我国婴幼儿早期教育政府职能分析--以扬州市为例.pdf

a bs t r a c t l 掣必州幽 a st h ei m p o r t a n c eo fe a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o nt ot h ec h i l d r e n ，f a m i l i e s a n ds o c i e t ye m e r g i n ga n dt h es o c i a ld e m a n df o re a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n i n c r e a s i n g ，m a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l dh a v et a k e nm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nt o t h es t u d yo fe a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o na n dt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t b y e n l a r g i n gt h ei n v e s t m e n ta n ds t r e n g t h e n i n gt h el e g i s l a t i o n ，t h er e s p o n s i b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fe a r l yc h i l d h o o d e d u c a t i o nh a sb e e n e m p h a s i z e d h o w e v e r ，c o m p a r e dw i t h t h e d e v e l o p e dc o u n t r i e s i nt h ew o r l d ，t h e d e v e l o p m e n to fe a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n i no u rc o u n t r yi sq u i t es l o w ，t h e r ei s s t i l las e r i o u si m b a l a n c eb e t w e e nt h eu r b a na n ds u b u r b a na r e a s ，a n df r o mp l a c e t op l a c e i na d d i t i o n ，t h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fe a r l y c h i l d h o o de d u c a t i o ni sn o ta d e q u a t e b a s e do nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo u r n a t i o n a le a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n ，t a k i n gt h ec a s ei ny a n g z h o uc i t ya st h e m a j o rr e s e a r c ht a r g e t ，t h i sp a p e ra d o p t st h ea p p r o a c h e so fl i t e r a t u r er e v i e w ， r e s e a r c ha n ds t u d y ，a sw e l la sc o m p a r i s o na n da n a l y s i st op r o v i d ea no b j e c t i v e d e s c r i p t i o n a n dt h e o l o g i c a la n a l y s i so ft h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nt h e d e v e l o p m e n to fe a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o ni n o u rc o u n t r y t h r o u g ht h e a n a l y s i s ，t h ec o n c l u s i o nh a sb e e nd r a w nt h a tt h