武汉城市圈小城镇发展的路径选择与规划模式创新研究.pdf

73小城镇建设 p pl la a an n nn n n ning 摘要：武汉城市圈小城镇发展的不足已成为城市 圈整体发展的突出问题之一，而传统的小城镇建设发 展的规划引导模式又不适应其小城镇的发展实际。研 究结合武汉城市圈的城市群发展特征和区域经济地理 特点，分析未来一段时期内小城镇发展的主要路径， 梳理近年来与武汉城市圈小城镇发展有关的规划创新 方法，归纳并提出城市带动、城镇互动、城乡联动、 区域导控4个新的小城镇规划模式。 一、引言 城市群建设作为提升区域竞争力、统筹区域和城乡 发展的重要举措，能促使一定地域范围内城市间的协调 发展，以及大中小城市与小城镇，乃至新农村的协调 发展。在当前探索新型工业化、新型城镇化道路的进程 中，小城镇作为城乡之间的重要纽带，其建设发展已成 为城市群建设的突出环节。武汉城市圈是我国众多处 于快速发展期的城市群之一，也是湖北省城镇化发展的 重要支撑区域。武汉城市圈发展相对落后，在建设时更 应优先发展小城镇。要有效促进武汉城市圈小城镇的建 设发展，就必须深入分析小城镇所处区域的工业化及城 镇化发展特征，寻找小城镇发展的科学路径，建立有针 对性的规划平台，有效指导小城镇的建设发展，促进武 汉城市圈走新型城镇化科学发展道路。 二、武汉城市圈小城镇发展的基本态势 （一）武汉城市圈小城镇发展的现实困境 小城镇是我国工业化中期阶段经济发展的主要载 体，小城镇建设是我国城市化高速发展阶段的主要建设 内容。在国内外发展比较全面的城市群中，小城镇的产 业经济和城镇建设均较为发达，发达的小城镇群体已成 为城市群建设发展的重要支撑。从总体上看，我国小城 镇经济发展水平东高西低，乡村产业化进程和市场化发 展东快西慢，建设水平和空间发展东强西弱。有文献分 析，目前我国设市城市661个，而建制镇有19369个，乡 集镇有16395个，两类小城镇共35764个，分别是设市 城市数量的29倍、25倍和54倍，该文献认为这种现象 武汉城市圈小城镇发展的路径选择 与规划模式创新研究 胡跃平 陈 韦 是我国城镇体系中存在的畸形现象。武汉城市圈城市 数量仅24个，但建制镇就有428个，乡集镇数量与建制 镇数量基本相当，建制镇数量是设市城市数量的17倍 （见表1），也体现了这种畸形。 武汉城市圈地域分异明显，城镇发展基础参差不 齐，城镇发育不平衡状况突出（见图1）。其中小城镇 发展严重不足、要素集聚能力弱是当前武汉城市圈发展 的主要问题。在武汉城市圈全部约1500万城镇人口中， 属于小城镇范畴的县城、建制镇总人口就达到620万左 右，占总量的40%以上。但这些小城镇不仅产业经济基 础薄弱，而且单体规模明显偏小，县城人口平均仅10 万，建制镇平均人口仅1.4万。同时，由于小城镇的资 金、人才、技术、信息等要素集聚能力较差，导致在与 城市争夺发展空间（包括用地空间、人才空间、技术资 金空间、市场运输空间）时缺乏竞争力，并由此成为小 城镇发展的瓶颈。 （二）武汉城市圈可以建设发达的小城镇群体 2007年武汉城市圈的人口城镇化率为56.6%，虽然 内部各县市的城镇化发展并不均衡，但以武汉市为圆 心的半径为100km2紧密圈层内的县市，其人口城镇化 水平普遍大于或接近武汉城市圈城镇化平均水平（见 图2），武汉城市圈已经进入城镇化的高速发展期。研 究表明，城镇化率处于30%50%时，区域城镇化水平 与小城镇发展集聚具有负相关性。直到区域城镇化率超 城 市 土地面积 （km2） 城市数 （个） 建制镇数 （个） 城镇密度 （个/千平方公里） 武汉市85497687.95 黄石市45822306.55 鄂州市159332113.18 孝感市89224788.74 黄冈市1744631035.90 咸宁市97492646.56 仙桃市25191249.53 潜江市19291126.22 天门市26221269.91 合 计57911244457.36 表1 武汉城市圈城市与城镇数量一览表 74小城镇建设 planning 城镇规划 过50%时，才具有扩散作用并对小城镇发展施加正向压 力。