济监督制度 一、行政复议救济监督 二、行政诉讼救济监督 三、行政赔偿救济监督 第十三章 行政文化与行政现代化 第一节 行政文化概述 一、行政文化的含义与特点 二、行政文化的构成与作用 第二节 行政心理 一、行政心理及其制约因素 二、行政心理对行政管理的作用 第三节 行政道德 一、行政道德概述 二、我国社会主义行政道德规范 第四节 行政精神 一、行政精神概述 二、我国社会主义行政精神 第五节 行政现代化 一、行政现代化的含义 二、我国实现行政现代化的途径 第十四章 行政改革与行政发展 第一节 当代美国的行政改革 一、当代美国行政改革的背景 二、当代美国行政改革的内容 三、当代美国行政改革评述 第二节 当代英国的行政改革 一、当代英国行政改革的背景 二、当代英国行政改革的主要内容 三、当代英国行政改革评述 第三节 当代日本行政改革 一、当代日本行政改革的背景 二、当代日本行政改革的内容 三、当代日本行政改革评述 第四节 当代中国行政改革与行政发展 一、当代中国行政改革的背景 二、当代中国行政改革的主要内容 三、对当代中国行政改革的评述 四、当代中国行政发展的途径 三、阅读参考书 1、泰罗：科学管理，中国社会科学出版社，1990年版。 2、法约尔：工业管理与一般管理，中国社会科学出版社，1990年版。 3、西蒙：管理行为，北京经济学院出版社，1994年版。 4、马克斯韦伯：经济与社会，商务印书馆，1997年版。 5、fj古德诺：政治与行政，华夏出版社，1987年版。 6、奥斯特罗姆：美国公共行政的思想危机，上海三联书店，1999年版。 7、詹姆斯q威尔逊：美国官僚政治政府机构的行为及其动因，上海译 文出版社，1990年版。 8、戴维h罗森布鲁姆：公共行政学：管理、政治和法律的途径，中国人民 大学出版社，2002年版。 9、rj斯蒂尔曼编著公共行政学，中国人民大学出版社，2004年出版。 10、r登哈特：公共组织理论，中国人民大学出版社，2001年版。 11、尼斯坎南：官僚制与公共经济学，中国青年出版社，2004年出版社。 12、敦利威：民主、官僚制与公共选择，中国青年出版社，2004年出版社。 13、沙夫里茨和海德：公共行政学经典（英文），中国人民大学出版社，2004 年版。 13、奥斯特罗姆等人：公共服务的制度建构，上海三联书店，2000年版本。 三、阅读参考书 14、查尔斯j福克斯等：后现代公共行政话语指向，中国人民大学出版 社，2002年版。 15、b盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2001年版 。 16、巴泽尔：突破官僚制，中国人民大学出版社，2003年1月出版。 17、查尔斯沃尔夫：市场或政府权衡两种不完善的选择，中国发展出版 社，1994年版。 18、oc麦克斯特：公共行政的合法性一种话语分析，中国人民大学出 版社，2002年12月出版。 19、v登哈特和r登哈特：新公共服务，中国人民大学出版社，2004年版。 20、简莱恩：新公共管理，中国青年出版社，2004年出版社。 21、c胡德：国家的艺术：文化、修辞与公共管理，上海人民出版社，2004年 版。 22、弗里德利克森：公共行政的精神，中国人民大学出版社，2004年版。 23、奥斯本和盖布勒：改革政府，上海人民出版社，1991年版。 24、亨廷顿：现代化理论与历史经验的再探讨。上海译文出版社1993年。 25、罗西瑙：没有政府的治理，江西人民出版社2001版本。 26、霍恩：公共管理的政治经济学，中国青年出版社，2004年出版社。 27、sabtier:政策过程理论，三联出版社，2004年版。 三、阅读参考书 28、艾伦巴比：社会研究方法基础，华夏出版社，2000年出版。 29、陈向明：质的研究方法与社会科学研究，教育科学出版社，2001出 版。 30、迈耶和布鲁德尼：公共管理中的应用统计学，中国人民大学出版社 ，2001年版。 31、何晓群和刘文卿：应用回归分析，中国人民大学出版社，2003年版 。 32、应国瑞：案例学习研究，中山大学出版社，2003年版。 33费斯勒、凯特尔：行政过程的政治，中国人民大学出版社，2002年 版（入学考试必读）。 34、纳特、巴可夫：公共和第三部门组织的战略管理，中国人民大学出 版社，2002年版。 35、fj古德诺：政治与行政，华夏出版社，1987年版。 36、詹姆斯q威尔逊：美国官僚政治政府机构的行为及其动因 ，上海译文出版社，1990年版。 37、戴维h罗森布鲁姆：公共行政学：管理、政治和法律的途径， 中国人民大学出版社，2002年版。 三、阅读参考书 38、鲁宾：公共预算中的政治，中国人民大学出版社，2002年版。 39、托马斯：公共决策中的公民参与，中国人民大学出版社2005年版。 40、罗伯特达尔：多头政体，商务印书馆，2004年版。 