ed e v e l o p m e n to f t h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o ni no u rc o u n t r yr e q u i r e st h eg o v e r n m e n tt op l a y a ni m p o r t a n tp a r t l e g i s l a t i o ni nt u r nc a r ls t r e n g t h e nt h ec o r r e s p o n d i n g g o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fc h i l d h o o de d u c a t i o n ，e s t a b l i s ha r e l a t i v e l ys t a b l e f i n a n c i a l i 1 1 p u ts y s t e m ，a n dm a k et h ep r o p e ru s eo ft h e r e s o u r c e s t h es u p e r v i s i n ga n de v a l u a t i v e s y s t e mo fo u re a r l y c h i l d h o o d e d u c a t i o nc a nb ep e r f e c t e da tt h es a m et i m e t h i sp a p e ra t t e m p t st o p r o v o k et h e d i s c u s s i o no ft h et o p i co ft h e g o v e r n m e n tf u n c t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to f o u re a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o nf r o m a p r a c t i c a ll e v e l k e yw o r d s ：e a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n ，g o v e r n m e n t sf u n c t i o n ， e d u c a t i o n a le q u a l i t y 目录 1 导论1 1 1 选题背景和选题意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 选题意义3 1 2 文献综述3 1 2 1 早期教育重要性研究3 1 2 2 政府教育职能研究5 1 2 3 早期教育政府职能研究6 1 2 4 几点启示9 1 3 技术路线和研究方法1 0 1 3 1 技术路线1 0 1 3 2 研究方法1 1 1 4 可能的创新和不足1 l 2 基本概念和相关理论1 2 2 1 基本概念界定1 2 2 1 1 早期教育1 2 2 1 2 政府职能1 2 2 1 3 教育公平1 2 2 2 相关理论研究1 3 2 2 1 公共产品理论1 3 2 2 2 市场失灵理论1 4 2 2 3 教育公平理论1 5 3 扬州市政府履行婴幼儿早期教育政府职能实例分析16 3 1 扬州市婴幼儿早期教育事业发展状况1 6 3 1 1 扬州市婴幼儿早期教育需求状况1 6 3 1 2 扬州市婴幼儿早期教育供给状况1 7 3 2 扬州市婴幼儿早期教育发展中存在的问题1 7 3 2 1 教育总量供给不足且发展不均衡1 7 3 2 2 公益性教育机构较少1 8 3 2 3 教育机构管理混乱1 8 3 2 4 教育师资队伍欠缺1 9 3 3 扬州市政府履行婴幼儿早期教育政府职能问题分析1 9 3 3 1 政策支持和规划引导不足1 9 3 3 2 财政投入不足2 0 3 3 3 管理能力不足2 0 3 3 4 师资认证和培训不足2 1 4 国内外政府履行婴幼儿早期教育职能的经验启示2 2 4 1 西方政府履行婴幼儿早期教育职能的经验启示2 2 4 1 1 美国经验2 2 4 1 2 英国经验2 3 4 1 3 西方政府履行婴幼儿早期教育职能的启示2 4 4 2 国内先进地区政府履行婴幼儿早期教育职能的经验启示2 4 4 2 1 上海经验2 4 4 2 2 北京经验2 5 4 2 3 国内先进地区政府履行婴幼儿早期教育职能启示2 5 5 政府有效履行婴幼儿早期教育职能的建议2 7 5 1 加快立法进程，保障政府职能2 7 5 2 关注弱势群体，履行投入者职能2 8 5 3 加强监督管理，履行监管者职能2 9 5 3 1 完善行业标准2 9 5 3 2 规范政府管理2 9 5 4 加大宏观调节，履行引导者职能3 0 5 4 1 加强对公众早期教育理念的引导3 0 5 4 2 加强对民办婴幼儿早期教育机构的引导3 1 5 4 3 优化教育资源配置3 2 结论3 3 参考文献3 5 致谢3 8 周萱：我国婴幼儿早期教育政府职能分析一以扬州市为例 1 1 导论 1 1 选题背景和选题意义 1 1 1 选题背景 ( 一) 婴幼儿早期教育重要性的日益显现 脑科学和心理科学研究表明，婴幼儿时期是儿童发育最快、各种潜能开发最为关 键的时期，若在这个时期对儿童进行科学的早期教育，将大大激发儿童的学习潜能， 提高学习能力，为其终身发展创造一个良好的开端。