当前武汉城市圈所处的城镇化高速发展阶段，可以 为小城镇的全面发展提供整体环境。如前文所述，武汉 城市圈小城镇数量多，个体规模小，进一步发展的空间 极大。特别是面对城市圈及全国性的农民进城迁移式城 镇化、土地城镇化快于人口城镇化的现状，小城镇的就 业容量优势、乡土人文优势、土地集约利用潜力优势 等，完全可以使小城镇成为城市群快速发展的发展极。 三、武汉城市圈小城镇发展的路径选择 （一）武汉城市圈小城镇发展的现状路径 一般认为，区域内的小城镇发展差异，主要取决 于小城镇的主导产业设置、外来资本投入、人力资源的 能动作用（特别是企业家的创新精神）及宽松的制度环 境。武汉城市圈的小城镇建设发展已基本形成多种不同 的发展路径。仙桃市彭场镇是以工业为主导产业的产业 重镇。2009年，其工业总产值为53亿元，占全镇工农业 总产值的88.3%，成为全国最大的无纺布制品加工出口 基地，并正在实施“全国性无纺布产业创新和技术创新 中心”战略。通城县各乡镇以人力资源促发展，实施卓 有成效的打工人员回归创业的“回归工程”，走出了一 条“劳务输出回归创业就地转移”的新路子。据相 关报道，2006年2008年，通城县共引进“回归”项目 156个，占招商引资项目总数的86.3%，回归资金达6.5亿 元，占招商引资总额的89.2%，使县域经济和小城镇建 设得到了长足发展。而招商引资作为解决小城镇产业经 济发展和城镇建设资金短缺问题的重要手段，制订宽松 的企业发展政策和营造优越的企业发展环境，已经成为 普遍性的做法，本文不再赘述。 （二）武汉城市圈小城镇发展的路径选择 1.依托大中城市，培育城市型功能组团 武汉城市圈作为湖北省经济最发达、人口最密集的 地区，大中城市的产业聚集能力和发展基本达到一定水 平，已经产生要素向周边地区迅速扩散的客观要求，这 为众多小城镇的发展提供了更为广阔的选择空间。在武 汉城市圈的9个中心城市中，武汉市的中心城区人口已 经超过500万，黄石、黄冈、鄂州、孝感、咸宁5个地级 市和仙桃、潜江、天门3个省直管市的中心城区人口规 模一般在30万50万，个别城市接近100万。中心城市 向外扩展的城市区域化进程明显加快，周边小城镇与中 心城市一体化发展态势非常明显。特别是武汉都市发展 区、武鄂黄城镇连绵带的大中城市周边，为承接中心城 市交通物流、工业生产等产业扩散和为市民提供休闲、 娱乐的小城镇呈现出旺盛的发展势头。利用现有小城 镇，在继续加强发展生态农业、郊区旅游业的基础上， 依托大中城市培育城市型功能组团，既能促使大中城市 拓展城市空间、完善城市功能，发挥中心作用、提升城 市竞争力，又能迅速促进小城镇的建设发展。 2.依托县城和经济强镇，培育跨区域的城镇集群 虽然武汉城市圈普遍存在县城发展一枝独秀，与 周边小城镇发展落差突出的问题，但农村地区城镇化发 展的集聚因素和县城郊区化发展的扩散因素，可为县城 与周边小城镇之间加强横向联合，形成共同发展格局提 供基础。在咸（宁）赤（壁）嘉（鱼）、孝（感）应 （城）安（陆）、仙（桃）潜（江）天（门）等城镇密 集地区，存在密集的小城镇网络和普遍偏小的小城镇个 体。其中一些经济强镇的乡镇企业发达，成为农村地区 及周边乡镇劳动力转移的重要目的地。例如，据相关 报道，仙桃市彭场镇工业总产值是武汉市第二强镇的3 图1 武汉城市圈城镇密度图图2 武汉城市圈城镇化率地域分异图 75小城镇建设 p pl la a an n nn n n ning 倍，吸纳的农村就业劳动力为2.2万人，占武汉市吸纳城 乡就业人员总数的1/3，其中90%是本镇附近劳动力。但 这些小城镇发展往往受到本地服务设施不健全、基础设 施配套不完善、居住生活环境不理想的制约，一般情况 下，就业人口在本地取得一定资金积累后，往往向市区 搬迁，影响了小城镇发展积累和发展可持续性。因此， 可以依托县城和经济强镇，加强与临近小城镇之间的整 合，围绕龙头企业打造城镇间的产业协作园区，共同构 建基础设施网络，以此为纽带开展跨区域的小城镇集群 建设，以促进小城镇进一步快速、协调发展。 3.