保险论文人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性.doc

人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性 20世纪70年代初以来，计划生育政策的实行使得中国在较短时间内完成了人口转变过程，即实现了从“高出生率、高死亡率和高自然增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”的再生产类型的转变。与这种变化相伴随的则是老年人口比例迅速提高，按照传统的定义，目前中国已进入老龄化社会。在中国的经济发展水平还不高的情况下，面对如此高的老年人口比例和数量如此庞大的老年人口，中国的养老负担相对来说非常沉重。与此同时，中国还在经历一个养老保障体制的转变，新体制下养老基金的积累受到转轨成本的钳制而严重不足。另一方面，社会、家庭和个人对未来养老的认识不充分，准备严重不足，形成养老保障的潜在危机。本文利用第五次人口普查汇总数据和在上海、武汉、沈阳、福州和西安五个城市进行的劳动力调查，尝试对中国人口转变过程及其老龄化趋势进行分析性的描述，并揭示中国养老保障制度面临的挑战，讨论未来中国养老保障模式的选择，对改革和完善养老保障制度提出建议。*蔡昉为中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长；孟昕为澳大利亚国立大学亚洲太平洋研究学院研究员。作者感谢福特基金会对本项目的资助。本调查是由中国社会科学院人口与劳动经济研究所于2001年年底进行的，并于2002年下半年进行了补充调查。在每个城市，我们根据分阶段随机抽样原则，抽取了70个社区的700户城镇家庭，并填写了家庭情况问卷和所有16岁以上不在学的家庭成员问卷。在同一社区，我们还抽取了600个农村进城的打工者，填写了劳动力问卷。一、人口转变与老龄化趋势1979年开始，“提倡一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策开始实行。其内容是提倡晚婚晚育、少生优生。中国的生育率开始了大幅度下降，人口快速增长的势头得到了控制。在社会经济发展和计划生育政策的双重作用下，中国实现了人口转变阶段的根本转变。人口转变过程是指从生育率和死亡率都相当高的状况，转变到两者都很低的状况的过程，通常经历一些共同的阶段。第一个阶段的特征是高出生率、高死亡率，从而导致低自然增长率；第二个阶段以高出生率、低死亡率为特征，导致高自然增长率；第三个阶段的特点则是低出生率、低死亡率，导致低自然增长率。计划生育政策的成功实施，大大缩短了中国人口转变的进程。如果按照自然趋势发展的话，中国可能会像许多发展中国家一样，持续处于人口转变的第二个阶段，即形成高出生率、低死亡率、高自然增长率的人口增长格局。正是由于20世纪70年代初开始实行了较为严格的计划生育政策，使得中国的人口转变较快地跳过了这个阶段。与同等收入水平的发展中国家相比，中国较早完成了向出生率和死亡率都较低的人口再生产类型的转变，用不到30年的时间走完了发达国家经过上百年才完成的向现代人口增长模式转变的过程。经过20多年的计划生育努力，中国人口数量得到有效的控制，人口自然增长率已经连续数年低于10。70年代初实施计划生育政策以来，总和生育率（total fertilityrate）表现出持续的下降。1971年全国总和生育率为，从那以后，这个指标大幅度下降到2，即更替水平（replacement level ）以下，目前总和生育率为左右。随着中国用较短的时间实现了人口再生产类型的转变，人口年龄结构也相应地发生变化。利用人口普查和人口抽样调查的数据，我们画出了几个年份的中国人口年龄金字塔（图1）。随着中国人口年龄结构的变化，老龄化水平在不断提高。联合国把一个国家65岁及以上人口比重超过7定义为老龄化社会。按照该标准，2000年第五次人口普查时，中国已经基本进入这个阶段年龄在65岁及以上人口占全部人口的比例，1953年为，1964年为，1982年为，1990年提高到，2000年进一步达到（参见国务院人口普查办公室、国家统计局人口与社会科技（科技论文）司，2001）。值得指出的是，由于农村向城市流动人口的年龄较轻，流动的结果导致城乡老龄化程度差异已经逆转。以往人们认为农村的老龄化程度低于城市，所以通过农村向城市的迁移可以在一定时期内延缓城市老龄化速度。