不仅如此，科学的早期教育对社 会进步、国家发展也大有裨益，国外学者通过长期跟踪研究发现，在其他条件相同的 情况下，对一个人在婴幼儿时期投资一美元，要比以后投入同样的金额收益更大，因 此，如果在这个时期对儿童尤其是处境不利的儿童进行教育补偿，将能更加有效地缩 小贫富差距，促进社会公平。此外，婴幼儿早期教育还能从源头上提高人口素质，为 社会发展奠定人才基础。上世纪9 0 年代以来，各国之间的竞争已经逐步转变为科技的 竞争、人才的竞争，而科技的创新离不开人才，人才的培养离不开教育。将提高人口 素质的工作提前到生命最初的0 - 3 岁阶段，将会为以后各阶段的教育工作打下坚实的 基础，大大提高人才培养和社会发展的效率，为一个国家应对越来越激烈的世界竞争 储备人才力量。 ( 二) 婴幼儿早期教育的供需矛盾 根据第六次人口普查数据显示，2 0 1 0 年，我国约有六千万“o 一3 ”岁的儿童，约 占全国人口的4 5 ，是一个不容忽视的群体。随着单独二孩政策的实施，预计这个数 字还会有一定程度的上升。同时，我国社会家庭结构也在发生着变化，虽然长久以来， 我国婴幼儿的早期教育主要以家庭教育为主，但随着社会经济的发展、妇女地位的提 高和计划生育政策的实施，我国的家庭结构也发生了变化，广大妇女走出家门，参加 社会工作，计划生育政策带来大量独生子女，这些均给我国婴幼儿早期教育带来了巨 大的家庭需求，这种需求不仅表现在数量上，更表现在质量和科学性上。此外，我国 家庭对婴幼儿早期教育的认识也在不断提高，根据全国妇联2 0 11 年发布的儿童早期 教育现状与需求调查报告，我们看到在被采访者中有7 6 2 的家长认为有必要开展针 对o 一3 岁儿童的托幼机构，并且7 6 1 的家长认为针对0 - 3 岁儿童开办的早期教育机 构，政府应发挥主导作用，社会发挥辅助作用。早期教育认识的提高也进一步增加了 社会对早期教育的需求。 相较于巨大的市场需求，我国婴幼儿早期教育事的发展状况并不容乐观，在教育 的供给上，存在总量不足、分配不均、发展不均衡等问题，在教育的内容上，存在形 式单一、质量良莠不齐等情况，在教育的宣传上，存在引导力不足，宣传不到位等问 题，这些都严重制约了我国婴幼儿早期教育的发展，造成供需矛盾。 ( 三) 婴幼儿早期教育的政策背景 中央政府对早期教育日益重视。1 9 5 6 年，教育部、卫生部、内务部联合发布了 关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知，规定托幼机构行政上归所属单位管理，业 扬州大学硕士学位论文 2 务上幼儿园由教育部门管理，托儿所由卫生部门管理。1 9 7 8 年，五届二次全国人民代 表大会政府工作报告中明确提出：要十分重视发展托儿所、幼儿园。这一阶段， 我国尽管在名称上有托儿所和幼儿园之分，但在政策法规里，两者并没有明确区分开 来。1 9 8 0 年，卫生部颁布城市托儿所工作条例，明确对托儿所和幼儿园进行了明 确区分，界定了托儿所的性质，形成了我国当代托儿所制度的雏形。1 9 8 1 年，卫生部 针对0 3 岁儿童生理和心理发展的特点，颁发了三岁前小儿教养大纲( 草案) ，进 一步规范了托儿所的教养工作。随后，中共各职能部门又相继发布了托儿所、幼儿 园卫生保健制度、托儿所、幼儿园建筑设计规范以及托儿所、幼儿园卫生保健 管理办法，分别对托幼机构的卫生保健、建筑设计与设备标准以及保健设备、保健人 员、包间内容进行了规定。 上世纪九十年代，终身教育理念逐渐深入人心，我国的早期教育政策体系得到了 进一步发展，涉及的内容也不再局限于托儿所教育，而将0 - 3 岁婴幼儿教育作为终身 教育体系的一部分来加以研究。2 0 0 1 年，中国儿童发展纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) 中第一 次提出到“发展0 3 岁儿童早期教育”，并写明了早期教育的目标和策略措施：建立并 完善0 3 岁儿童教育管理体制，争取到2 0 1 0 年，婴幼儿家长的科学喂养知识普及率达 到8 5 以上。2 0 0 3 年，教育部等部门联合发布了关于幼儿教育改革与发展的指导意 见，其中明确提出了“为0 6 岁儿童和家长提供早期保育和教育服务”的目标，并把 这项任务交由教育部门和卫生部门，要求两部门合作，“共同开展0 6 岁儿童家长的 科学育儿指导。”