41、帕特南：使民主运转起来，江西人民出版社，2002年版。 42、蔡定剑：中国人民代表大会制度，法律出版社，2003年版。 43、于建嵘：岳村政治，商务印书馆，2001年版。 44、徐湘林、格勒、赵建民（主编）：民主、政治秩序与社会变革，中信出版社，2003年 版。 45、【法】莫里斯奥里乌著：行政法与公法精要（上、下） 江海出版社、春风文艺出 版社，1999年6月第1版。 46、【法】莱昂骥著：公法的变迁 法律与国家，江海出版社、春风文艺出版，1999年6 月第1版。 47、【法】莱昂 骥著：宪法学教程，江海出版社、春风文艺出版，1999年6月第1版。 48、【英】威廉韦德著：行政法，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版。 49、王名扬著：美国行政法（上、下），中国法制出版社，1995年1月第1版。 50、王名扬著：法国行政法，中国政法大学出版社，1988年第1版。 51、【德】哈特穆特毛雷尔著：行政法学总论，法律出版社，2000年11月第1版。 52【日】盐野宏著：行政法，法律出版社，1999年4月第1版。 53、【日】美浓部达吉著：公法与私法，中国政法大学出版社，2003年5月第1版。 54、【德】弗里德赫尔穆胡芬著：行政诉讼法，法律出版社，2003年7月第1版。 三、阅读参考书 55、【德】奥托迈耶著：德国行政法，商务印书馆，2002年6月第1版。 56、【德】 汉斯j沃尔夫等著：行政法，(第一卷)、(第二卷)，商务印书馆， 2002年8月第1版。 57、【英】马丁洛克林著：公法与政治理论，商务印书馆，2003年5月第1版。 58、【美】理查德b斯图尔特著：美国行政法的重构，商务印书馆，2003年5月第1 版。 59、翁岳生编：行政法（上、下），翰芦图书出版有限公司，2000年版。 60、陈新民著：中国行政法学原理，中国政法大学出版社，2002年10月第1版。 61、陈新民著：德国公法学基础理论（上、下），山东人民出版社，2001年3月第1版 。 62、应松年、袁曙宏主编：走向法治政府-依法行政理论研究与实证调查，法律 出版社，2001年5月第1版。 63、stephen g. breyer, richard b. stewart, cass r.sunstein, matthew l.spitzer: administrative law and regulatory policy, problems, text, and case, aspen law (2)政策分析;(3)政策制定系统 的改进;(4)评估;(5)政策科学的进展。 政策科学的主要焦点有:(1)政策分析;(2)备选方案创新 ;(3)重大政策;(4)评估和反馈;(5)重大政策的改进 。 第三节 公共政策质量与政府行政能力 政府是公共政策的主体，现代政府公共政策的质 量既是现代政府公共行政能力的体现；同时，现 代政府公共行政能力的高低又反过来影响公共政 策的质量。这二者之间具有内在关联性。 一、现代政府公共行政能力问题 1、罗斯福“新政”与政府公共行政能力 2、新公共管理运动与政府公共行政能力 3、中国传统文化的现代化与政府的公共行政能力 二、现代政府宏观公共行政能力 现代政府宏观公共行政能力主要是指现代国家的政府在既定的宪政 体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，进而引导和推动 本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对全社 会实施公共性质管理的能力。其内涵可从以下三个方面理解： （1）公共行政能力与政府职能 如何界定市场经济条件下政府职能 （2）公共行政能力与公共行政权力 在现代法治社会中，单方性和强制性并不是公共行政权力的本质特 征。在程序正义作为政府行为的基本原则下，公共权力的本质就是 契约。对话、谈判、妥协和自治，体现了公共权力程序正义的契约 理念。在市场机制和全球化背景下，公共权力的性质、国家中心主 义和公私关系模式都发生了变化。 （3）公共行政能力与公共选择 ：政府与市场的有机结合 三、现代政府宏观行政能力的构成 1、经济能力 （1）推动本国经济发展的能力 （2）维持税收和保持公共财政收支平衡的能力 2、社会能力 （1）维护社会秩序、构建和谐社会的能力 （2）达成社会谅解、实现社会整合的能力 （3）实现和维护社会公正的能力 3、自我发展能力 （1）有效的反应和应变的能力 （2）适应环境创新发展的能力 （3）自我更新的能力 四、公共政策的逻辑过程 公众利益的确定、公共问题与公共政策问题 公众利益的确定作为一种政策行为，其中心命题是如何有效地 平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受政府的政策选择 。