依托新农村建设和生态功能区建设，培育联合服 务型小城镇 武汉城市圈和全国大多数地区一样，其农村建设 发展一般经历了传统集体经济、农村改革突破、稳定 快速发展、社会主义新农村建设4个阶段，特别是自 “十一五”开始的社会主义新农村建设，通过“工业反 哺农业、城市支持农村”，农村生产生活条件得到较大 提高，农村面貌逐步改善。同时也开始出现农村居民点 集中、农村服务要求进一步提高等新的发展形势。小城 镇作为城乡网络体系的重要节点和纽带，在新农村建设 的“工业生产向发展区集中”、“土地向规模经营集 中”、“农民向城镇集中”等策略推进工作中，必须发 挥城乡地域的中心作用，积极推进小城镇服务功能提升 和城镇环境改善，使其成为广大新农村的服务中心。武 汉城市圈各类湿地面积占土地面积的比例达8.04%，现 有自然保护区14个、国家级森林公园3个、国家级和省 级风景名胜区8个，各县市地域分异明显、资源特色突 出、自然生态保护形势严峻。武汉城市圈整体规划 严格划出了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质 公园等生态保护区域。这些区域的小城镇发展，除了开 展适应其生态承载能力的产业建设外，更重要的是结合 其生态保护、旅游发展、科研利用等功能开发，以集中 规模化的城镇建设来积极承接生态功能区的居民点腾 迁，以旅游和生活服务设施的完善更新来实现城镇可持 续发展，以彰显地域环境特色的城镇风貌来增强其吸引 力和生命力。这类服务型小城镇发展路径也是武汉城市 圈小城镇发展的合理路径之一。 四、武汉城市圈小城镇规划模式的创新探索 （一）反思：既有规划体系存在适应性不足问题 在小城镇建设发展的规划引导上，当前典型的“城 市群总体规划市县域城镇体系规划（一般为城市或县 城总体规划的组成部分）小城镇总体规划”模式采取 的是传统的自上而下的层层分解方法，往往存在上位规 划对小城镇规划引导缺位问题。在宏观层面，以武汉城 市圈总体规划为代表，其对小城镇发展的规划引导，还 是以服务各级城市发展为主的引导模式，基本不存在对 圈内小城镇的单独分析与针对性部署。在中观层面，以 各市（县）城市总体规划为代表，在其市（县）域城镇 体系规划中，对于小城镇建设发展提出了分区分类的引 导，但偏重于围绕中心城或者一两个市（县）域中心的 发展目标实现，实行的还是与中心城市不对等的小城镇 规划引导。在微观层面，以乡镇总体规划为代表，加强 了城乡统筹，突出了引导与管制的结合，但存在重个 体、轻整体的问题，造成小城镇在发展定位上形成强烈 自我中心意识，使各小城镇极易在发展资源的选择上无 序竞争、在城镇规模上竞相攀比。 （二）武汉城市圈小城镇规划方法的探索 近年来，随着武汉城市圈区域空间发展格局的逐 步整合，特别是随着对小城镇发展重要性认识的深化， 不管是省级政府层面，还是市（县）政府层面，都在有 意识地打破小城镇规划上的传统藩篱，寻求规划模式的 创新。例如，鄂州市城乡总体规划以城乡一体化为 抓手，突出了市域10个特色镇的特色产业、公共服务、 生态建设等主题，突破了重局部轻整体、城乡分割等传 统（见图3）。梁子湖地区跨区域协调发展规划打 破武汉、鄂州、咸宁、黄石四市行政区划限制，重构城 镇网络，建立“板块走廊园区”式产业空间布局体 图3 鄂州市城乡空间结构图 76小城镇建设 planning 城镇规划 系，构建分工合理、特色鲜明、组织有序的城镇结构网 络（见图4）。咸宁市城市总体规划在中心城区规 划中，统筹考虑中心城区内城乡建设，建立“主城新 城组团集镇中心村”的由城及村的全覆盖式一体 化规划体系，适应主城与外围新城、组团、集镇的协调 互补建设，推进小城镇统筹协调发展（见图5）。 这些新的规划实践，不管是自上而下地推进各城、 镇、乡、村的发展，还是自下而上地以新农村建设为突 破口协调城乡建设，都重视了小城镇发展的城市动力和 乡村土地优势，且不同于传统规划模式，打破了小城镇 发展的个体意识，形成了小城镇群体协调的发展局面。 （三）武汉城市圈新型小城镇规划模式的建立与完善 以小城镇发展的群体意识觉醒为契机，着眼于武汉 城市圈小城镇发展的不同路径选择，针对性地建立新型 小城镇规划模式，引导小城镇健康发展，应是当前武汉 城市圈城镇化发展的现实需要，也是新农村建设的主要 出路（见图6）。 