2 0 1 0 年，国家中长期教育改革和发展规划( 2 0 1 0 2 0 2 0 ) 2 中进一步 在学前教育发展任务中，提出要“重视0 3 岁婴幼儿教育”，正式将o 一3 岁婴幼儿教育 作为学前教育的一部分列入中长期教育改革和发展规划之中。2 0 1 2 年，国家教育事 业发展第十二个五年规划中提出“加强学前教育与家庭教育的结合，依托幼儿园， 利用多种渠道，积极开展公益性o 一3 岁婴幼j l 早期教育指导服务”，规划了近五年内 0 3 岁婴幼儿早期教育的发展之路。2 0 1 3 年初，教育部发出“关于开展0 3 岁婴幼儿 早期教育试点的通知”，启动了o 一3 岁婴幼儿早期教育改革试点之路，为我国政府进一 步履行职能积聚实践经验。 地方政府积极行动。中央政府在0 3 岁婴幼儿早期教育政策上的不完善，使得各 地方政府在履行早期教育职能时遇到了很多现实问题，客观上推动各地区婴幼儿早期 教育政策体系的发展和完善。2 0 0 1 年，北京市出台了全国第一个地方性学前教育法规 北京学前教育条例，明确将0 3 岁婴幼儿教养工作纳入学前教育范畴。2 0 1 0 年， 上海市教委出台2 0 1 1 2 0 1 3 年学前教育三年行动计划，其中写明了早期教育在此 期间的工作重点：对3 周岁以下儿童家长实现每年4 次以上免费的高质量的指导服务， 提升对0 3 岁婴幼儿家长早教指导的质量和水平；探索建立3 岁前早教从业人员专业 周萱：我国婴幼儿早期教育政府职能分析一以扬州市为例 培养、培训机制，实现从业人员的“双正化”。地方政府的大胆探索为全国性的早期 教育改革积累了宝贵经验。 综上所述，我国政府已经日益重视到了婴幼儿早期教育的重要意义，并投入了一 定精力加以研究和管理，但由于起步较晚，因而与发达国家政府履职效果相比，我国 各级政府在履行婴幼儿早期教育职能上还存在很多问题，如：缺乏立法保障和政策支 持，缺少财政投入，主管归属问题不明晰。对社会力量办学缺乏政策上的规范与引导， 对师资标准没有明确规定，对弱势儿童早期教育缺乏政策关怀等。 鉴于以上背景，我们认为加大对早期教育的研究，明确政府在早期教育中的角色 定位，促进各级政府提高早期教育的社会效能，促进我国婴幼儿早期教育事业走上健 康、可持续发展的道路是有重要意义的。 1 1 2 选题意义 ( 一) 理论意义 政府职能问题一直是行政管理的一个重要课题，主要研究内容涉及政府履行职能 如何做到不缺位、不错位，准确定位等方面。婴幼儿早期教育作为基础教育体系的下 延阶段，一直以来受到较少关注，本文从该领域入手，应用公共管理理论和教育公平 理论探讨政府在婴幼儿早期教育中的职能问题，提出实现政府有效管理的对策建议， 具有一定的理论意义。 ( 二) 现实意义 本文的现实意义在于以理论为指导，以扬州市政府履行婴幼儿早期教育职能的现 状为实例，以西方政府的经验为借鉴，找寻提升扬州市政府婴幼儿早期教育职能履行 效果的有效方法，并为其他相似城市的婴幼儿早期教育政府职能定位提供参考，进而 总结出符合我国国情的政府履职之路。 1 2 文献综述 1 2 1 早期教育重要性研究 ( 一) 国外文献 对个体的作用 意大利著名教育家玛利亚蒙台梭利在其著作三岁决定孩子一生一蒙台梭利早 期研究法中指出，一个孩子3 岁之前的生长发育会影响其一生的发展变化：孩子成 年后的性格基本上在3 岁之前就已经定型；脑细胞组织在3 岁之前就己完成6 0 ；3 岁 之前还是儿童感知觉、记忆、思维发展的敏感时期，高发展最为关键的阶段。 美国学者本杰明布鲁姆用2 0 年的时间对近千名儿童进行了跟踪研究，得出结论， 儿童智力开发越早，智力潜能开发的越彻底，他把1 7 岁时的智力定为级数1 0 0 ，发现 若8 岁时进行开发，只能开发2 0 ，4 岁时开发能达到5 0 ，而更大的潜能开发在3 岁 前。卜3 岁，是人的智力发展的迅速时期，如果抓住这个好时机，给婴幼儿提供可续 的早期教育，就能达到很好的教育效果，促进其智力发展。 。蒙台梭利、张兵( 编译) ：三岁决定孩子的一生蒙台梭利早期教育法，朝华出版社，2 0 0 8 版 扬州大学硕士学位论文 4 对社会的作用 美国的佩里斯早期教育方案通过对1 2 3 名低收入家庭儿童进行追踪研究，发现早 期教育投资在被试验者长至2 7 岁时，回报率为1 ：7 1 6 ；长到4 0 岁时，则增为为1 ： 1 7 0 7 ，因此认为早期教育投资是一种最省钱、回报率最大的公共投资。山，诺贝尔经 济学奖获得者詹姆斯赫克曼教授在“促进人力资本的政策”中进一步证实了早期教 育投资的高回报率，他通过研究得出结论：其他条件相同的情况下，在幼儿时期对一 个人投资1 美元，要比在幼儿期之后投入同样的金额收益更大。 新西兰学者怀利( w y l i e ) 发现，早期教育可以加深亲子关系；减轻母亲的工作和生 活压力；提高父母的受教育程度或培训水平：改善就业情况。 国外学者通过大量的研究实践证明，婴幼儿早期教育具有可行性，对儿童的终身 发展以及社会的和谐稳定都有重大意义，这就给早期教育政府职能的研究提供了科学 依据，正因为婴幼儿早期教育的重要意义，政府介入婴幼儿早期教育才具有了充分性 和必要性。 ( 二) 国内文献 对个体的作用 鲍秀兰( 1 9 9 5 ) 在其主编的新生儿行为和o 一3 岁教育一书中以大量神经生 理学研究为基础，详细介绍了0 _ 3 岁婴幼儿的脑力潜能发展过程。王成刚( 2 0 0 5 ) 在 脑科学视野中的儿童早期教育一文中从脑科学的角度对早期教育的一些问题进行 了探讨，阐述了早期教育的价值和意义。张民生在其主持的“0 - 3 岁婴幼儿早期关心 与发展的研究”课题中就国内外0 3 岁婴幼儿心理发展研究做了较系统的总结，总结 出早期教育对于婴幼儿心理发展的重要意义。 此外，学者在强调早期教育的重要意义的同时，也发出了滥用脑科学、神话早期 教育的担忧，乔文达( 2 0 0 6 ) 在神经神话与早期教育中就指明了这一现象，认为神 经科学对早期教育有着深远的影响，但要审慎应用。 对社会的作用 国内学者在这方面研究较少，万迪人、谢庆( 2 0 1 1 ) 在其主编的0 3 岁婴幼儿 早期教育事业发展与管理一书中认为婴幼儿早期教育对社会发展有着重要作用，一 是从源头上提高人口素质，为社会发展奠定人才基础；二是对早期处境不利的儿童进 行教育补偿，有利于促进社会公平；三是强化社区的社会服务功能，促进社会的良性 发展。 在很长时间里，人们都认为婴幼儿是无能的、被动的生存，在教育上是无为的， 不可行的。大人只要照顾好他们的饮食起居即可，不必考虑教育的问题。国内外学者 。u n i v e r s i t yo f w i s c o n s i n m a d i s o ni n s t i t u t ef o rr e s e a r c ho np o v e r t y ( 2 0 0 5 ) i n e q u a l i t yi na m e r i c a ：w h a tr o l ef o r u m a nc 印i t a lp o l i c i e s ? f o e s ，2 3 ，( 3 ) ：1 - 1 0 g o r d o nc l e v e l a n da n dm i c h a e lk r a s h i n s k yu n i v e r s i t yo ft o r o n t oa ts c a r b o r o u g h ，f i n a n c i n ge c e cs e r v i c e si n e c d c o t i n t r i e s ，1 8 2 ，h t t p ：w w w o e c d o r g e d u e a r l y c h i l d h o o d 2 2 2 4 t hj a n u a r y 2 0 0 3 。万迪人、谢庆：o 3 岁婴幼儿早期事业发展与管理，复旦大学出版社，2 0 1 1 年第1 版 周萱：我国婴幼儿早期教育政府职能分析一以扬州市为例 通过大量的研究发现了婴幼儿的学习潜能，认识到人类长期以来的认识误区，指出婴 幼儿其实每天都在大量吸收各种信息，每天都在进行各种各样的探索，如果在这个时 期果给予他们科学的早期教育，不仅能够对其自身发展带来事半功倍的好处，还会产 生良好的社会效益，这些研究就为政府研究婴幼儿早期教育的发展和管理提供了理论 依据和科学指导。 1 2 2 政府教育职能研究 ( 一) 国外文献 主张政府适当介入教育，以解决“市场失灵”。这一观点以美国学者米尔顿弗 里德曼为代表，他在其著作自由选择：个人声明和政府在教育方面的作用中 均提到政府在教育发展中的作用问题，认为：政府要想解决功利学校效率低下的问题， 就要对学校教育实行有限的干预。他认为家长应承担教育的主要费用，政府只需为少 数贫困家庭以及失职家长的孩子提供资助。 主张充分发挥市场在教育中的调节作用，政府应该少干预甚至不干预。这一观 点以美国著名学者哈耶克( h a y e k ) 为代表。他认为解答政府在教育中履行什么职能的唯 一因素就是投资收益，政府对教育的投资应完全由投资的社会收益率决定，不应受其 他非经济因素影响。因而他不主张政府举办教育，而且还更反对政府把资助投向个人 以帮助其接受教育。 这两种观点均立足于当时美国国内市场经济的现状，前者看到了市场的缺陷，认 为政府应该介入，但介入的内容、方式都要慎重，政府对学校教育实行的只能是有限 的干预，不能大包大揽，重点应该放在解决市场失灵问题上，如解决教育公平问题上。 后者充分肯定了市场作为资源配置的基础性作用，强调政府要立足投资收益，发挥教 育投资的最大功效，采取更加合理的教育投入方案。 ( 二) 国内文献 主张政府主导，市场有限介入。学者劳凯声( 2 0 0 2 ) 在社会转型与政府的重 新定位中对政府转型时期的教育定位进行分析，认为在这一时期，教育既不能完全 归于政治领域，亦不能完全归为市场领域，而应该定性为介于两者之间的第三部门。 同样，学校及其教育机构也不能简单地将其定性为政府机构或者是企业组织，而应该 更加准确地将其作为介于两者之间的非营利性机构。教育产品作为一种非垄断性的公 共物品，可以通过政府和非营利性机构来向社会提供，但要确保教育的非营利性，在 允许市场有限介入的同时，政府应发挥好调节功能。 