试论人民监督员制度.doc

试论人民监督员制度内容摘要 人民监督员制度，产生于司法改革铺陈的时代背景下，是检察机关自身试行、旨在解决直接受理侦查案件缺乏有效的外部监督而采取的一项重要改革探索。人民监督员制度尽管只是一个范围有限的制度创新，但符合以权利制约权力防止权力滥用的进路，符合社会主义司法制度的本质要求，也是彰显程序正义现代法治理念使然，有其存在的法理基础、创设依据和促进公正司法的生命力。本文通过对人民监督员制度的定位和性质分析，挖掘其存在的法理基础和法律依据，揭示了它的本质特征，提出了目前试行的人民监督员制度存在的问题，并从人民监督员的条件和选任、监督案件的范围、程序、方式以及监督的效力方面，提出了完善人民监督员制度的立法和司法建议，以利于这项制度的发展。关键词 人民监督员 民主监督 检察权 监督机制2003年8月，最高人民检察院遵照党的十六大确定的推进司法体制改革的要求，从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手，在反复研究论证的基础上，开始实施人民监督员制度试点工作。这项制度规定由机关、企事业单位和基层组织民主推荐的人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作实施监督，重点是对犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件、拟撤销案件、拟不起诉案件“三类案件”和是否应当立案、超期羁押以及其他违法办案等方面的“五种情形” 进行监督1，旨在实现对检察机关直接受理侦查案件形成有效的外部监督促进司法公正的目的。作为司法体制改革重大任务之一的人民监督员制度设计与运行，标志着中国特色社会主义检察制度的日臻完善，民主法治建设迈出坚实的步伐，产生了良好的社会影响和国际影响。2005年国务院新闻办公室发布的中国的民主政治建设白皮书指出“实行人民监督员制度，将检察工作置于人民群众的有效监督之下，体现了诉讼民主的要求”。随着人民监督员制度的试行，有关人民监督员制度基础理论的研究日益深化。本文主要从“谁来监督监督者”的逻辑起点出发，对人民监督员制度进行深入分析，就人民监督员制度的性质和法理基础、法律依据和立法与司法完善进行探讨。一 人民监督员制度概述（一）人民监督员制度的定位我国的法律监督体系依监督主体不同可以分为国家监督和社会监督两大系统。所谓国家监督，即由国家机关以国家名义依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督，其主要特点是法定性，即监督主体、客体、内容、范围、程序等应有明确、具体的法律规定，严格的程序性和直接效力性。所谓社会监督，即由国家机关以外的政治或社会组织和公民进行的不具有直接法律效力的监督。其特点在于其广泛性，即监督主体、客体、内容、范围和影响上的广泛性，监督途径和方式上的灵活多样。社会监督尽管不具有国家监督所具有的直接国家强制性和法律效力，但其积极、主动的监督方式却有可能引发和启动国家监督机制的运作，导致带有直接国家强制性的监督手段的运用，乃至产生强制性的法律后果。社会监督的广度、深度和完善程度，往往标志着一个国家民主、法制的发展程度，与一个国家民主法制的发展和社会的进步成正比，二者互为表里、互为标志。2我国的社会监督根据主体的不同，可分为政治或社会组织的监督、社会舆论的监督和公民的监督。公民监督包括“权力监督”和“权利监督”。前者是人民通过其代表机关，按照法定的方式和程序所实施的间接监督，即“权力监督”或 “人大监督”；后者是人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对各级国家机关及其工作人员进行的直接监督，即“权利监督” 或“群众监督”。可见，群众监督是更具有直接性、基础性的人民监督形式。人民监督员制度是人民群众直接参与监督司法、执法过程，控制和制约检察权运行的途径和形式，无疑是属于“权利监督”或“群众监督”的范畴。将社会监督引入检察机关侦查、诉讼工作之中，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，以确保检察机关执法不枉不纵，从而确保司法公正的实现，确保办案的法律效果与社会效果的有机统一。但我们在理解人民监督员制度时应当注意人民监督员的监督不同于人大监督,也有别于一般意义上的群众监督：首先，人民监督员的监督不同于人大监督。