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“公共利益”如何界定？ 袁曙宏 / 2004-08-11 16:35:48 行政机关没有界定权 补偿要得失相当、公平合理 授权与控权并重 背景一 铁本事件 江苏铁本钢铁有限公司占用长江边6000多亩地，导致4000多名农民被迫搬迁，而农民所获得的青苗补偿费和耕地补偿费每亩不过2万多元，还要分十多年才付清。企业给政府的土地出让金最后是1128万元亩，当地镇干部称其中部分钱要向国家上交各类规费。这些征地协议书都是由镇、村政府与各村委会签订的，没有被征地农民的签字。 背景二 嘉禾事件 在湖南嘉禾县珠泉商贸城未进行规划项目定点的情况下，县里为开发商发放了建设用地规划许可证；先办理建设用地批准书，再补办土地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放国有土地使用证。在缺乏拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，为拆迁人发放房屋拆迁许可证；在没有举行听证的情况下，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书。 反思铁本事件、嘉禾事件，在政府对土地征收、征用的过程中，“公共利益”四个字都成了违法行政的“挡箭牌”。当务之急，我们应当查漏补缺，对公共利益予以严格限定，防止其被利用、被滥用。 那么，公共利益究竟如何界定？我国宪法经过十届人大二次会议修改后，在第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在第十三条第三款又一次明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就在强调要充分保障公共利益的同时，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则，并进一步确认了兼顾公共利益与私人利益的宪法精神。 谁有权界定？ 立法机关而非行政机关 在我国当前的行政管理实践中，行政机关经常在没有或缺乏明确法律规定的情况下，直接以公共利益的名义作出行政决定，实行土地征收、征用，或者对公民财产实行征收、征用，这种做法严重违背宪法精神和法治原则。 公共利益与私人利益之间一般表现为此长彼消的关系，公共利益的实现通常以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。因此，宪法通常规定只有立法机关通过立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。就此而言，行政机关如果在缺乏法律授权时自作主张，擅自以公共利益的名义限制或者剥夺公民权利，显然超越权限。 从这个意义上说，行政机关在作出有关土地征用、征收或者公民财产征用、征收的行政决定时，只能严格依据法律；如果行政机关仅以“公共利益”的名义，却不能提供充分的法律依据来证明其所实施的限制或者剥夺公民财产权的行政行为的合法性，那么这种行为就只能被认定为因违法而无效。 标准是什么？ 公共合理正当公平 立法机关如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准： 其一，具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。 其二，具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。 其三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。 其四，体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。 方式如何？ 直接与间接设定结合 实体与程序并重 授权与控权并重 如何依照上述标准正确地界定公共利益？这是一个界定方式问题，或者说是一个立法技术问题。概括地说，立法机关在界定公共利益时应当注意以下三点： 其一，采取直接设定与间接设定相结合的方式。所谓直接设定，是指法律直接设定公共利益。例如传染病防治法直接规定卫生行政部门采取各种预防和解决传染病的行政措施是为了“预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康”这种公共利益。所谓间接设定，是指法律不便直接设定公共利益，而是为行政机关判断公共利益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。 其二，应当实体与程序并重。一方面，就公共利益的范围和种类等实体问题，立法应当加以尽可能明确的设定；另一方面，由于公共利益的实体问题十分复杂，实体规定难以穷尽，因此立法可以通过规定公共利益的界定标准或者应当遵循的正当程序等方式，保证公众广泛参与立法过程和行政过程，通过程序理性来实现实体正义，弥补实体法规定的不足。 其三，授权与控权并重。立法要在授权行政机关采取合法、合理的方式实现公共利益的同时，建立健全行政权力监督和公民权利救济的机制，以防止和纠正行政机关借口公共利益侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。 （作者系国家行政学院副院长） 浅谈大学生恋爱说到大学生恋爱，国家所采取的政策在不断地变化。80年代中期到90年代初，禁止大学生谈恋爱；90年代初到21世纪初，是不提倡、不反对的态度；当今采取积极引导，正确教育的态度。因此随着社会环境以及物质文化水平的不断提高，大学生谈恋爱也越来越普遍，校园中的出双入对也不再是奇怪的现象。但在这个社会复杂的时代，大学生更应该树立正确的恋爱观。大学生中恋爱有几种不同原因。首先，从紧张的高中走向了心目中向往的大学生时代，身心的放松，对于处在青春期的少男少女来说，爱情有着巨大的吸引力。没有了父母的唠叨，中学老师的紧随，刚刚自由的大学生们便开始了恋爱。走出高中，进入大学便开始谈恋爱好像成了一门必修课。其次，有很大一部分人是出于从众的心理。大学宿舍是集体生活，就我的感触来说，就譬如女生，宿舍中有的同学谈恋爱了，回宿舍后大家便开始八卦，当然谈恋爱的女生也会乐在其中，享受着恋爱的甜蜜。久而久之，大家会产生羡慕的心理。当一个宿舍中有一半以上的人谈恋爱时，没谈的同学会感到自己不合群，一般也就谈恋爱了。另外，还有一部分人是出于寂寞、无聊而谈恋爱。在我身边就有好多这样的例子。在大学中，大家都有自己的事情，关系不再那么亲密。并且学习靠自主，刚进大一也不会有就业的压力，刚走出高考的学子们不再有那么大的学习压力，对于未来的目标还不明确，整天糊糊涂涂，做一天和尚撞一天钟。游走在游戏，上网等事情上，内心空虚、寂寞。于是便萌生了谈恋爱的想法。纯粹为了打发时间。更有一部分人是出于虚荣心而谈恋爱。有的是因为大家都谈了，如果自己不谈就显得自己很失败；更有甚者是很享受被人追求，关注的光环。以上这几种谈恋爱的原因在我们身边是很常见的，在我看来也是非常不可取的。这些都不是积极正确的恋爱心态。就我自己而言，对于恋爱一直持有很理性的态度。从大一到现在，我一直认为在大学中如果能遇到自己非常喜欢，又非常适合自己的人时，我会选择谈恋爱，但如果只是为了打发时间或满足虚荣心的话，我是不会谈的。这样不仅不会有结果，还会浪费时间、金钱和自己的青春，耽误学业。从长远来看更是对自己未来的事业及婚姻的不负责。爱情是一把双刃剑。爱情很美好，使人陶醉，但是如果处理不好的话也会带来很大的伤害。如果恋爱双方可以很理性的正确的处理恋爱的话，相互促进，相互激励，使双方不仅感受到爱情的美好，还能促进学业，使自己有一个美好的未来。同时，爱情也会带来很多负面影响。比如有的人在失恋中无法自拔，产生抑郁，变得冷漠、沮丧、痛苦、颓废；甚至去报复，伤害了自己，也伤害力他人；有的选择自杀来解脱。我身边就有这样的例子。不久前，我们邻近的某所学校的一女学生因情自杀，令人惋惜、痛心；当今大学生生理已成熟，但心理却不成熟，他们的谁会责任感、道德观念、恋爱态度以及他们对恋爱与学习关系的处理等都是不成熟的。恋爱中的人卿卿我我，控制不好，避免不了一些极端事情的发生，比如怀孕。年轻的大学生们没有工作，负担不起独立的经济责任和社会责任，怀孕对于他们来说是灾难性的事故。有的甚至选择逃避。女生只能选择流产，这对自身会带来无可挽救的创伤，对家庭及亲人也会带来巨大的打击。所以对于性行为要有自己的正确的认识，正确对待，才不会酿成苦果而后悔不已。当代大学生的恋爱具有自身独特的特点。首先，注重恋爱过程，轻视恋爱结果。课堂上老师也说过，现代大学生流传着一句顺口溜“不求天长地久，只求曾经拥有”。我也不赞成这种观点。这种行为实质是只强调爱的权利，而否认了爱的责任。其次，随着时代发展，当今大学生恋爱观念日益开放，传统道德逐渐淡化。虽然中国传统文化及伦理道德对大学生影响较深，但随着对外开放的范围不断扩大，大学生的恋爱观也逐渐变得开放起来。第三，对于失恋承受能力较弱，不能真确看待，有的在失恋后采取“不成恋人，不成朋友”的态度，更有者是“不成恋人便是敌人”的态度，这看出了大学生恋爱的不成熟性。对于大学生恋爱，从大学生自身来说，要树立一个正确的恋爱观，正确的恋爱观对恋爱实践有导向作用，并促进人们健康成长。树立正确的恋爱观应从以下几个方面着手：首先，要认识爱情的实质，端正恋爱态度，摆正爱情位置。深刻认识到爱不仅是一种权利，更是一种责任和义务，必须以高度负责的态度对待恋爱。权利和责任的统一，是恋爱生活的基础。爱情在人生中占有重要地位，没有爱情的人生是不完美的，但爱情不是人生的根本宗旨，更不是人生的全部，只为爱情而活着是苍白的。其次，正确处理爱情与事业关系。认识到学业第一，今天的学习与未来的事业的密切关系，也是爱情美满的基础。那种抛开学业谈恋爱的做法，不仅有碍成就事业，也难以获得幸福的爱情，因此不仅是愚蠢的，也是可悲的。 再者，要有良好的恋爱道德。大学生谈恋爱时，要相互尊重，诚心相待，相互帮助，注重社会公德，不学不良风气。正确处理恋爱挫折。莎士比亚说过：“爱是一种甜蜜的痛苦。真诚的爱情不是走一条平坦的道路。”爱情是生活中美好的事情，但在恋爱中遭遇挫折是常有的事。在处理失恋的问题上，要有正确的态度。失恋但要保持住尊严与理性，不失志。对于大学生恋爱问题，学校也应该给予积极的引导。首先，可以开展丰富的集体活动，转移学生的注意力，重视学生素质的培养。经常组织一些集体活动，既可以增强体质，锻炼体魄，又可缓解其焦虑和抑郁心理。例如，我们学校开