1.城市带动，开展协作式城镇规划 以大中城市为依托，强化区域交通、产业布局、公 共服务和基础设施的“同城化”建设，构建包括周边小城 镇在内的“同城化”城镇协调区，形成小城镇与中心城市 互为依托的城镇组群。在规划上，突出建立以“主城新 城组团集镇”为主线，由城及镇的全覆盖的空间规划 格局，推进小城镇在城市区域化进程中的城市化发展。武 汉市在新城组群分区规划中，在400余平方公里的新城组 群范围内，以新城和乡镇为核心，打破行政区划的界限， 按功能和发展目标进行组织，对组群内产业、空间、交 通、生态体系等进行一体化布局安排；同时以3km25km2 为基本单元，进行空间要素的规划指引。在小城镇建设发 展的引导上，既有自上而下的宏观整体指引，又十分重视 小城镇在区域整体格局中的发展选择。 2.城镇互动，开展网络式城镇规划 以县（区）行政区域内发展基础好、带动能力强、 集聚辐射效应突出的重点小城镇（如城关镇）为核心， 联合周边乡镇，加强产业协作、功能互补、生态共建和 设施共享，形成“城镇联合体”。如在探索咸宁市崇阳 县城关镇（天城镇）发展路径和规划工作中，为消除县 级发展资源调度优势和空间限制障碍之间的矛盾，提 出了开展“1+6”大天城区域（天城镇、白霓镇、路口 镇、青山镇、石城镇、桂花泉镇、铜钟乡7个乡镇行政 区区域）的网络式空间规划，就是一种有益的尝试。 武汉市正在积极开展市域内78个“镇（乡）域总 体规划”的编制工作，以“两规”镇（乡）域总体规 划和镇（乡）域土地利用总体规划的协调为抓手，进行 发展引导、土地使用、设施建设、环境保护等方面的空 间管控和综合部署，将有利于解决乡镇规划“两规” 脱节的矛盾。此外，若进一步跨镇（乡）进行小区域的 资源整合和城镇功能重构，依托中心城镇，将35个周 边乡镇进行整合，开展网络式城镇规划，将比单个“镇 （乡）域总体规划”更具科学性和现实性。 图4 梁子湖地区协调发展规划结构图图5 咸宁市中心城区一体化规划结构图 77小城镇建设 p pl la a an n nn n n ning 3.城乡联动，开展城乡一体化城镇规划 以相邻地区若干乡镇为单元，开展跨乡镇的城乡 一体化规划，以建立区域整体的产业经济增长机制、资 源谨慎利用机制、人口调整重布机制、设施网络共享机 制。在这一规划工作中，有必要强调城乡一体化是一个 过程，是一个发挥城乡互补优势，逐步减小缩乡差距， 实现协调发展的过程。在城乡一体化规划工作中，应避 免片面强调区域内的城乡均衡发展，而应突出小城镇的 城乡纽带作用，按照区位、交通、资源环境、产业基础 等具体特征，实施差别化的城镇发展策略。需要注意的 是，单个镇（街、乡）政府，普遍不具备足够的城镇 建设资源调配和协调能力。以县（市、区）级政府为 主导，在科学尺度的区域范围内开展跨镇域的城乡一 体化规划，具有更强的现实性。若按照武汉城市圈内 1000km22000km2的县（市、区）域行政区域，开展全 域式的城乡一体化规划，将会出现问题分析不深入、规 划措施不具体等问题。而武汉市在武汉市汉南区城 乡一体化规划编制工作中，针对该区287km2的行政区 域、4个镇（街）、55个村（大队）进行的城乡一体化 规划，在可操作性上得到了各方认同。 4.区域导控，开展跨镇主题式城镇规划 在风景名胜区、资源保护区、旅游发展区等跨乡 镇的主题发展区内，以各类跨镇域主题式整合规划为抓 手，进行区域整体的生态网络织补、城镇网络重构、产 业结构调整、交通网络对接等规划工作，对小城镇建设 发展进行系统、全面的指导。但需避免偏重设定主题、 区域过大导致的引导不具体的问题。除前文提及的梁 子湖地区跨区域协调发展规划等之外，武汉市正在开 展的新农村示范带建设规划也是一种新的尝试。该工作 以武汉市对外联系主要通道沿线的7个新农村地区为重 点，进行跨乡镇的规划编制工作，引导城乡产业向园区 集中、农民居住向中心村和城镇集中、社区服务向新型 农村社区和城镇集中。这一做法，既促进新农村建设的