在我国现行的法律监督体制下，国家监督是有权监督包含有接受党的领导、权力机关即人大的监督、公安机关和审判机关的监督，而社会监督则属于无权监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级人民代表大会是我国的权力机关，实施法律监督是国家权力机关的基本职能。人大代表实施法律监督是基于其所享有的国家权力，它对检察机关的监督是国家权力之间的监督，本质上说是权力对权力的监督，是一种有权监督 。而人民监督员的监督则是以权利制约权力，人民监督员的监督意见，是检察机关决策的参考，不具有直接的法律效力，只是具有公民意识的公众对司法活动的参与，是司法民主的重要表现，属于社会监督的范畴。同时，这种监督是检察机关体制外的一种机制，属于外部监督。其次，人民监督员的监督不同于群众的直接监督。虽然二者都属于社会监督，但还是有差别的。公民个人的监督指向广泛，特别指的是向国家机关、政党、政治或社会组织运用公权力的行为。宪法上规定的公民的选举权、罢免权、表达权（包括言论、出版、集会、结社、游行示威自由）、申诉、控告、检举权等，都是群众的直接监督权。国家创设多种途径和渠道，提供充分的制度、组织和物质上的条件和便利来保障公民的这种监督能够得到实现。而人民监督员制度是人民监督员对检察机关直接立案侦查案件的监督，对其他案件没有监督权，与群众的直接监督相比可以监督的案件范围较小。人民监督员制度作为一种制度性设置，有严格规范的程序要求，是通过程序性监督来最终达到以程序公正促进和保障实体公正的监督目标。根据最高人民检察院的试行规定，其监督案件的启动、监督人员的组成、评议表决以及监督结果的处理都有具体可行的规定。人民监督员在规定的权限范围内依照规定的程序进行监督，不得超越权限、违背程序、滥用监督权。（二）人民监督员的性质关于人民监督员制度性质的争鸣，主要有七种观点：1外部监督说。认为人民监督员制度是指在人民检察院体系外，由人民监督员按照规定的程序和规则，对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。2人民监督说。认为人民监督员制度“是推进检察改革、保障检察权的正确行使，维护社会公平正义，接受人民监督的一项非常重大的举措”。33制度创新说。认为人民监督员制度是检察机关在现行法律框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革，是检察机关落实宪法的规定，主动接受人民监督的一项制度创新。44比较分析说。认为人民监督员制度是依照宪法精神，贯彻权力制约原则，公民参与司法决策，增加检察决策透明度，防止检察权滥用，保障诉讼当事人合法权益，提高司法的社会公信力，继人民陪审员、人民调解员制度之后充分体现民主性质的一项制度。55监督务实说。认为人民监督员制度“是将宪法和法律赋予公民对检察机关及其工作人员公务活动的批评、建议等监督权通过规定监督程序落到实处”的制度。66检察民主说。认为人民监督员制度是“落实党的十六大关于推进司法体制改革的精神，扩大公民有序参与司法、参与检察民主进程的一项制度创新”。77总体属于内部监督兼具外部监督性质说。认为人民监督员的监督权属于检察院授权，它是检察院权力的一部分，人民监督员主要通过检察院的下属机关人民监督员办公室履行监督权，人民监督员的监督完全控制在人民检察院的范围之内，因此属于检察院的内部监督。但人民监督员完全来源于检察院以外的单位，不是人民检察院工作人员。从这个角度讲，人民监督员的监督权应该具有外部监督权性质。这些学术观点视角宽、立意新、理论性强，但并未揭示出人民监督员制度的本质特征。人民监督员制度应当定位为社会权利对国家公权力检察权的监督，是一项权利性监督制度，没有确定性和强制力，人民监督员没有决定权，只有启动程序的权力。综合各家观点，笔者认为，所谓人民监督员制度，是依据民主法治的宪政原则在检察机关系统外设置的，由人民监督员按照一定的规范和程序，对检察机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督，从而保证检察权的正确行使，促进司法民主，实现社会公平正义的一种新型的社会民主监督形式。（三）人民监督员制度性质和定位分析1从人民监督员选任的范围来看。 最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）规定，凡是拥护中华人民共和国宪法，有选举权和被选举权，年满二十三周岁，公道正派、有一定的文化水平和政策、法律知识，身体健康的我国公民，都可以担任人民监督员。因此，从规定中我们可以看出人民监督员的选任范围是相当广泛的，只要符合上述规定的人，都可以成为人民监督员。这样就保证了绝大多数人可能作为人民监督员参加到检察机关办理职务犯罪案件的过程中。