强调利益的分享，理性地寻求和确定相关各方利益的相似点 、相近点、相通点乃至相同点，并加以事实的陈述，是一种缓 解、减弱利益冲突的正确方法，即三个主要的视角:直接利益与 间接利益；现实利益与未来利益；形式利益与内容利益。 公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条 件遭到了威胁而出现的问题。公共政策可以通过两种途径寻求 公共问题的解决： （1）减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公 众的不满； （2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整， 直接接受公共问题的挑战。 四、公共政策的逻辑过程 公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观 差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此， 公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公 共利益的考虑，在减少主观差距和减少客观差距 之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。 公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客 观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和 消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅减少公众 的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公 众的不满情绪。 （一）公共政策问题 公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关 部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干 预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就 成为政策问题。政策问题是尚未被实现的社会价值或者需求， 而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。政策问题应 当同时满足的条件。 （1）政治领袖 （2）利益集团 （3）危机和特殊事件 （4）抗议活动 （5）大众传播媒介 （6）新旧事物的差别 结论：政策问题的形成过程包括 1、政策问题：它是指由于客观情势发生了变化，特定的主体 感受到了这种变化，并由于价值标准、经济利益、自我意识等 受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等，于是向政府提起的有关 政府公共政策制定的诉求。 2、政策诉求：是指国家政治体系中的非官方的社会行为主体 或者公共权力主体，就上述某一方面的问题向政府提出来的、 要求政府采取行动或不采取行动的要求。 3、政策分析：是指政府面对复杂的政策诉求和复杂的价值标 准，按照一定的原则组合起以政策问题专家为主体的政策分析 者的组织，而政策分析者会根据一定的理念、应用一定的方法 进行比较研究、预测研究、可行性研究，并以此作为政策选择 和决定的选择基础。 2002年11月30日，广州各大媒体同时报道了一则涉及公众利益的 新闻：从12月1日起，广州市出租车降价。即现行的每公里租价 和起步价不变，将起步价的里程由原来的2000米增加到2300米。 这意味着每次“打的“可以省8毛钱。乘客当了“冤大头”。 广州市出租车行业的现状如下：全市现有出租车约1.6万辆，价 格多为每公里2.4元和2.6元两种，其中80%为每公里2.6元，是全 国出租车费最贵的城市之一；而不管何类车辆，起步价都是2000 米7元，此后，计价表每次起跳1元。 上述几个数据表明，在2000米的7元基本租价中，实际的里程费 用是2.4元的车为4.8元，2.6元的车为5.2元，而乘客无一例外要 支付7元。显然，在这个7元的起步价中，每乘车一次，乘客就要 支付里程费用以外的2.2元或1.8元。很多人并不清楚，他乘坐一 次出租车为何要额外承担2.2元或1.8元? 原来，7元的起步价中包含了两项收费内容：“公用事业附加费 ”和“出租车交通建设附加费”，每辆出租车每月要缴纳的这两 项费用分别为450元和420元，共计870元。