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ppp模式及金融机构业务机会浅析 2016年4月 一、国内地方政府基础设施投融资制度演变及金 融机构参与路径 领带商学院 ld business school 2 地方政府债地方政府债 ppp 地方 政府 融资 渠道 土地财政 平台融资 数据来源：财政部网站 从“土地财政+融资平台”到“地方政府债+ppp模式” 3 地方政府债 2015年新增地方政府债3.8万亿 新常态下地方税收收入增速放缓 多数城市土地出让收入下滑 截至2016年2月底，7110个项目 纳入财政部ppp综合信息平台项目 库，总投资需求8.3万亿 地方各级政府不得违规出具各类 承诺兜底函，传统非标模式受限 领带商学院 ld business school 从“土地财政+融资平台”到“地方政府债+ppp模式” 2016年政府工作报告关于“深化投融资体制改革”部分 ： （1）继续以市场化方式筹集专项建设基金 （2）推动地方融资平台转型改制进行市场化融资 （3）探索基础设施等资产证券化 （4）扩大债券融资规模 （5）完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基 金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情 领带商学院 ld business school 4 金融机构参与地方政府基建投融资业务的路径演变 2008年 2010年 2014年 2015年 2016年 地方融资平台 公司贷款快速增长 贷款平稳增长，同时 理财同业资金开始介 入，平台公司各种非 标融资兴起 地方政府置换债 &ppp 调整过渡期 爆发增长期 金融机构地方政府基 建投融资业务 国发201019号 国务院关于加强地方政 府融资平台公司管理有 关问题的通知 国发201443号 国务院关于加强地方政 府性债务管理的意见 “四万亿”刺 激政策出台 规范发展期 领带商学院 ld business school 5 ppp模式下金融机构实现主动资产创造的意义和可能 过去“平台融资”模式下政府对地方基础设施和社会事业类项目投资 方向、类型、规模等决策往往大包大揽和一言独大，社会资本和金融 机构缺乏话语权。（通常情况下，社会资本很难介入相关基建项目投 资，仅仅部分建筑施工类企业能参与政府项目的工程建设环节，获取 有限的施工利润，银行等金融机构往往被动为平台公司提供大额主体 信用融资，而对融资资金所具体投资的项目掌控力度有限）。 在新的ppp模式下，政府和平台公司不再能全盘主导项目，社会资本 和金融机构有机会能够主动参与项目部分前期决策、交易结构设计、 相关条件谈判博弈，并将自身的利益诉求在项目实施中体现。对于金 融机构来讲，在“资产荒”大背景下，积极介入ppp项目，参与各方 谈判博弈，将能够主动挖掘出和获取优质的基础资产。 领带商学院 ld business school 6 二、ppp业务的主要政策制度、模式分类 领带商学院 ld business school 关于ppp最新的定位 中央全面深化改革领导小组第二十二次会议：“要完善政府 投资体制，发挥好政府投资的引导作用和放大效应，完善政 府和社会资本合作（ppp）模式。要拓宽投资项目资金来源， 充分挖掘社会资金潜力。” 财政部史耀斌副部长：“ppp模式潜力巨大，是供给侧改革 重要内容。” 财政部ppp中心主任焦小平：“ppp是一次体制机制变革。宏 观层面，它是国家治理体系和治理能力现代化的一次提升。 微观层面，ppp是公共产品和服务供给管理方式的一个创 新，追求物有所值目标。” 十八届五中全会：“创新公共服务提供方式，能由政府和社 会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。” 领带商学院 ld business school 8 亚洲开发银行亚洲开发银行- ppp是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营 部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系。 联合国发展联合国发展 计划署计划署 ppp是指政府、盈利性企业和非盈利性组织基于某个项目而形成 的相互合作关系。在这种关系中，政府并不把项目的责任全部转 移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 欧盟委员会欧盟委员会 ppp是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了 提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。 