2从人民监督员选任的形式上看。根据规定（试行）的规定，人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。一般依下列程序产生：1、协商产生单位。人民检察院根据拟选任人民监督员的名额，在机关、团体、企业事业单位和基层组织中协商确定人民监督员的产生单位，并向其介绍人民监督员的确认条件。2、确认人选。人民监督员的产生单位在本单位范围内经过民主推荐、征得本人同意、考察后确认人民监督员人选。因此从上所述人民监督员的选任形式具有一定的民主性。3从监督的程序和职权上看。人民监督员的监督工作依照下列步骤进行：第一，由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；第二，由检察官向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；第三，人民监督员可以向检察官提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见；第四，人民监督员根据案件情况，进行独立评议，评议后进行表决。由此可见，人民监督员有独立评议、独立表决权、建议权、异议提请权等广泛权利，能够确保人民监督员的社会监督权运行的公正和秩序，从而达到有效规制职务犯罪侦查、起诉终局裁量权与逮捕强制措施采用权。4从监督的效力看。表决意见的刚性直接影响到人民监督员的监督效力。目前，人民监督员制度赋予人民监督员的是一种审查和表决的权力，供检察机关决策时参考，只有检察长或检委会同意，其表决才生效，检察机关不必然按照人民监督员的决议执行以形成自己的最终决定，因此人民监督员的表决意见不能具有直接的法律效力。二 人民监督员制度的法理基础和法律依据（一）人民监督员制度的法理基础1符合以权利制约权力的理论，体现了司法民主司法民主，是人类司法程序源远流长的梦想之一。由于不同的文化背景和历史条件的影响，人们对司法民主的理解和实践也有所不同。但是，司法权威必须按照一定的法则行事，人民总是最终的审判者即审判者的审判者，这是司法民主的一般历史规则。正如民主的首要含义在于“社会成员参与”一样，司法民主也要求社会成员参与司法，并且通过“参与”来达到制约司法的目的，民众参与是司法在实际上取得民主性、公正性而不流于形式的重要环节。在现代法治社会，人民参与司法是一个国家司法文明与进步的重要标志。众所周知，检察官的产生是以革命之子的姿态出现的。检察制度发展的历史较短，其雏形是14世纪法国的国王代理制度，18世纪法国大革命以后，才产生了现代检察制度。检察制度的产生是和控审分离原则的确立、摒除纠问制弊端紧密联系的。在纠问制中法官集追诉权、审判权于一身，往往产生擅断，缺乏有效的制约机制。设置检察制度的初衷是在刑事司法的范围内，援引以权力约束权力的原理，透过追诉、审判权力分立的方式防范法官恣意，其后兼有节制警察滥权的功能。然而，检察官制度创设后最大的困难不单单在如何设计遏制法官及警察恣意滥权的问题，更在于如何避免检察官自身滥权。在分权思想的指引下，在刑事诉讼程序中由不同机关分别负责侦查和审判工作，但是这种做法又产生了警察权膨胀可能危及公民权利的顾虑。为了达到更为理想的效果，同时制衡警察权和审判权，在欧陆史上便出现了追求“一石两鸟”之计，即以新创的法律官（检察官）监督法官裁判，控制警察活动，以法治国改造纠问国、防范警察国。孟德斯鸠早已阐明了这样一种观点，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。因此，无法回避的一个问题是谁来监督检察机关。在刑事诉讼中，现代各国大都赋予检察官自由裁量权，尤其是在起诉的裁量权方面检察官权力很大。检察官自由裁量权把现代刑罚思想的贯彻从法官的定罪量刑阶段推进到检察官的起诉环节上，并更符合诉讼经济和合理原则。在司法实践中，检察机关在行使自由裁量权时，不可避免会受到许多非法律因素的影响，如检察官的个人素质，外部压力、人情关系等，这些因素往往左右检察机关自由裁量的方向。检察机关在实际行使自由裁量权时，出现了滥用、怠于行使、随意行使权力的倾向，因此，对其进行适当的制约是保证其功能充分的必然要求，而民众的参与则可以达到对检察官的自由裁量权进行限制的目的。要防止滥用权力，就必须对权力进行有效的制约。一般而言，以权力制约权力和以权利来制约权力是权力制约的两个进路。民众参与检察正是以权利制约权力的一种途径，有利于保证司法民主。2符合检察制度的本质要求，体现了检察权的人民性人民当家作主是社会主义政治制度和司法制度的本质要求。