也就是说，这两项费 用最后全部转嫁给乘客。出租车乘客充当“冤大头”的结果，是 广州市财政每年通过1.6万辆出租车，向乘客收取了1.67亿元! 根据国家财政部的规定，全国从今年6月工日起取消200多项政府性 基金项目，广州市的出租车交通建设附加费就在被取消之列。 在起步价的7元中，就包含该项由乘客支付的费用0.8元。然而，广 州市并没有从今年6月1日起取消出租车交通建设附加费，每辆 出租车每月仍要上缴420元，乘客每次乘车照样多出0.8元，如果到 12月1日截止，意味着这5个月的时间里它非法收取了4000多万元。 降价只是“偷换概念”。长期以来，广州市民对出租车价格过高颇 有怨言，媒体也进行过不少讨论，这大约就是本次出租车价格调整 的动因。但是，提价容易降价难，这是谁都知道的，在与出租车价 格关联的经营者(包括司机、出租车企业)、消费者和政府部门之间 ，经营者被各种名目繁多的税费压得喘不过气来，除政府部门减免 税费外，本身难有让利的空间，而政府部门也不愿意放弃出租车这 块“肥肉”。因此，在“平衡”各方利益后，最后出台的所谓降价 方案只能是以牺牲消费者的利益为前提，名为降价，实际上却是继 续维持全国第二高的出租车价格。从12月1日起，我们每次乘车看起 来少付了8毛钱，但这并不是价格下降的原因，而是原本不合理的费 用被取消了，有关部门将其称为价格下降，不过是偷换概念而已。 【思考题】 运用所学的公共政策分析知识，思考如何界定上述案例中潜在的政 策问题? （二）政策决定 政策决定包括的过程：政策选择、政策决定和政策宣 示 1、政策选择：它是指在政策分析者所提出的可供选 择的政策方案的基础上，政策决定者根据自己的价值 偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊 、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案。 2、政策决定：政策决定是指经由完整的法定程序， 由法定的公共权力主体用语言表述出来并昭示公众的 、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威性的规 定。这种规定的合法性、合理性、可行性直接影响政 策执行的效果。 （二）政策决定 政策的合法性：主要指是否符合法律；是否符合传统。 政策的合理性：（1）政策建立在明确的理论基础之上； （2）政策建立在理性分析判断之上；（3）政策设定了明 确而具体的政策目标。 政策的可行性：既定的政策具备执行所需要的基本的客观 条件。 政策决定的准则包括：（1）个人价值观；（2）党派认同 ；（3）选区或地区的利益；（4）公共舆论；（5）听取 意见；（6）传统或惯例 政策决定形成的方式：交换、说服、强制 3、政策宣示：是指在政策决定最终作出之后，政府通过 一定的法定的或约定俗成的方式，正式向公众晓以政策决 定。 （三）政策实施 政策实施包括三个过程：政策执行、政策结果和政策 修正 1、政策执行：是指政府在“行动”的界面上与各种 行为主体实际发生关系的政策行为。 2、政策结果：是指由于政府作为或不作为而对社会 、公众等所产生的影响。 3、政策修正：是指对既定政策在实践中的错误或缺 憾进行改正。 结论：公共政策的逻辑过程本质上是一种政治过程。 （四）政策系统的运行 政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与 环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决 断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大 系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行 、评估、监控和终结等环节组成的活动过程。 1、政策子系统的划分 （1）信息子系统 由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、储存和传递等 活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信 息的流动与转换的过程。信息子系统在公共决策活动中的主要作用：信息的 收集；信息的加工和处理；信息的传递。 （2）咨询子系统 又称参谋子系统或智囊子系统，是由现代政策研究组织（思想库）以及各种 专家、学者组成的系统。咨询子系统在政策制定中的主要作用：政策问题分 析；政策未来预测；其他政策相关问题的咨询；参与政策评估并反馈信息。 （3）决断子系统 也称为中枢子系统，由拥有决策权力的高层领导者组成。在整个公共决策系 统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领 导公共决策活动的全过程。