世界银行世界银行 ppp是私营部门和政府机构就提供公共资产和公共服务签订的长 期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。 ppp模式的一般定义 领带商学院 ld business school 9 国办发【2015】42号 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见 财金【2014】76号 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 ppp是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工 作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政 府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞 争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协 商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据 公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理 收益。 ppp是一种项目组织和交易模式，而不仅仅是一种融资方式 ppp模式的一般定义 领带商学院 ld business school 10 ppp模式适用领域 政府 社会 资本资本 能源、交通能源、交通 运输、水利运输、水利 建设建设 生态建设和环境生态建设和环境 保护、市政工程保护、市政工程 、片区开发、片区开发 农业、林业、农业、林业、 科技科技 养老、教育、养老、教育、 文化文化 体育、社会体育、社会 保障、政府保障、政府 基础设施基础设施 兼顾社会效益和经济效益 保障性安居工保障性安居工 程、旅游、医程、旅游、医 疗卫生疗卫生 利益共享 风险分担 领带商学院 ld business school 11 广义ppp运作方式 高 高 社会资本参与程度 社 会 资 本 风 险 承 担 程 度 完全公有化 委托运营（o&m） 管理合同（mc） 租赁-运营-移交（lot） 建设-运营-移交（bot） 建设-拥有-运营（boo） 转让-运营-移交（tot） 改建-运营-移交（rot） 购买-建设-运营（bbo） 区域特许经营（rc） 完全私有化 领带商学院 ld business school 12 ppp运作方式选择 ppp项目 存量 项目 引入 资金 引入 资金 改扩建 期满 移交 改建-运营 -移交 购买-建设- 运营 委托-运 营 是 是 否 否 是 租赁-运营- 移交 明确 移交 建设-拥有-运营 建设-运营-移交 区域特许经营 否 是 否 是 是 否 管理合同 移交-运营-移交 否 领带商学院 ld business school 13 ppp项目风险分配原则 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，由最有能力消除、 控制或降低风险的一方承担相应风险。 法律、 政策风 险 最低需 求 财务、 运营维 护风险 政府承担 社会资本 承担 领带商学院 ld business school 项目设 计、建 造风险 不可抗力 等风险 14 ppp主要法律与政策文件 法律 预算法 政府采购法及其实施条例 政府和社会资本合作法&特许经营法（计划中） 政策 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 （国办发【2015】42号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 （财金 【2014】76号） 指南/指引 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金【2014】113号） ppp项目合同操作指南（财金【2014】156号） ppp项目政府采购管理办法（财库【2014】215号） ppp项目财政承受能力论证指引（财金【2015】21号） ppp物有所值评价指引（财金【2015】167号） 合同 ppp项目合同指南 ppp项目合同案例 标准化合同 ppp业务的主要法律制度与监管政策简介 领带商学院 ld business school 15 地方政府 财政部 住建部住建部 金融司等相关司局 ppp中心 省财政厅 市县财政局 国家发改委 投资司等相关司局 省发改委 市县发改委 现阶段国内ppp业务的主要监管体系 交通部交通部 水利部水利部 央行央行 