检察权在本源意义上属于人民所有，在性质上当然可以由人民直接地或部分地行使，在具体制度安排上应当设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当异化为检察权的垄断者。从世界范围来讲，各个国家都重视国民对司法的参与，国民通过参与司法，使国家的司法活动更体现民意，通过参与司法活动这种形式，使国民在更广泛的领域内参与国家管理活动。一般而言，国民追求的公平正义与司法机关追求的法律上的公平正义是不同的，通过国民参与司法可以使更多的人理解法律政策，宣传法制成果，实现全社会的稳定。各个国家这方面的做法很多，如英美法系的大陪审团制度、大陆法系的参审制、日本的检察审查会等。人民监督员制度顺应了公众参与司法的国际潮流，具有司法文明的价值和意义。中外的司法实践都证明，由非司法职业人员（如人民陪审员）与司法职业人员相结合，共同行使一定范围的司法权，不仅有利于防止司法的专断、司法权的滥用和腐败，而且有利于防范各种外部的不当干涉，保证司法的中立、独立和公正，树立司法权威。人民监督员制度的建立，意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，体现了人民当家作主的精神和贯彻群众路线的要求，有利于检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众的意见，因而符合我国社会主义检察制度的本质要求和发展方向。3符合现代立法理念，体现了程序正义人民监督员制度的实行，不仅有助于确保司法公正，而且彰显程序正义。随着上世纪年代以来我国诉讼法制的不断完善，程序正义思想正蔚然兴起，旧有的“重实体轻程序”的观念正在我国程序法制改革的浪潮中得到彻底的剔除。前任美国联邦最高法院大法官佛塔斯（fortas ）曾从宪政主义的立场阐述了法律程序的意义：坚持那些为我国宪法所要求的程序保障，并非只具有技术性意义宪政主义不是一种技术问题宪法性权利也不是一系列技术性规则宪法性程序是我们文明社会的核心、良心和灵魂。这是一个人们一直为之奋斗和牺牲的基本原则。在国家将我们投入监狱或者剥夺生命之前，如果自由不是指正当法律程序的权利，那它还能意味着什么呢？8人民监督员制度把人民监督引入检察机关行使职务犯罪侦查权的过程，实现了人民监督的经常化、程序化、制度化，增强了职务犯罪侦查工作的公开性和透明度，最大程度地实现了司法公开,从而有利于保证程序正义。英美的法律传统将程序正义视为“看得见的正义” ，这源自一句人所共知的法律格言“正义不仅应当得到实现，而且应当通过人们看的见的方式得到实现。justice must not only be done ,but must be seen to be done .” 美国著名法官弗兰克法特也曾经说，司法不仅实质上必须公正，而且在“外观上的公正”也是需要的。9人民监督员介入监督检察机关“三类案件”，对这些案件的办理增设了一道监督体制，无疑有利于促进检察机关相关部门积极查明案情，提高办案质量。这种程序设计，保障了程序的公开和透明，拉近了国家和人民之间的距离，缓解了政府和个人在刑事程序中的紧张关系，而面对与自己处于相同社会地位的人民监督员所参与的程序，犯罪嫌疑人与被害人双方也都更容易接受程序的结果，从而使程序吸纳不满的功能得到了进一步的增强。德国法学家拉德布鲁赫曾言：“司法的公开性不应仅仅为了监督。民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任。”的确，当人民监督员制度真正能够成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的一分子时，其价值可能已不仅仅在于对国家公权力的监督，而更在于其对程序本身正当性之增进，及其对法律公信力本身的提升。（二）人民监督员制度创设的法律依据1人民监督员制度符合宪法的规定。“什么是宪法？宪法就是一张写满人民权利的纸。”革命导师列宁这句经典论断道出了现代宪法最基本的价值取向。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在我国政治体制中，人民享有广泛的参政权。人民参与各项社会管理活动，是人民应有的权利，这其中也包括我国的司法管理活动。人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件进行监督正是人民参与国家管理活动的一项具体体现。宪法第二十七条还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这里的批评建议权实际上也是一种监督权。