主张市场为基础，政府有限介入。张艳敏( 2 0 0 5 ) 在其论文教育准市场化下 政府教育职能的研究一文中认为：政府和市场作为社会发展的两股强大力量，应该 相互作用、相互补充。市场应发挥对教育资源的配置的基础作用，政府则应致力于弥 。劳凯声：社会转型与教育的重新定位，教育研究，2 0 0 2 年第2 期 扬州大学硕士学位论文 6 补和矫正教育市场的失灵和缺陷等问题。叫董伟( 2 0 1 2 ) 在新公共管理视角下我国政 府管理教育的职能定位一文中从两方面来谈政府管理教育的职能定位，一从教育管 理的主体来看政府职能，认为要转变教育行政组织的职能，职能是“掌舵”而非“划 桨”，政府管理教育应该做好权力的分配和使用，要做到集权和分权相结合，二从教育 管理内容来看，注重教育产品质量标准的构建，建立教育产品质量标准和监控系统。罾 主张针对不同性质的教育，协调政府与市场的作用。石磊与杨卫安( 2 0 1 1 ) 在 基于教育公益性的政府职能定位一文中认为：实现教育的公益性并不仅仅表现在 投资主体的公共性上，教育公益的形式包括国家化公益和市场化公益，在体现国家化 公益的教育中，政府的职能体现在教育的提供、教育的进行、教育的结果等众多环节。 政府不仅应当保证每一位适龄儿童都有平等接受教育的机会，而且还应努力保证教育 质量的均衡性。在体现市场化公益的教育中，政府的职能则主要体现在宏观管理方面， 第一，立法来建立和完善教育市场。第二，促进公立学校与营利性民办学校之间的公 平竞争。第三，建立有效的监督评估机制和健全的检察制度。第四，加强对公益性程 度较低教育的管理和监督。 以上三种观点都在讨论政府和市场在教育中的作用，由于政府和市场都存在失灵， 因此如何定位政府职能，做到不缺位、不错位、准确定位显得尤为重要。三种观点均 充分肯定了政府和市场的作用，但在两者发挥作用的范围上有所分歧，究竟是政府主 导还是市场主导，一方面要看政府的履职能力，另一方面也要看国家的市场化水平。 在市场经济制度不够完善的情况，政府应更多地介入，在市场经济逐步完善后，政府 应更重要的发挥“掌舵”者的功能。 综上所述，我们发现回答“政府在教育中扮演什么角色”问题，应立足于本国国 情。上述理论研究均扎根于国情，是所在国家政府行政职能的一个缩影。国外学者受 不同流派经济学理论的影响，根据该国国情提出自己对于本国政府教育职能的理解。 古典经济学理论认为市场是调节一切资源配置的最有效手段，因而政府应该少干预甚 至不干预，受这一理论的影响，美国学者哈耶克提出了“政府少介入教育”的理论。 西方经济学另一个重要学派，凯恩斯主义理论则发现市场的不足，认为由于市场存在 着“失灵”，政府应该适当介入，由此诞生了“政府干预教育”的理论，而进入新世纪， 经济学理论出现了百家争鸣，根据不同学派衍生出不同的政府教育职能理论，如福利 经济学派认为政府不仅要解决“市场失灵”等问题，还应该带给国民更多公平的福利， 这就推动了政府更进一步介入教育发展领域。而我国学者对于教育职能的研究亦是立 足在我国国情的基础上，因此更有借鉴意义。笔者比较认同石磊和杨卫安在其论文中 的观点，针对不同性质的教育履行不同的政府职能。 1 2 3 早期教育政府职能研究 。张艳敏：教育准市场化下政府教育职能的研究，硕士生论文，辽宁师范大学，2 0 0 5 年 。董伟：新公共管理视角下我国政府管理教育的职能定位，读与写杂志，2 0 1 2 年第7 期 石磊、杨卫安：基于教育公益性的政府职能定位，现代教育管理，2 0 1 1 年第7 期 周萱：我国婴幼儿早期教育政府职能分析一以扬州市为例 ( 一) 国外文献 国外学者对早期教育政府职能的研究以国际经济合作与发展组织( 简称经合组 织，o e c d ) 教育委员会开展系列调研为代表。该教育委员会在1 9 9 6 年召开了以“人人 终身学习”为主题的教育部长会议，会上确定了“推动早期教育专项调研”的活动计 划，并在推动早期教育发展的目标上达成共识：发展早期教育不仅要确保妇女进入劳 动力市场，而且要为幼儿提供教育和教养，使之成为人一生学习与发展的基石。在政府 有力的财政、就业和社会措施支持下，早期教育应该为所有儿童提供一个公平的起点， 促进教育公平和社会一体化。 随后，该教育委员会在1 9 9 8 年至2 0 0 0 年间，对经合组织中的1 2 个成员国家进行 了调研，并针对调研国家的早期教育体系中的问题提出对策建议，在美国早期教育的 调研报告中，教育委员会提出对策建议：第一，建立早期教育体系；第二，实现与公 共教育的协作；第三，积极对待贫困儿童和儿童的多样性；第四，构建培训体系；第 五，提供带薪育儿假；第六，创造稳定的研究框架和研究议程。这些建议对推动美国 早期教育的发展起到了积极作用。 通过三年的调查研究，该教育委员会在综合分析各国早期教育职能现状的基础上， 形成一份题为强势开端的比较研究报告。报告中指出政府想要有效履行政府职能 应做到：第一，积极制定并执行早期教育政策；第二，加强与整个教育系统间紧密、 平等的合作；第三，确保教育机会均等：第四，加强对基础设施与服务的公共投入； 第五，促进各方参与，提高与确保教育质量：第六，保障员工拥有足够的培训机会及 适宜的工作环境；第七，科学收集并分析相关的数据，为研究提供支撑；第八，为教 育科研工作创设稳定架构，制定长期纲领。 ( 二) 国内文献 我国学者的相关研究成果主要侧重在以下几个方面： 对早期教育财政投入方面的研究 曾晓东和张丽娟( 2 0 0 7 ) 在( ( o e c d 国家早期教育与服务财政支出研究一文中认 为早期教育与服务作为国家基本福利体系的组成部分，政府承担起投入的责任，而目 前政府和教育行政部门需要解决的重点是如何进行支出规模的决策、如何选择合适的 财政支持目标、怎样通过有效的支出机制提供适当的服务等，而o e c d 国家的经验值得 借鉴。 曾晓东( 2 0 0 8 ) 在政府早期教育与服务财政支出规模的知识基础一文中继 续阐述自己对政府早期教育投入的研究，认为政府介入早期教育和服务是有其充分性 和必要性的。在儿童早期发展的关键领域，市场和政府分别承担着一部分职责，有些 是市场或者个人的职责，但是需要政府提供帮助。有些虽然可以由市场来提供，但需 国e a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o na n dc a r ep o l i c yi nt h eu n i t e ds t a t e so f a m e r i c a 【n o l ： h t t p | n 刑o e c d o r g c o p y h u n 朱家雄：制定与实施促进社会公平的早期教育政策，教育导刊，2 0 0 6 年第2 4 期 曾晓东、张丽娟： o e c d 国家早期教育与服务财政支出研究，比较教育研究，2 0 0 7 年第1 1 期 扬州大学硕士学位论文 要政府提供游戏规则，加强对风险和不确定性的管理。 李克建( 2 0 1 3 ) 在公共财政优先保障处境不利儿童享受优质早期教育服务一 文中通过专访美国北卡罗菜纳州儿童早期教育服务协会主席安娜卡特总结出该州在 公共财政投入上的特点，优先保障处境不利的儿童，使得平等享受优质的早期教育服 务。认为这种理念和做法对我国有很大的参考价值。 关于早期教育财政投入的研究，主要解决两个问题，一是政府财政该不该投入， 二是政府财政应该如何投入。学者普遍认为政府在发展婴幼儿早期教育的财政投入上 具有不可推卸的责任，但要提高财政投入的效率，关键还在于投入机制的建立，如何 投入，向谁投入，在这一点上学者各抒己见，但普遍认同财政投入应该向弱势群体倾 斜，向处于不利环境的儿童倾斜。 对早期教育政策的研究 何媛、郝利鹏( 2 0 0 9 ) 在我国当代o 一3 岁婴幼儿教育政策分析一文中通过对 我国不同阶段的0 - 3 岁婴幼儿早期教育政策进行梳理，从发展的角度对其中存在的问 题进行系统分析，总结出我国婴幼儿早期教育政策中的不足：第一，各级政府部门重 视不足；第二，政策针对性不强；第三，对社会力量办学规范和引导不足；第四，没 有明确经费来源；第五师资的标准和培训问题等比较含糊；第六缺乏对弱势儿童的政 策关怀。 曾晓东( 2 0 1 0 ) 在发达国家早期教育政策研究的三个误区一文中借鉴发达国 家的政策经验，提出早期教育政策的分析必须超越经验研究，用公共服务供给的整体 制度框架来分析，不仅要理解政策制定的基本逻辑，更要理解政策的着力点和秩序构 建的目标和手段，他指出在发达国家制度研究中的存在三个误区：第一，将早期教育 纳入义务教育才能保证政府投资为主；第二，早期教育政策就是教育政策；第三，普 遍公共服务就是要建立独立幼儿园。 谭友坤、卢清( 2 0 0 6 ) 在试论弱势群体的早期教育政策支持一文中建议：国 家应该通过立法确立学前教育就近入园制度，减免或延缓支付教育费用制度，早期弱 势群体的教育补偿制度，社区弱势幼儿教育状况监护网络制度等，以促进弱势群体早 期教育的发展。 建设服务型政府要求政府从“划桨”者的角色脱离，更多地发挥“掌舵”者的职 能，而政府政策就是“舵”，合理的政策能够发挥积极的引导作用，指导婴幼儿早期教 育事业走上持续、健康发展的道路。学者分别通过对我国0 - 3 岁婴幼儿早期教育政策 的回顾和对国外先进地区国家政府相关政策的研究，归纳出我国早期教育政策上的缺 失和不足，认为我国政府在早期教育政策制定上存在一定的误区，在经费保障、办学 曾晓东：政府早期教育与服务财政支出规模的知识基础，学前教育研究，2 0 0 8 年第1 期 。李克建：公共财政优先保障处境不利儿童享受优质早期教育服务，幼儿教育，2 0 1 3 年第9 期 何嫒、郝利鹏：我国当代0 - 3 岁婴幼儿教育政策分析，广西师范大学学报，2 0 0 9 年第3 期 曾晓东：发达国家早期教育政策研究的三个误区，教育与经济，2 0 l o 年第3 期 谭友坤、卢清：试论弱势群体的早期教育政策支持，内蒙古师范大学学报，2 0 0 6 年第2 期 周萱：我国婴幼儿早期教育政府职能分析一以扬州市为例 9 引导、师资标准等方面都存在很大不足，制约了我国婴幼儿早期教育的发展。 