银监会银监会 等等 国家发改委 ppp项目库 财政部 ppp综合信息平台项目库 两批示范项目 领带商学院 ld business school 16 ppp业务一般操作流程 项目项目 识别识别 项目发起 项目筛选 物有所值评价 财政可承受力评估 项目项目 移交移交 项目项目 执行执行 项目项目 采购采购 项目项目 准备准备 管理架构组建 实施方案编制 实施方案批准 资格预审 采购文件编制 响应文件评审 谈判与合同签署 项目公司设立 融资管理 绩效监测与支付 中期评估 移交准备 性能测试 资产交割 绩效评价 金 融 机 构 投 融 资 介 入 环 节 ppp业务基本流程、基础交易文件和基本交易结构 领带商学院 ld business school 17 ppp项目采购方式 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库【2014】215号） 第四条 ppp项目采购方式包括公开招标、邀请 招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采 购。项目实施机构应当根据ppp项目的采购需 求特点，依法选择适当的采购方式。 第五条 ppp项目采购应当实行资格预审。项目 实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件， 发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作 的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得 社会资本响应和实现充分竞争。 领带商学院 ld business school ppp项目 采购方式 竞争 性谈判 邀请 招标 竞争性 磋商 公开 招标 单一来 源采购 18 采购方式 适用范围 公开招标、邀请招标 适用采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整的项目 单一来源采购 符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购： （一）只能从唯一供应商处采购的； （二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的； （三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从 原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。 竞争性磋商、竞争性 谈判 适用核心边界条件和技术经济参数并不明确、完整，需要通过与社会资 本谈判明确核心边界条件和技术经济参数的项目。 ppp项目采购方式 领带商学院 ld business school 19 ppp业务基础交易文件 政府方 项目公司 股东 股东 股东 股东协议 ppp项目合同 融资合同 保险合同 履约合同 工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品或服务购买合同 建筑承包商 运营商 原料供应商 购买方 金融机构 保险公司 ppp项目合同体系 领带商学院 ld business school 20 ppp业务基础交易文件 ppp项目前期主要资料 实施方案 物有所值评价 项目资料 财政可承受能力论证 定性评价 定量评价 财政支出能力评估 行业领域平衡性评估 项目概况 风险分配基本框架 项目运作方式 交易结构 项目合同体系 监管架构 ppp项目的“募集说明 书”&“招股说明书” 领带商学院 ld business school 21 ppp项目基本交易结构-以bot为例 ppp项目基本交易结构 期满结束移交期满结束移交 项目建设运营项目建设运营 金融机构金融机构 产业公司产业公司 金融机构融资金融机构融资 项目公司项目公司 社会资本社会资本 政府出资平台政府出资平台 地方政府地方政府 控股 建筑施工方建筑施工方 期满结束移交期满结束移交 项目建设运营项目建设运营 金融机构金融机构 产业公司产业公司 金融机构融资金融机构融资 项目公司项目公司 社会资本社会资本 政府出资平台政府出资平台 地方政府地方政府 合作协议 建筑施工方建筑施工方 期满结束移交期满结束移交 项目建设运营项目建设运营 金融机构 产业公司 金融机构融资金融机构融资 项目公司项目公司 社会资本 政府出资平台 地方政府 参股 指定 建筑施工方建筑施工方 领带商学院 ld business school 22 ppp项目的三种主要回报机制及特点 ppp业务的主要模式分类及其各自特点 最终使用者/公众 ppp项目公司 公共部门/财政 政府付费 付费 