因此人民对国家机关的管理活动进行监督是宪法赋予人民的法定权利，国家机关接受人民的监督是国家机关的宪法义务，检察机关作为国家机关之一当然也不例外。实行人民监督员制度，是一项实践“民主监督”的有效举措，具有宪法上的正当性。在现代法治国家中，公权力的界限是明确的，不能在法律授权之外肆意扩张，而在法律的授权之内，则可出于合目的性的考虑采取相应的措施，检察机关在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督，对其权力进行合理限制，这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利的一个创新，符合宪法的精神，也符合现代法治的基本要求。2人民监督员制度符合刑事诉讼法的规定。我国刑事诉讼法第六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众”。这是司法活动中必须遵守的基本原则之一，即：专门机关与群众路线相结合原则。最高人民检察院决定在检察机关中试行的人民监督员制度正是将这一基本原则具体的贯穿、落实于检察工作之中，通过人民监督员的监督体现打击犯罪的专群结合。3人民监督员制度符合人民检察院组织法的规定。人民检察院组织法第七条明确规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”。将接受人民的监督，写进检察院组织法，是检察机关贯彻落实宪法、法律规定的重要体现，而人民监督员制度也正是最高人民检察院将该条规定落实于检察工作实际的具体措施之一。三 人民监督员制度存在的问题和完善建议实行人民监督员制度是最高人民检察院为完善中国特色的检察制度，切实加强对检察机关自侦案件的监督而采取的一项重要改革措施。该制度两年多的试点后，赢得了社会各界的广泛认同和支持。它把检察机关直接受理立案侦查案件纳入人民监督员监督视野，以较为明确具体的形式予以监督，增强了检察机关办案的透明度，促进了严格执法，较好地解决了“监督者也要接受监督”的问题。我国实行的人民监督员制度尽管符合宪法和法律，也符合社会主义检察制度的根本要求，但它毕竟是在没有具体法律条文规定的情况下依据最高人民检察院的内部规定进行的，目前它仍然是检察机关单方面的“善意作为”，缺乏国家专门的法律来支撑，无论在宪法，还是相关诉讼法、组织法中都找不到直接的规定，没有上升到国家行为的高度。其本身也还存在着诸多不足和需要完善的地方，在实际操作中会面临一系列无法避免的问题，比如人民监督员的法律地位是什么?其权力行使的具体法律依据和程序是什么?这些问题都无法从现行法律中找到答案。所以必须加强人民监督员制度立法，从法律上肯定人民监督员制度，为其职权行使提供明确的法律依据和必要的法律支撑，使其上升为一项宪法原则和一项法定的司法程序制度，确定并提高该制度的司法制度地位。 （一）人民监督员的选任问题实行人民监督员制度，是保证检察机关职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用，完善检察机关的外部监督机制，使检察机关接受人民群众监督具体化、经常化。选择什么样的人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件进行监督，是实施人民监督员制度的重要环节。人民监督员的选任应当符合实行人民监督员制度的目的，与其存在的法律依据相一致。1人民监督员的产生方式（1）规定（试行）规定，人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。在决定由谁担任人民监督员上，人民监督员虽然由其它单位推荐，但需要检察长聘任，这种聘任实质上是由检察机关“自己选择监督者”，不符合人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督这一特征，自己聘请人来监督自己，实际上是一种内部监督。在实践中人民监督员的产生并非完全按这一规定进行操作的。少数地方是人民检察院相对确定了具体人选后，再找有关单位得到单位的推荐，并报人大常委会批准或备案后，由检察长颁发证书。由检察机关选择人民监督员，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度，也可能产生人民监督员对检察机关的依赖性，无法确保人民监督员的相对独立性，导致不利于达到监督的目的，而且人民监督员在履行职责过程中，能否处于超然的位置令人担心。（2）由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐来产生人民监督员，不能保证监督的民主性、广泛性和代表性，在实践中也难以操作。