决断子系统在公共决策过程中的主要作用：提出 有关的政策课题；考虑政策目标的确立；组织政策方案的设计；负责政策的 最终决定。 1、政策子系统的划分 （4）执行子系统 由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。 是政策系统部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果 （现实）。执行子系统在公共决策活动中的作用:为政策方案或项目的 执行做好准备；从事指挥、沟通、协调等方面的活动；分析和总结执 行情况。 （5）监控子系统 整个政策系统的一个有机组成部分，是体制内和体制外的有关部门、 单位和个人所组成的一个子系统，相对独立与信息、咨询、决断、执 行等子系统，其地位较为特殊。他的作用贯穿于整个公共决策过程尤 其是政策执行的过程之中，目的是使政策目标得以顺利实施，避免政 策的变形走样，保持政策的权威性和严肃性。监控子系统在政策执行 过程中的主要作用：确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况 的数据；监控政策执行情况；反馈政策执行情况。 2、政策系统运行的环节 （1）政策问题的形成与政策制定 从发现问题到 政策方案出台的一系列的功能活动过程;包括建立 议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和 抉择方案以及方案的合法化等环节。 （2）政策执行 政策方案付诸实践、解决实际政 策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实 的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策 宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能 环节。 2、政策系统运行的环节 （3）政策评估 依据一定的标准和程序，对政策的 效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣， 并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败 。 （4）政策监控 为达到政策方案的预期目标，避免 政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政 策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活 动环节。 （5）政策终结 即在政策实施并加以认真评估之后 ，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不 起作用，采用措施予以结束的过程或行为。 第五章 公共资源管理 第一节 公共人力资源管理 一、公共人力资源管理的基本理论 （一）公共部门人力资源管理的含义与特点 1、人力资源的含义。资源是一个经济学术语。经济学通常把为了创 造物质财富而投入生产过程中的一切要素称为资源。在劳动者身上体 现的“人力”始终是社会财富创造过程中的一项重要资源。当代西方经 济学还把资源分为人力资源、自然资源、资本资源和信息资源，这是 一种广泛流传并得到人们普遍认同的分类。 （1）人力资源是指投入和将要投入社会财富创造过程的具有劳动能 力的人们的总和。 （2）一个国家或地区的人力资源有两种存在形式。一是正在被使用 的人力资源，它由在业的劳动者的劳动能力构成；二是尚未被使用的 人力资源，它由劳动预备军、待业人员等的劳动能力组成。 （3）人力资源既是一种天然资源，又是一种再生资源；既是一种物 质资源，又是一种非物质资源。 2、人力资源的数量与质量 人力资源由数量和质量两个基本方面构成 。 人力资源的数量： （1）未成年人口； （2）劳动适龄人口：就业人口、待（失）业人口、就学人口 、病残丧失劳动能力的人口； （3）60岁以上老年人口：就业人口（发挥余热）、赋闲人口 、老弱病残丧失劳动能力的人口。 人力资源的质量： 人力资源的质量是国家人力资源总体素质的指标，是反映人 力资源质的因素。与人力资源数量相比，人力资源的质量对 于社会经济发展的作用更为重要。 3、人口资源、劳动力资源、人力资源、人才资 源及其关系 （1）人口资源是一个国家或地区的人口总和，是一个最基本的 底数，主要是数量观念。 （2）劳动力资源是一个国家或地区有劳动能力的人口的总和并 在“劳动年龄”范围之内的人口之和，偏重于数量。 （3）人力资源是一个国家或地区一切具有为社会创造物质财富 和精神、文化财富，具有推动社会发展，从事智力劳动和体力劳 动的人们的总称。