实际上，2000年人口普查数据显示，乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到，已经高于镇（）和城市（）的老龄化比率。这是因为该次人口普查是按照常住人口进行的城乡分类，而不是按照户籍所在地，这表明迄今为止人口流动已经把城乡在老龄化程度上的差异填补掉了。与此同时，在劳动年龄人口比例相对稳定的情况下，幼儿年龄组人口比例的变动与老年组人口比例呈现一种互相消长的态势。即随着幼儿年龄组人口比例不断下降，未来老年人口比例将继续上升。关于中国人口未来趋势的各种预测都表明，中国人口转变趋势将继续。例如，根据国家计划生育委员会2000年完成的一份课题报告人口政策前瞻性研究，中国人口年龄结构变化趋势可以概括为：（1）少年儿童人口（0岁14岁）占全部人口的比重将逐步缩小；（2）劳动年龄人口（15岁59岁）比重在2010年前后达到其最高点之后，将趋于下降；（3）老年人口（60岁及以上）比重进一步提高，并在2010年前后开始迅速提高。在预测的区间内，老年人口比重提高的趋势将不会停止。这个预测结果显示，整个人口年龄结构呈现自上而下挤压型的变化趋势，即随着老年人口比重提高，劳动年龄人口比重随之下降，并相应挤压少儿年龄组人口，使其比重进一步减小。这意味着中国人口年龄结构金字塔将很快趋于倒置的形状。二、养老保障体制的改革路径和方向中国传统的养老保障体系是与计划经济体制相适应的。它以企业（单位）为载体，企业（单位）按照国家有关规定提取和发放养老金，并对退休人员实行管理；养老金的筹集为现收现付制；养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。这也可以看作是一种全国性的大统筹。这种制度后来扩展到城镇集体经济，实际上覆盖了当时的全部城镇工薪劳动者。传统养老保障体系的特点与城镇保证就业的劳动制度相关。即在政府保证城镇居民就业之后，职工几乎所有的保障都由国家通过企业提供。国家对企业则实行财务上的统收统支、包盈保亏，社会保障资金的积累和支出全部是国家的责任。这种保障体系事实上成为旧体制大锅饭的一部分。伴随着20世纪70年代末开始的经济改革，特别是国有企业的改革，传统的养老保障体制受到较大影响。实行国有企业与国家利润分成制和利改税等改革以后，企业实际上要自行积累和支出职工养老资金。虽然在一些地区实行区域性的统筹，但由于统筹的范围比较小，并且企业缴费的积极性不一，导致许多养老负担重或者经营状况不佳的企业无法承受养老负担。此外，非国有经济没有参加这个养老保障体系，使得养老保障的范围受到局限。早在国有企业改革的初期，一部分国有企业就开始了养老社会统筹的试点。随着1986年开始的国有企业废除终身雇佣制，开始对合同工制定新的社会保险（保险论文）办法，即由个人、企业和国家按照一定的比例共同出资，形成一个退休基金。根据企业的实际需要，从该基金中划拨退休金。1991年颁布了关于企业职工养老保险制度改革的决定。这一阶段改革的结果是，到1996年为止，大多数国有企业职工、7080的集体企业职工，以及1/3的非公有企业职工已经加入到了退休金制度中，全国大约有8000万职工向退休金基金缴费。经过这一阶段的试验，1997年，国务院正式颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。决定规定，全国统一按职工工资的11建立个人账户，其中个人缴费逐步从4提高到8，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20。然而，改革过程中也暴露出一系列严重的问题。由于缺乏必要的激励机制，加之实行的是差额收缴和差额拨付制度，使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。因此，很多新企业因为退休职工较少，就没有缴费积极性，拖欠、拒缴的现象时有发生。其次，由于保障体系的社会化程度不够高，企业还没有摆脱应该由社会承担的保障责任，负担仍然过重。财政和个人投入资金水平都较低，企业平均缴费率高达30。鉴于许多国有企业处于经营困境，欠缴社会保险费的现象十分突出。另外，非国有经济基本上没有进入制度化的养老保障体系，企业没有这方面的费用支出。这样就造成了不同所有制企业之间难以进行平等竞争。解决问题的办法是向更高一级（省级）的统筹过渡。1998年8月，国务院发布关于