首先，由哪些机关、团体、企事业单位推荐，无法确定而实际上往往造成先定人后选单位；其次，如果有些人没有单位，也没有参加任何社会团体，那么这些人的监督权利可能就会被变相的剥夺，人民监督员的广泛性程度也会大打折扣。人民监督员的资格条件最高人民检察院规定（试行）第五条规定了人民监督员的任职条件：(一)拥护中华人民共和国宪法；(二)有选举权和被选举权；(三)年满二十三岁；(四)公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识；(五)身体健康。10笔者认为，规定（试行）对于人民监督员的品行标准要求过于苛刻。由于人民监督员代表人民监督检察权，代表着社会各阶层的社会正义观念和价值观念，所以必须具有普通公众通常具有的是非观、道德观和价值观。但规定（试行）的规定对选任人民监督员的品行标准、教育背景和知识结构要求过高，而实践中的普遍做法则更强化了这一规定条件，这样的规定和做法有悖于人民监督员制度的人民性和民主性。关于人民监督员的资格确认、选任程序，笔者认为以下两点应予以考虑：首先，人民监督员选任的方式和条件要遵循其来源的广泛性、民主性和公正性的原则，要能够充分的代表人民的意愿，表达人民对执法的要求，不应当带有任何“官方”色彩，这就要求人民监督员还应当“平民化”，即要有广泛的代表性。人民监督员作监督检察机关办理“三类”案件的人员，其思想政治素质、公平正义意识、文化知识水平等因素在其对待案件时有着极其重要的作用，因此遴选人民监督员必须考察其个人的基本情况，以真正选出能够对事实负责，对案件负责的人民监督员。其中人民监督员是否具有法律从业经验并非重要条件，因为道德和良知才是人民监督员最需具有的个人品质。对人民监督员的选聘应通过广泛的筛选，检察机关在确定人民监督员人选时应收集人民监督员的档案信息，尽量调查了解人民监督员的个人生活经历信息，以多方掌握人民监督员的社会关系、人际交往、个性品德、个人信念，其目的是避免人民监督员在监督案件过程中可能出现的不正常现象，使人民监督员能够真正发挥监督检察机关办理“三类”案件的作用。其次，在明确了什么样的人可以担任人民监督员之后，接着就是应该以什么样的程序来选任。规定第六条规定：人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。不难看出，人民监督员自诞生之时起，就穿上了与检察机关同是一家人的号衣标志，从而更增添了认为人民监督员制度不过是检察机关摆花架子、做秀的成色。如此一来，人民监督员自然而然地会被看作是检察机关的附庸，其监督也就缺乏独立性和说服力，其监督作用和监督实效当大打折扣。人民监督员制度的设计本身就在于其是一种外部的社会监督，贵在其独立性，目的就是要依靠外部的监督权来实现外部的监控，弥补内部监督的不足，赢的更高的社会公信力。基于此认识，人民监督员的选任程序不应该是由检察机关自行选任而应由检察机关之外的其他国家机关或者社会组织来组织选任，具体是把人民监督员的产生、选任和管理分开设置，即由同级人大负责人民监督员的产生、选任工作，由同级司法行政机关负责人民监督员的管理工作。因此，由人大来完成人民监督员的选任，从一个方面表明人民监督员的产生是非常严肃的，另一方面通过人大的一些程序来产生人民监督员符合人民行使权力的机关是人民代表大会这一宪法规定。人民代表大会是最直接代表人民行使管理国家活动的机关，是人民的代言人。人民就是通过人民代表大会来行使许多国家管理活动。人民监督员代表人民行使对检察机关执法活动的监督，其产生任命通过人民代表大会来进行再合适不过。人民监督员既然是代表人民对检察机关的执法活动行使监督权，就应是人民的代表人民选，应当通过选举产生。（二）人民监督员的监督范围。目前在司法实践中纳入人民监督员制度监督范围事项的限于检察机关直接受理侦查案件的三项工作：（1）被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（2）拟撤销案件的；（3）拟不起诉的。此外，人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有下列情形之一，有权提出纠正意见：应当立案而不立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；办案人员有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。就目前的监督范围而言是否合适，学术界存在着争议。