它必须包含质量、数量两个方面。 （4）人才资源是一个国家或地区具有较强的管理能力、研究能 力、创造能力和专门技术能力的人们的总称，重点强调质量。 （5）人口资源与劳动力资源突出了人的数量和劳动者数量，人 才资源则主要突出人的质量，而人力资源则是人口数量与质量的 统一。 4、人力资源的特点 人力资源生成过程的时代性； 人力资源开发对象的能动性； 人力资源使用过程的时效性； 人力资源开发过程的持续性； 人力资源的特殊资本性； 人力资源的高增值性； 人力资源闲置过程的消耗性； 人力资源的再生性； 人力资源的创造性； 人力资源的社会性。 （二）人力资源管理的含义 （1）广义的人力资源管理：是指对社会人力资源的管理，是政府的一项 重要管理职能，是国家对人力资源整体的管理，它立足于社会经济发展的 总体规划，有计划地投资于人力资源管理领域，开拓人力资源培养、继续 教育的路径和专业，保证人力资源整体结构的适应性与合理性。 （2）狭义的人力资源管理：是指各个组织对其组织内部人力资源的管理 ，即对组织内部的人力资源实行规划、获取、评估、培训、薪酬、维护等 ，使人力资源得到最充分有效的使用，人力资源的再生能力得以充分保护 ，组织氛围得以改善，效益得以提高。 （3）广义上，是指整个公共部门系统，为了保证其工作的性质与人力资 源的整体结构相互匹配以及发展的需要，对公共部门内外的人力资源供求 状况进行宏观和中长期统计、预测、规划，制定人力资源管理的基本制度 、政策、管理权限和管理标准，维持公共部门人力资源管理、流动和人才 市场的秩序等。 （4）狭义上，是指每个具体的行政组织、政府工作部门，以及其他国有 企事业单位，依法对本部门内人力资源进行规划、获取、使用、评估、培 训、薪酬、奖惩、维护等活动和过程的总和。 公共部门人力资源及其管理的特点 公共部门人力资源的特点 ： 公共部门人力资源的政治性和道德品质要高于人力资源的平均 水平。这反映了公共部门的人力资源必须拥有较高的理论水平 、政策水平、法律观念、政治品质、道德觉悟，对社会公众服 务的热情、工作态度和工作作风。 公共部门人力资源管理的特点： 公共部门人事行政机构复杂； 国家制定专门的法律和法规对公共部门人力资源的行为和管 理行为进行规制，保证他们依法合理地行使行政管理和人事管 理的权力； 公共部门人力资源的管理，是公共管理的重要内容，是公共 组织自身的管理，是公共管理的前提和基础。 （三）目标、任务、原理、职能 1、公共部门人力资源管理的目标和基本任务 公共部门人力资源管理的目标：紧紧围绕政府等公共部门的社会管理和社会 服务的公共管理目标，公共部门人力资源管理的目标是：获取与开发公共管 理工作需要的各类人才，建立公共部门与从业人员之间的良好合作关系，以 高效管理和优质服务满足社会经济发展的需要，并满足从业人员个人成长和 发展的需求。 公共部门人力资源管理的基本任务: （1）建立和完善公共部门人力资源获取、使用、发展的科学的理念、合理 的体制、有效的机制与良好的组织文化。这是对人力资源有效开发、合理利 用和科学管理，以及满足其个人成长和发展的基础。 （2）通过过各种渠道和方法，为为公共部门寻门寻 求和吸收优优秀的人力资资源。 （3）尊重和充分信任人才，尽最大可能发挥发挥 其潜能，做到人尽其才。 （4）通过过建立健全员员工教育培训训体系，开发发人力资资源的潜力，使其在适应应 社会发发展与部门发门发 展需要的同时时，也实现实现 了自己的职业职业 生涯发发展计计划。 （5）建立和完善的人力资资源保障、激励机制，给给他们们以成长长、发发展的空间间 和动动力，最大限度调动调动 人的主动动性，发挥发挥 人的创创造性。 2、公共部门人力资源管理的原理 （1）系统优化原理。是指人力资源管理系统经过组织、协调、运行 、控制，使其整体功能获得最优绩效的理论。 （2）开发先导原理。就是以开发为先导，以整体优化人力资源管理 系统为目标，以各类学科的交叉应用为研究手段，以调动人的主观 能动性为核心的管理原理、管理思想、管理技术、管理过程和管理 方法。 （3）以人为本原理。即人本原理，是指人是管理的出发点和归宿， 一切管理活动必须以调动人的积极性和创造性为根本。 （4）能级对应原理。是指在人力资源管理中,要根据人的能力安排 工作,使能力和职位良好匹配,人尽其才,物尽其用。 （5）系统动力原理。在人力资资源管理活动动中,通过过物质质的、精神的 或其它方面的鼓励和褒扬扬,激发发人的工作热热情的理论论被称之为为系统统 动动力原理。 2、公共部门人力资源管理的原理 （6）反馈控制原理。将系统动力学原理运用于人力资源管理,即为人力资源 管理的反馈控制原理。在人力资源管理中,管理过程中各环节、各要素或各变 量形成前后相连、首尾相顾、因果相关的反馈环。