我国政府实施早期教育管理的实例研究 学者通过对婴幼儿早期教育的提供者早期教育机构进行调查研究，总结其中存在 的问题，提出对策建议。张丽霞在常州市0 - 3 岁早教机构管理现状的调查研究一 文中针对常州市早期教育机构行政管理力量不足、经费匾乏、对社会力量办学缺乏政 策上的规范和引导等问题提出对策建议：第一，成立独立的管理部门，制定早期教育 机构的管理政策和标准；第二，以试点机构为示范标准，进一步规范早期教育机构的 管理，坚决取缔不合理的早教机构，规范民办早教机构收费标准；第三，加大对婴幼 儿教师从业资格的审查；第四，加大对0 - 3 岁婴幼儿教育事业的经费投入。哪陈娟在深 圳市早教机构实施早期教育的现状及对策研究一文中通过对深圳市早教机构早期教 育现状进行调查研究，分析了其中存在的问题并提出了如下对策建议：第一，重视早 期教育工作，将早期教育纳入公共服务体系；第二，多种体制发展早期教育，推动0 - 3 早期教育多样化发展；第三，加强早期教育理论研究，促进理念系统化；第四，加强 对早教机构监管；第五，组建高素质专业化师资队伍；第六，以社区为依托，建立早 教中心。 有效履行政府职能很大程度上体现在管理效果上，学者们通过对我国早期教育机 构管理现状的研究，总结出政府管理中存在的不足，认为我国政府早期教育管理责任 不明晰，管理机制落后，管理手段单一，导致我国早期教育发展在经费、师资、理论 研究等众多方面都得不到保障，发展缓慢，因此很有必要加强对我国政府早期教育管 理机制方面的研究，以实现我国婴幼儿早期教育多样化、高质化发展。笔者认为，早 期教育机构作为早期教育服务的提供者，在早期教育的发展中具有重要的地位，因此 政府要加强对早期教育机构的管理，提升我国政府的履职效能。 对国外先进地区政府职能进行的借鉴性研究。刘晓霞在美国联邦政府早期教 育职能研究一文中通过对美国联邦政府的早期教育职能现状的系统分析，从政府的 财政投入者、引导者、监管者三个方面对我国政府提出对策建议：第一，以弱势群体 为重点加大财政投入；第二，积极引导民办教育资源；第三，建立质量监督评价体系； 第四，立法保障政府职能。 这类研究具有重要的借鉴意义，因为国外先进地区政府在履行早期教育职能方面 具有经验优势，通过对其经验的总结，形成借鉴性的对策建议，具有一定的借鉴意义。 但笔者认为我国有特有的国情，对于国外的先进经验只能借鉴，不能照抄硬搬，要取 长补短，形成符合我国国情的政府管理思路。 1 2 4 几点启示 学界通过分析发达国家早期教育政府职能特点，总结出具有借鉴意义的经验，通 张丽霞：常州市o 3 岁早教机构管理现状的调查研究，硕士学位论文，四川师范大学，2 0 0 9 年 陈娟：深圳市早教机构实施早期教育的现状及对策研究，硕士学位论文湖北大学，2 0 1 0 年 刘晓霞：美国联邦政府早期教育职能研究，硕士学位论文，中央民族大学，2 0 1 0 年 扬州大学硕士学位论文 1 0 过对国内典型案例进行分析，总结出我国婴幼儿早期教育政府管理方面存在的问题， 并提出改进的意见和建议，为找准我国政府在婴幼儿早期教育中的职能定位，推动我 国婴幼儿早期教育事业的发展做出了积极贡献，但鉴于我国婴幼儿早期教育的发展现 状，这些研究无论在数量上还是在多样性上都还远远不能满足于当前的发展需要。目 前众多的理论研究多着眼于教育学的视角，未能突破专业领域，用公共产品的视角思 考政府的职能定位，对婴幼儿早期教育的准公共产品属性，以及政府如何提供、分配 婴幼儿早期教育资源方面的研究较少，在促进政府提升婴幼儿早期教育促进效果方面 研究不足，鉴于此，我们希望能够在总结前人研究成果的基础上，以公共产品提供为 视角，以对扬州政府婴幼儿早期教育职能分析为参考，为促进我国政府婴幼儿早期教 育职能转变做出微薄的贡献。 1 _ 3 技术路线和研究方法 1 3 1 技术路线 本文大致分为五个部分，首先介绍了的选题背景、选题意义以及选题的理论基础， 然后以扬州市政府为实例，分析政府履职中的问题并进行原因分析，第四部分介绍了 国内外发达国家和地区的先进经验并从中得到启示，第五部分则根据现状和问题，运 用理论知识，借鉴先进地区的经验，提出促进我国政府有效履行婴幼儿早期教育职能 的对策建议。( 详见图1 - 1 ) l 问题的提出 上 文献综述 上， 上 i 公共产品理论 市场失灵理论教育公平理论 p 扬州市政府履行婴幼儿早期教育职能实例 上 国内外发达地区绎验比较分析 上 政府有效履行婴幼儿早期教育政府职能的对策建议 0 结论 图卜1 ：技术路线图 周萱：我国婴幼儿早期教育政府职能分析一以扬州市为例 1 1 1 3 z 研究方法 本文运用公共产品理论对婴幼儿早期教育的属性进行分析，结合市场失灵理论、 教育理论，立足我国的国情，对我国政府在婴幼儿早期教育中有效履行职能提出对策 建议。使用的研究方法主要有文献梳理法、比较法和访问法。 文献梳理法：通过查阅文献，了解近些年来学术界的研究概况，在此基础上找寻 突破点和创新点。 比较法：梳理我国婴幼儿早期教育政策发展脉络，比较不同时间点的政策变化， 提出政策建议。借鉴国外经验，比较我国和发达