有的学者主张应维持目前监督的范围，过于扩大监督范围反而虚化了人民监督员制度的功效，从而失去生存能力。有的学者主张扩大监督范围。他们认为，目前人民监督员可以监督的案件范围比较小，监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等。笔者认为，既要加强人民监督员制度的实效，又不能简单地扩大其监督范围。首先，我们必须把人民监督员监督的范围限定在合理的范围之内，使其在特定范围内发挥重大或决定性的作用，既不能让其成为检察机关行使职权的替代者，更不能让其流于形式，这是提高人民监督员制度效率的关键。检察机关引入人民监督员制度实际上就是让社会来评价检察机关的执法活动是否符合公平正义的要求。这一特点也决定了人民监督员是纯社会中的普通一员，不是司法系统的专业人员。人民监督员的这一特性也决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督， 因此，人民监督员监督的范围应当限定在事实判断方面，使其避免就专业性较强的法律适用问题做出判断，他们只需以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关直接受理侦查的案件证据的真实性和事实的认定加以判断。西方国家的陪审员制度和陪审团制度与其审判制度和检察制度比较融洽，显示出较强的生命力 ，其关键在于其陪审员或陪审团与法官和检察官的分工比较合理。来自民众的陪审员只就事实做出判断，而受过专业训练的法官和检察官负责做出法律判断。这样，既把陪审员或陪审团的权力限定在其能力所及的范围之内，又确立了陪审员或陪审团在其法定的审议范围内的决定权，从而形成了比较有效的与法官和检察官分权的机制。因此在人民监督员制度的立法中，应把人民监督员的判断权限定在案件的事实判断方面，这样才能进一步加强和保证人民监督员监督的实效。其次，我们都知道，在我国，刑事案件分两种，一类是公安机关等侦查机关办理的刑事案件，一类是检察机关办理的职务犯罪案件。对前一类案件，有些学者认为，可考虑纳入人民监督员的监督范围。他们认为，人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，不符合法律面前人人平等原则，使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利和义务出现不平等，违反程序公正的要求。但是根据我国刑诉法的规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。可见，对公安机关移送案件的不起诉，已经体现了外部监督，再由人民监督员予以重复监督是不符合诉讼经济和效率原则的。同时，根据规定（试行），人民监督员的监督范围包括对案件的事实部分和程序等技术性问题，但人民监督员是社会中的普通一员，不是司法系统的专业人员，这一特性决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督。而对后一类案件，虽然也实行监督，但是属于内部监督，其效力是存在质疑的，因此，对后者也需要建立一种类似的外部监督制约机制。同样，对公安机关移送案件的批准逮捕，也存在相应的外部监督制约机制，而检察机关对职务犯罪的决定逮捕权却是通过内部监督来实现的，同样存在质疑之处。所以，也需要建立一种类似的外部监督制约机制。综上所述，扩大人民监督员的监督范围不符合我国目前的司法体制，我国人民监督员制度目前的监督范围是符合我国国情和改革要求的。 （三）人民监督员的监督方式 人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤消案件的监督为事中参与，同步监督。这带来两个问题：一是是否与检察机关独立行使检察权发生冲突的问题。检察机关独立行使检察权是宪法规定的，人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会侵害检察机关检察权的独立行使，在现行法律体制下，也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤消案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是十五天，如果确属应该撤消案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。 