其中任何一个环节或要素 的变化,引起其他环节和要素发生变化,最终又使该环节或要素进一步变化,形 成反馈回路和反馈控制运动,这就是反馈控制原理。 （7）弹性冗余原理。是指人力资源管理过程中必须留有充分的余地,保持必 要的弹性,不能超负荷和带病运行。“弹性”通常有一个“弹性度”,超过这个“度 ”,弹性就要丧失。 （8）互补增殖原理。发挥了每个个体的优势,扬长避短,人力资源系统的功能 方为最优,这就是互补增殖原理。 （9）利益相容原理。是指在部门内部产生利益冲突时，寻求一种方案，经 过适当的修改、让步、补充，并为各方所接受,从而获得相容。 （10）竞争强化原理。是指通过各种有组织的非对抗性的良性竞争,培养和 激发人们的进取心、毅力和创新精神,使他们全面施展自己的才能,达到服务 社会,促进经济社会发展之目的。 3、公共部门人力资源管理的职能 （1）人力资源规划。指公共部门按组织目标对人力资源给出数量上、质 量上的明确需求，并付诸实施的一系列程序、措施、政策和时间顺序。 （2）人力资源获取。是指公共部门从组织内外招募、甄别、选拔和录用 合格人员。这必然涉及到人力资源的测评技术。 （3）人力资源开发。是指为了保证员工拥有与工作岗位相匹配的知识和 技能，并在此基础上进一步提高工作绩效，同时也使员工得以不断发展 的一系列政策、方法和程序等。 （4）人力资源维护。是指为维持员工的工作能力、保障其权益的而制定 的一系列政策、措施等。主要包括薪酬福利、权利与义务、健康与安全 、劳动关系、纪律与奖惩。主要介绍人力资源薪酬。 （5）人力资源研究。是公共部门人力资源管理的一个重要职能，正越来 越受到人们的重视。每一个组织所面临的人力资源管理的问题是具体的 和特殊的，发展出一套最适合本组织的目标、任务、环境、工作特点、 员工特点等的人力资源管理系统是必要的。 二、人力资源规划 1、人力资源规划的含义 公共部门人力资源规划，是指根据公共组织在一 定时期内的战略目标，科学预测组织在未来环境 变化中对人力资源的供求状况，制定出满足该需 求的具体内容、实施步骤、相应政策、经费预算 等，确保组织对人力资源在数量、质量和结构上 的需求的管理活动过程。 2、人力资源规划的种类 第一，总体规划 总体规划以组织的战略目标和未来发展趋势为依据，围绕规划期内人力资 源管理的总目标、总方针和总政策，按照实施步骤、时间安排、经费预算 等若干思路进行设计。 第二，业务计划 补充计划； 使用计划； 培训开发计划； 绩效评估与激励计划。 实际工作中，业务计划的内容很多，除上述外，还有晋升计划、团队建设 计划、劳动关系计划、老职工安排计划等等。 此外，人力资源规划也可划分为长期规划或战略规划（5年或5年以上）、 中期规划或战术规划或策略规划（2-5年）和短期规划或作业规划（1-2年 ）。 3、人力资源规划的程序 （1）确立目标。这是人力资源规划的第一步，主要根据组织的目 标来制定，这一步相当重要。 （2）收集信息。需收集的信息主要包括组织内外环境的变化趋势 、战略方向、人力资源现状等，不仅要了解现实情况，更要认清潜 力与存在的问题。 （3）预测供需。本阶段是人力资源规划中较具技术性的关键部分 ，是在上述搜集的人力资源信息的基础上，采用经验判断、统计方 法及预测模型等进行预测。 （4）制定规划。 （5）实施、评估与反馈。 这是人力资源规划的最后一个阶段，是 组织将人力资源的总规划与各项业务计划付诸实施，并根据实施的 结果对规划进行评估，并及时反馈评估结果，修正人力资源规划。 4、人力资源需求预测 人力资源需求预测，是以与人力资源需求有关的某些组织因素 为基础，来估计未来某个时期组织对人力资源的需求。 人力资源需求预测的定性方法：主要有德尔菲法、访谈谈法、经经 验验判断法。德尔菲法的主要步骤如下：提出要求，明确预测预测 目 标标；提出预测问题预测问题 ；修改预测预测 ；最后进行预测。 人力资源需求预测的定量方法 ： （1）工作负荷预测法：是根据工作分析的结果算出劳动定额， 再按未来的产品生产量目标算出总工作量，然后折算出所需人 数。 （2）人力资资源成本分析预测预测 法：是从成本的角度进进行预测预测 。 （3）人力资资源发发展趋势趋势 分析预测预测 法：与人力资资源成本分析预预 测测法有相似之处处,只是前者着眼于发发展趋势趋势 分析，后者着眼于 人力资资源成本分析。 4、人力资源需求预测 人力资源供应预测。人力资源供给预测，是对未来一段时间内组织内 部和组织外部的人才资源供给情况进行的预测。人力资源供应预测， 包括人力资源内部供给预测和人力资源外部供应预测。 人力资源内部供应预测：人员继承法又称人员接替法，是对现有人员 的状况进行调查、评价后，列出未来可能的继任者。该法为国内外许 多组织所采用，而且被认为是一种把人力资源规划与组织战略目标有 机结合起来的较为有效的方法。 