提供相应服务 最终使用者/公众 ppp项目公司 公共部门公共部门/财政财政 可行性缺口补助 付费 最终使用者/公众 ppp项目公司 使用者付费 提供相应服务 付费 领带商学院 ld business school 提供相应服务 缺口补助 23 三、“政府付费”类ppp项目的操作要点、案例 和金融机构参与模式 领带商学院 ld business school 政府付费类ppp项目的操作要点概述 领带商学院 ld business school 25 政府付费类ppp项目的操作要点概述 领带商学院 ld business school 26 项目名称 某市市政道路工程ppp项目 主管部门 市住房和城乡建设委员会 项目概况 道路设计全长约15公里，道路等级为城市主干路，项目总投资约20亿人民币。工程建 设内容包括道路工程、桥梁工程、通道工程、管线综合工程、交通工程、照明工程、 绿化工程等。 案例-某市政道路ppp项目 项目交易架构和信用结构分析与案例 领带商学院 ld business school 27 通过法定程序选定社会资本； 市政府指定的主体与社会资本合资组建项目公司； 市住建委与项目公司签订特许经营协议，授予项目公司本项目特许经营权； 项目公司投资建设本市政道路工程； 在整个特许经营期内，项目公司负责运营、维护本项目工程；取得政府购买服务费； 特许经营期满，项目公司向住建委或其指定机构无偿移交项目设施。 案例-某市政道路ppp项目 领带商学院 ld business school 28 政府购买服务费 本项目政府购买服务费用包括可用性服务费和运维绩效服务费。 可用性服务费主要包括项目建设总投资、融资成本、税费及必要的合理回报。 运维绩效服务费主要包括项目的运营维养成本、税费及必要的合理回报。 政府购买服务方式 政府方按照项目协议的约定向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费，且政府 方将可用性服务费和运维绩效服务费的支付纳入跨年度的市级财政预算，并提请人大 通过。其中，可用性服务费自运营日起，每六个月支付一次,合作期内不做调整；运维 绩效服务费自运营日起，每三个月支付一次，运营期内按照项目协议调整，调价周期 为两年。 案例-某市政道路ppp项目 领带商学院 ld business school 29 案例-某教育发展ppp项目 项目名称 xx市城乡教育综合发展ppp项目 项目地点 xx省xx市 项目实施机构 市教育局 项目期限 11年（含建设期1年，运营期10年) 项目投资 该项目概算总投资30,266.54万元 项目建设内容 建设内容包括xx中学、xx小学等11所中小学校的教学楼、实 验楼、综合楼建设工程、配套工程、教学设施配备 项目运作方式 采用改建、运营和移交(rot)模式 领带商学院 ld business school 30 交易结构 授权 授 权 项目建设、运营、移交 授 权 项目公司 市教育局 市财政局 市政府市政府 市属投资公司 社会投资人 股权合作 协议 项目ppp 协议 融资协议 金融机构 履约监管 贷 款 还 本 付 息 支付租赁费 后勤服务费 本项目将由项目实施机构通过 合法方式选择投资人，由中标 人按要求设立项目公司进行具 体运作。 领带商学院 ld business school 案例-某教育发展ppp项目 31 项目合同体系 金融机构 保险公司保险公司 员工 项目公司 施工单位 设计单位 设备材料供应商 工程总承包合同 劳务合同 融资协议 保险合同 设计合同 设备材料 采购合同 合同体系第一层次：由项目实施 机构与中标人或项目公司之间签 署的合同 项目ppp协议 资产转让协议 股权合作协议 合同体系第二层次：项目公司与 其他机构签署的合同 融资协议 工程总承包合同 保险合同 劳务合同 设计合同 领带商学院 ld business school 案例-某教育发展ppp项目 32 项目相关参与方和金融机构介入方式、角色 期满结束移交 项目建设运营 金融机构 产业公司 金融机构融资 项目公司 社会资本 政府出资平台 地方政府 控股 参股 建筑施工方 投资切入点 融资切入点 融资切入点 融资切入点 融资切入点 领带商学院 ld business school 指定 合作协议 33 四、“使用者付费”及“可行性缺口补助”类ppp项目的 操作要点、案例和金融机构参与模式 领带商学院 ld business school 使用者付费及可行性缺口补助类ppp项目的操作要点概述 不同于“政府付费”模式下项目公司收入全部来源于政府财政预算 资金，在“使用者付费和可行性缺口补助（vgf）”模式下，通常 项目本身的可经营系数较高、财务效益较好、直接面向最终用户提 供服务，或者项目本身有一定收费，但收入无法覆盖项目投资和运 营成本以及合理回报，需要政府对投资运营商提供一定缺口补贴， 例如市政供水、城市管道燃气、医院、学校、文化设施等。 