美国，日本、俄罗斯的公共安全危机管理机制.doc

美国，日本、俄罗斯的公共安全危机管理机制第22卷第3期2008年9月武汉商业服务学院学报journalofwuhancommercialservicecollegevo1.22no.3september2008美国日本俄罗斯的公共安全危机管理机制刘助仁(湖南省社科院政治与公共管理研究所,湖南长沙410003)摘要:自上世纪90年代以来,虽然冷战结束了,但重大危机事件频频出现,公共安全是一个十分令人揪心的话题.美,日,俄都非常重视对公共安全的危机管理,建立了有本国特点的相当完善的危机处理机制.这些危机管理机制为建立健全我国的公共安全保障体系提供了宝贵的建设经验.关键词:美国;日本;俄罗斯;公共安全;危机管理;机制;经验中图分类号:c913文献标识码:a文章编号:10092277(2008)03001704随着经济全球化,社会复杂化及生态环境的不断恶化,不仅潜在的风险在日趋增加,而且由各种风险转化,引发的影响公共安全的危机事件在频频发生,成为社会管理中不可避免的重大挑战.无论是事前的减缓,预防,还是事后的应急回应与恢复,公共安全危机管理既关系到人民群众生命财产的安全,也关系到国家经济社会发展的全局.而对突发公共安全事件,如何建立一套比较完善的公共安全危机管理机制,形成有效的政府制度安排,及时化解各种类型的危机,已成为各国政府的关注焦点.在此情况下,从国际的视野审视美国,日本,俄罗斯的公共安全危机管理机制,借鉴有益的经验,将有助于加强和完善我国公共安全应急管理能力与体制建设,提高综合预防和应对突发公共事件的能力.一,美国的公共安全危机管理机制美国是一个风险意识和危机感比较强的国家,在积极采取措施降低危机爆发的风险及通过有效的应急机制尽可能减少危机造成的损失方面,目前美国处于世界领先水平.经过长期的经验积累和研究,美国已建立起一套比较成熟的危机管理机制,其特色主要体现为操作上的制度化和规范化,组织结构上的灵活性以及应急配套措施齐全.美国应对公共安全危机的管理模式,是以法律先行,以总统挂帅,以国家安全委员会为决策中枢,国务院,国防部,司法部(及其下属的联邦调查局和移民局)等有关部委分工负责,中央情报局等跨部委独立机构负责协调,临时性危机决策特别小组发挥关键作用,国会负责监督的综合性,动态组织体系.美国现行的危机管理机制是美国国家安全管理的一个重要组成部分.美国国家安全委员会是美国国家基金项目:国家社科基金项目我国社会转型中的公共安全及其保障机制研究以2008年初遭遇大雪灾为视角(课题批准号08bsh009)中的子课题.收稿日期:2oo80722作者简介:刘助仁,湖南省社会科学院政治与公共管理研究所所长,研究员.武汉商业服务学院学报2008年第3期安全与危机管理的最高决策机构,该委员会的最高领导人是总统,日常事务由总统国家安全事务助理负责.美国国家安全委员会是根据1947年国家安全法授权建立的内阁级机构,其职责是评估美国国家安全状况,协调政府部门讨论对策;它不仅负责国内危机管理,也负责国际危机管理.为了提高应对危机的能力和协调政府部门的行动,早在1974年美国根据减灾法案确立了”总统灾难宣布机制”,并在1979年由卡特总统签署行政命令成立了联邦危机管理局.这是一个完全独立的直接负责全国灾变管理的常设机构,其职责就是运用各种减缓,预防回应和恢复等手段管理各种自然灾害和人为灾难以及技术灾害.20世纪90年代,“联邦应急方案”正式推出,标志着美国危机管理体系的框架基本形成.以”联邦应急方案”为代表的美国危机管理体系强调对危机事件既要做出协调一致的反应,同时也要通过独特的应急功能进行模块划分,以确保这一体系在组织结构上具有最大限度的灵活性.从整体上看,美国的应急系统的具体运作其本上实行以政府为主导,军事力量参与,民间机构跟进,商业机构配合以及国外援助5个方面的相互配合,共同应对的方略,力图使影响公共安全的灾害事件造成的人员和财产损失降到最少.首先,当美国遭受国家级灾害后,联邦危机管理局立刻启动它的应急指挥中心与各联邦政府机构和组织紧密合作,处理各种可能和已经发生的危机.联邦危机管理局作为政府应对突发事件的职能机构可以直接调用联邦的各种资源,为稳定人民生活发挥了重要作用.例如:加州森林大火发生后,联邦危机管理局被总统授权”提供必要的设备和资源,减轻灾难影响”.为了在遇到”丽塔”飓风袭击时,保证居民的食品正常供给,该局在路易斯安娜州和得克萨斯州储备了大量饮用水和食品.”卡特里娜”飓风灾后,该局派遣了57支医疗队和28支搜救队到灾区抢救生命和提供医疗援助,救援人数近1800人.