人力资源外部供应预测：当组织内部供应不能满足人力资源需求时， 就必须到组织外部寻找可以供应的资源。外部供给预测是一种宏观资 源环境分析，一般通过三种途径：一是关注每年有关学校毕业生的人 数及其专业方向；二是各地劳动力市场的情况及其公布的统计资料； 三是该组织的外部形象塑造与所处环境中可以直接利用的人员素质、 数量。人力资源外部供给预测，说起来容易，做起来很难。 5、人力资源信息系统 （1）人力资源信息与人力资源管理信息化 人力资源信息是反映人力资源状态及其发展变化特征的各种消 息、情报、文字、语言、符号等具有一定知识性内涵的信号的 总称。贮存人力资源信息的计算机光盘、磁盘，以及具有文字 形式的文件、报表、档案等则是人力资源信息的载体。人力资 源信息具有普遍性、客观性、流动性、不完全性、时效性、共 享性和可开发性等特征。 人力资源管理的过程实际上是对人力资源信息不断进行加工、 利用的过程。正是依靠人力资源信息的持续传递和反馈，人力 资源管理才能有的放矢地开展和进行。有效的人力资源管理是 借助于大量而准确的人力资源信息的传递和沟通来实现的。人 力资源信息是世间一切信息中最宝贵的信息，是人力资源管理 的生命线。 （2）人力资源信息系统 人力资源信息系统可以收集、保存、统计、分析组织中人力资源信息 ，帮助组织更好地进行人力资源管理。 人力资源管理信息系统的过程： 第一，输入。向人力资源管理信息系统提供原始信息或第一手数据， 即为输入。输入的信息主要包括组织和员工个人两方面的情况。 第二，转换。转换是指对输入的信息进行加工，使其对组织更为有用 。 第三，输出。加工好的信息用报表、报告、文件等的形式作为 结果提供给系统外部，如工资单。 第四，反馈控制。反馈控制可确保整个过程的实施，确保输出结果是 系统所期望的结果，这样亦可提高整个系统的有效性。 人力资源信息管理系统的建立：建立人力资源信息系统需要经过周密 的计划，明确目标，分析系统的要求等，主要考虑以下方面：系统规 划；系统设计和开发；系统实施；系统评价和反馈。 三、人力资源获取 （一）人力资源获取的 含义 公共部门人力资源获取，是指公共部门为达成组织目标,通过招募、甄 选、录用、配置、评估等过程，获取合适的人选补充组织内的职位空 缺，实现内部人力资源的合理配置的过程。在这里，招募、甄选、录 用、配置、评估等一系列活动共同构成一个不可分割的整体人力 资源获取。 公共部门的人力资源获取的复杂性：主要源于以下几个因素：环境 因素；人口因素；法律法规与政策因素；人为因素。 人力资源获取政策：“人”与“工作”相适应是制定人力资源获取政策时 需考虑的主要问题。这里有两种可以选择的政策：一是“职务要求固定 化”，而人员特征是可变的。二是“人员特征固定化”，而职务的特征是 可变的。 人力资源获取的一般原则： （1）双向选择；（2）平等竞争；（3）效率优先；（4）遵守法律； （5）因事择人；（6）重能力、重动机；（7）用人所长；（8）任人 唯贤。 （二）人力资源招募 1、概念 人力资源招募是通过各种途径和方法获取候选人的过程， 其成败在很大程度上取决于应聘求职者的多少，应聘者越 多，选出与工作岗位匹配者的可能性就越大。 2、内部招募 提升 ；调用 ；内部公开招募 ；内部人员重新聘用 。 3、外部招募 广告；学校；职业中介机构；互联网招聘网站； 熟人介绍；特别招募 。 （三）人力资源甄选 1、概念。人力资源甄选是一个在资格审查、初选、面试、考试 、测验、体检等不同环节、不断淘汰不符合要求者，最后确定 最合适人选的复杂过程。 资格审查与初选是第一步，是对求职者是否符合职位基本要求 的一种审查。求职申请表是初始阶段的重要筛选工具。求职申 请表作为一种有用的人员甄选工具，已受到越来越多的重视。 2、甄选的方法。现代组织的甄选方法多种多样，常用的具有代 表性的有笔试、面试、心理测验、评价中心等。 3、人力资源录用决策。录用决策主要包括录用决策、签定合同 、初始安排、试用、正式任用等，其中最为关键和重要的是录 用决策。用人单位在录用决策时，通常采用两种决策模式：单 一预测的决策模式和复合预测的决策模式。 （四）公务员的考试录用 1、概念。公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准和法 定的程序，通过考试等方法，从社会上选拔优秀人才到政府机关担 任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务等法 律关系的行为。公务员录用制度就是关于国家录用公务员的各种规 范和准则的总称，是指根据国家行政管理的需要，依照法律规定的 程序，将符合一定条件的人员录用为公务员，担任某种行政职务的 制度。 2、考试录用制度的原则。公开原则；平等原则；竞争原则；择优 原则 。