因此，在分析“使用者付费和可行性缺口补助（vgf）”类项目时 不能再简单等同于政府信用项目，而要充分考虑项目所处的行业、 投资运营商的能力等多种因素。 领带商学院 ld business school 35 项目名称项目名称 池州市主城区污水处理及市政排水购买服务项目 主管部门 市住建委、市财政局 项目概况 已建污水处理厂2座、处理能力10万吨/日（清溪污水处理厂一期4万 吨/日，二期4万吨/日；城东污水处理厂2万吨/日），已建排水管网 约750公里，已建污水泵站7座，合计10.45 万吨/日污水提升能力。 项目总资产 总计7.125亿 项目交易架构、信用结构和项目运营分析与案例 领带商学院 ld business school 案例-池州污水项目 36 通过法定程序选定社会资本深圳水务； 池州市政府指定的主体池州水务与社会资本合资组建项目公司池州排水； 池州住建委与项目公司签订特许经营协议，授予项目公司本项目特许经营权； 项目公司向产权人购买已建污水处理厂、污水泵站和排水管网；投资建设规划的污水处理厂及排 水设施； 在整个特许经营期内，负责运营、维护和更新排水设施及污水处理厂 ；取得污水处理服务费及排 水设施服务费； 特许经营期满，项目公司向住建委或其指定机构无偿移交项目设施。 案例-池州污水项目 “厂网一体化”&“存量 +新建”打包模式 领带商学院 ld business school 37 北京地铁4号线ppp历程 2003年11月，北京市发改委制定关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实 施意见，北京市政府于当年12月批转该文件。 2003年11月，北京市基础设施投资有限公司成立，代表政府主导北京4号线ppp运作 方案的制定及后期与社会投资人的谈判工作。 2004年4月奥运经济市场推介会、6月北京地铁4、5、9、10号线国际融资研讨暨推 介会、9月第八届京港洽谈会上，北京市政府先后面向国内外投资者推介本项目。 2004年9月，北京4号线特许经营实施方案出台，经北京市发改委评审，于当年11月 获市政府批准。 2004年11月，北京市交通委牵头成立政府谈判项目组，正式与港铁、西门子等社会 投资人进行竞争性谈判工作。 案例-北京地铁四号线ppp项目 领带商学院 ld business school 38 案例-北京地铁四号线ppp项目 领带商学院 ld business school 北京地铁4号线ppp历程 2004年12月，北京市政府确定港铁、首创联合体为 项目优先谈判对象。 2005年2月，北京市交通委代市政府与港铁、首创联合 体草签项目特许经营协议。 2006年1月，北京京港地铁有限公司注册成立，并 与北京市政府于当年4月正式签署项目特许经营协议。 01 02 03 39 香港地铁公司 北京首创集团 北京基投 投资建设 投资者 银行 京港地铁公司 （特许经营公司） 贷款协议 股权资金投入 地铁4号线公司 （政府投资方） 政府主管部门 a部分 107亿元 b部分46 亿元 a部分+b部分（全部 资产153亿元） b部分项 目设施 监管 移交（特许期满） a部分资产 租赁 投资建设 票款收入 运营和维护并 收回投资 建设 运营 无偿移交 给地铁4号 线公司 特许协议 ab包 模式 北京地铁4号线ppp项目交易结构 案例-北京地铁四号线ppp项目 领带商学院 ld business school 40 在投融资方面，从资本层面将项目总投资153亿元按照7：3的投资比例划分为a、 b两个部分。其中：a部分投资107亿元，约占总投资的70%， b部分投资46亿元， 约占总投资的30%。 a部分资产主要包括洞体、轨道等土建部分，由代表政府的京投公司通过成立的 地铁4号线公司负责投资，并拥有所有权；b部分资产主要包括车辆、信号等机电 设备，由特许经营公司负责投资。 为统一建设管理，整个4号线工程，包括ab两部分的建设都委托北京市轨道交通 建设管理公司负责。特许期内，a部分资产出租给特许经营公司，特许经营公司 负责4号线全部设施（包括a和b两部分）的维护和除洞体外的资产更新改造和追 加投资。 北京地铁4号线ppp项目交易结构 领带商学院 ld business school 案例-北京地铁四号线ppp项目 41 京投公司、港铁北京4号线公司、首创集团签署的关于成立北京京港地铁有限公 司合作经营合同 北京市政府与京港地铁签署的北京地铁四号线项目特许经营协议 北京地铁四号线投资有限公司与京港地铁签署的北京地铁四号线特许经营项目 资产租赁协议 北京市轨道交通建设管理有限公司与京港地铁签署的北京地铁四号线b部分委托 建设管理协议 领带商学院 ld business school