【?】9?11事件时联邦危机管理局共调动了12支城市搜索救援队搜索并救援在恐怖袭击事件中被埋在大楼废虚下的幸存者.其次,军事力量积极参与.一旦灾隋发生,美军.18.以及海岸警备队将出动飞机和船舶参与救灾行动.仅”卡特里娜”飓风行动中,参加救灾工作的国民警卫队员达4500人,投入了15艘快艇,37架飞机,63艘小船,3个海上航行安全支队及3支溢油和有害物质应急人员.美军北方司令部也参与抢险救灾工作,负责运送国防部资源为灾区的救援与恢复提供帮助.美军为卡特里娜飓风救灾行动提供了50架直升飞机,8支水上救难队,一所500张床位的医院与800名人员在美国红十字会收容所工作.2第三,发挥民间机构作用.据报道,美国一共拥有超过160万个非赢利性民间组织,其中包括73万个慈善组织,12万个社会福利组织和35万个宗教组织.在组织发放食品和饮用水的过程中,红十字会和宗教团体发挥了重要作用.第四,发挥商业保险作用.美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家.早在1968年美国就颁布了国家洪水保险法,并于次年制定了国家洪水保险计划,从此美国就将商业保险引入了救灾领域.近年来,美国的保险企业在确保受灾地区的市场供应方面发挥了积极的作用.第五,积极寻求国际援助.美国是当今世界经济实力最强的国家,但当天灾发生时,美国政府依然会积极寻求国际援助.例如,卡特里特飓风发生后,全球有100多个国家向美国提供了各类的援助.=,日本的公共危机管理机制日本是一个充满风险意识且非常注重危机管理的国家,同时也是世界上构建全程公共安全管理体制最成功的国家之一.自1990年代以来,日本建立起一套从中央到地方的公共安全危机管理体制,大力提高全国的应变能力.日本的危机管理机制在应对”天灾人祸”等各种突发性公共事件中,发挥着非常重要的作用.日本政府从国家公共安全的各个方面,建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系,负责全国的危机管理.日本的危机管理体制通过安全保障会议,内阁会议,中央防灾会议制定决策,日本防卫厅,警察厅,海上保安厅,消防厅等省厅全力配合.日本政府还在首相官邸的地下一层建立了全国危机管理中心,是应对包括战争在内的多灾种,全风险管理体制,而在其它有关政府部门则设有负专家视点刘助仁:美国,日本,俄罗斯的公共安全危机管理机制责危机管理的处,室.一旦发生突发事件,一般内阁会议决议成立对策本部,如果是比较重大的问题或事件,首相亲任本部长,担任总指挥.另外,日本还建立了一批专门从事风险事业的机构,如”日本危机管理中心”,”日本危机管理协会”,”日本危机管理咨询公司”等等.在危机管理体系中,日本政府根据不同的危机类别,启动不同的危机管理部门.在自然灾害的危机管理中,中央防灾会议作用凸显.以首相为主席的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害,其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外,还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等.而且,政府还设立了紧急召集对策小组,为防止发生大规模自然灾害时指挥人员不到岗,出现混乱局面.一旦发生重大灾害,除了日本自卫队可以投人救援外,日本各都道府县警察总部都设有大范围紧急救援队,总人数约4000人,日本各市町村都设有消防总部和消防团,灾害紧急消防救援队全国共有2210支,人数约为31000人.日本公共安全危机管理机制最突出的特有三个:首先,是健全的公共安全危机管理的法制.为加强政府的危机管理机制,日本通过修改法律,加强首相在危机管理中的指挥权,并设立内阁危机管理总监,专门负责处理政府有关危机管理的事务,改变了以往各省厅在危机处理中各自为政,相互保留所获情报,纵向分割的行政局面.为及时有效应对各种自然灾害,日本不断完善相关法律.自1947年制定灾害救助法开始,每一次重大灾害的发生几乎都催生一部相关新法律的出台,现有防灾减灾相关法律53部.在日本,从灾害的预测到防灾的准备,从救灾活动到灾后重建都有相应的法律法规,使得与防灾减灾有关的一切活动都可以根据法律的规定按部就班地进行.日本在1961年制定的灾害对策基本法是确立综合防灾体制的根本性法律,确立了中央和地方政府以及其他公共组织关于灾害预防的必要体制,明确了这些组织的责任,规定了在进行制定防灾计划,灾害预防,灾害应急对策以后灾后重建时实施的财政金融措施以及其他必要的灾害对策的基本措施,全方位,有计划地推进了日本的防灾行政.阿防灾减灾法律体系的贯彻落实,为实施灾害对策和应急措施提供了有力保证,为维护国家公共安全提供了有力的法律保障.其次,制度化的科研教育及培训保障.日本很重视科研开发,依靠科技战胜危机.例如:国立防灾研究所每年投入上百亿日元的经费,平均每个研究人员1亿日元;积极利用遥感遥测技术,提高灾害气候的监测预警水平,并取得了可喜的成效.为提高民众防灾意识和危机意识,在日本,人们从小就受到防范灾难的教育,孩子们在幼儿园,小学,不但要上地震知识的必修课,还经常参加全民学习活动,各街区都能看到避难场所的标识.所以每当地震,台风来临,人们都能镇静自如.日本经常或定期开展各种形式的防范灾难训练,如早在1960年政府就将每年9月1日定为”防灾日”.每年这一天,社会各界除了悼念1923年9月1日关东大地震中的10多万死难者之外,还举行防灾知识讲座,避难演习,防灾新产品推介等丰富多彩的活动.第三,完善的财政金融保障措施.日本政府将公共安全危机管理经费纳入国家预算体系,建立应对危机基金,有稳定的资金保障.基金的来源主要有三个渠道:中央政府与地方政府每年的财政预算;其他机构,团体的捐助;其他基金的营运收入.因而日本能确保在突发事件发生的情况下有充足的财政金融资源作为保障,尤其对受灾民众及受灾地区的援助措施规定得非常详细.例如,在生活方面,家庭成员在地震中遇难可以获得一笔”灾害抚恤金”,遇难者为家庭主要经济来源时,抚恤金额度在500万日元以内.如果家庭成员在震灾中致残,则会收到250万日元以内不同额度的”灾害残废慰问金”.若在灾害中没有出现人员伤亡,但眼前生活出现困难,则可以根据”受灾者生活再建制度”申请灾害援助资金或是一系列低息贷款等等.网三,俄罗斯的公共危机管理机制各国的具体情况不同,面对的影响公共安全的危机和主要问题有差异,因而每个国家公共安全危机管理机制也各有所长.苏联解体后,独立不久的俄罗斯政治,经济,社会危机频发,因而俄罗斯政府十分重视危机管理机制建设,并在应对,管理各种危机过程中,逐步建立和完善应对影响和威胁俄罗斯公共安全的内外突发危机事件的管理机制.武汉商业服务学院学报2008年第3期俄罗斯公共安全危机管理机制是一个以总统为核心,以联邦安全会议为决策中枢,政府各部之间分工合作,相互协调的危机管理机制.在涉及俄罗斯公共安全的危机管理体制中,总统的权力相当大.俄罗斯法律赋予了联邦总统的广泛而巨大的立法与行政权力,使其在俄罗斯联邦公共安全的危机管理机制中也居于核心地位,而其他部门和机构事实上成为他处置和管理突发危机事件的重要工具.【7】在危机管理过程中,总统主要通过以下三个权力杠杆来实现自己的权力.首先,总统通过相关法律将外交部,国防部,内务部,紧急情况部,对外情报局,联邦安全局,联邦政府通讯与睛报署等强力部门直接置于自己的领导之下,这些部门的首长直接对总统负责;其次,俄罗斯联邦安全会议作为决定国家安全战略的最高机构,其法律并不十分明确,这导致在实现政治生活中它成为拥有强势的总统的”权杖”;再次,俄罗斯拥有强大的办事机构总统办公厅.总统办公厅拥有广泛的权力,成为实际上的”影子内阁”.俄罗斯联邦安全会议主席由联邦总统担任,副主席由政府总理担任,安全会议秘书由总统直接任命并直接向总统负责,安全会议的常委和委员由总统根据安全会议秘书的建议任命.安全会议成员包括总统,政府总理,安全会议秘书,联邦安全局长,外长和国防部长.下设l2个跨部委的委员会,常设机构除秘书处外,还有信息安全与预测局,国防安全局,经济安全局,公民权利与社会安全保障局,联邦宪法安全局等6个局.组织功能十分周密完备.司法部,内务部,联邦保卫局,对外情报局,边防局,紧急情况部,财政部的部长和局长可视情况列席会议.依据俄罗斯有关法律,俄联邦安全会议是在俄罗斯联邦总统领导下发挥作用的保障国家公共安全的整个国家机制的核心.其基本任务有:确定社会和国家的至关重要利益,阐明安全主体面临的内外威胁;确定保障俄罗斯联邦安全战略的主要方向,组织筹备保障俄罗斯联邦安全的联邦总体纲要,向总统提供就保障个人,社会和国家安全问题采取重要决策时所需要的建议;制定协调联邦执行权力机关与联邦主体权力机关在执行有关保障安全的行动过程中活动的建议,并评估这些活动的效果;通过改组现有或建立新的负责保障个人,社会和国家安全的机构,完善.20.安全保障系统.嘲可见,联邦安全会议既是俄国家安全决策的最高机构,也是俄公共安全危机管理的中枢机构.一旦