基于上述理由，笔者认为应该借鉴日本检察审查会的做法，采取统一事后监督的方式，既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益，事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上，可以采取申请开启和依职权自行开启。依职权开启要受到必要的限制，避免其成为人民监督员个人的行为，而非整体性的监督。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤消案件不当的决议，虽然不能必然改变检察机关原决定，但在程序上可以规定，必然使做出原决定的检察机关开启检察委员会讨论程序，检察委员会讨论后维持原决定的，人民监督员可以向上一级检察机关复核，开启复核程序，使外部监督行之有效的转换为内部监督。（四）人民监督员的监督效力 目前，人民监督员制度赋予人民监督员的是一种审查和表决的权力，只有检察长或检委会同意，其表决才生效，否则只能引起上级检察机关复核之程序。在有关人民监督员立法出台以前，人民监督员的表决意见不能具有直接的法律效力。而人民监督员表决意见的刚性直接影响到人民监督员的监督效力。因此，我们应当通过检察机关的内部程序将其表决意见转化为具有法律效力的决定，从而加强人民监督员表决意见的刚性，提高人民监督员制度的实效。从美国的大陪审团制度看，陪审团集体做出的决定就有法律效力，而且有强制性。它是一种社会力量深入到国家体制内部的监督。从某种意义上说，它既是权利监督，作为一个陪审团成员、一个公民，有权对国家权力进行监督，提出批评建议等等；但同时作为一个陪审团成员通过表决最后做出的决定，具有强制性，它又是一种权力监督。人民监督员目前基本上还是一种根据宪法规定的公民有批评建议的权利、有管理国家事务的权利等原则而产生的权利性监督。他们的一些意见只能起提示作用、提醒作用，并没有法律意义上的强制作用，是一种权利监督。对于权利监督者的监督意见，被监督者可以听而不取。如果总是听而不取，监督不起作用，权利也就无法落实。所以，这种权利应具有强制性。任何个人即使是人民代表也只有权利，而作为集体性质的人大则有权力。同样，人民监督员作为一个集体，他们讨论后提出的意见，也应有一个实体性的权力。而且，外部监督要起到切实的作用就必须要具有强制性，权力是很能腐蚀一切的，它不惧怕任何东西，惟有惧怕比它更强、更权威的权力。为此，建议将人民监督员制度的定位从社会权利对检察权的柔性权利监督转变为社会权力对检察权的刚性权力监督；建立完善的外部监督机制，使人民监督员制度的外部监督本质属性得以真正体现。在这方面，考虑我国的司法实践，目前我们可以借鉴日本检察审查会改革新方案的做法，赋予人民监督员的集体监督意见具有一定的法律约束力。例如，当人民监督员对监督案件做出决议时，检察院必须在规定时间内对决定进行研究，经研究，检察院仍然不同意人民监督员决议的，必须将其理由向人民监督员做出通报。人民监督员经分析检察院的异议理由，认为不能接受的，可以第二次做出相同决议，而该决议具有法律约束力。 综上所述，检察机关创设的人民监督员制度是一种新型的社会民主监督形式，有着坚实的法理基础、法律依据和现实必要性，它不仅是检察制度的重大创新，有力促进了检察机关监督制约机制的完善和执法行为规范，更是一场观念上的变革，使我们第一次跳出了在内部寻找制约机制的怪圈，符合我国社会主义司法体制改革的方向。笔者认为，司法领域任何改革的终极目标都是追求司法公正，人民监督员制度是在检察官法律专业评判的基础上引进了公众的内心良知尺度，把社会评价和法律评价结合起来，使法度和情理更好的平衡，这不失为保障公平、正义的有益尝试。但是，也应该看到人民监督员制度是在司法改革过程中出现的一种新生事物，它既要通过实践的检验，又要在实践中不断加以调整、充实和改进，立法保障和司法完善使其进路，只有这样才能建立起具有中国特色的、适应社会主义市场经济需要、符合社会主义法治理念要求的人民监督员制度。注释：1最高人民检察院关于人民检察院直接受理案件实行人民监督员制度的规定（试行）2张文显.法理学.北京：北京大学出版社 高等教育出版社，1999.103李卫东.人民监督员的实践思考.人民检察,2005.4:434左卫民 吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化和发展（1）.人民检察2005（1）下:265穆红玉 .从司法改革看公民对司法的参与 中国与欧盟刑事司法制度比较研究.中国检察出版社;2005.166文盛堂.人民监督员制度的理论依据与立法探讨 全国检察理论研究工作会议暨第六届年会论文集;2005.4:6717陈大豪.人民监督员制度是检察民主的重要举措.检察日报;2005.11.2 8转引自christopher osakwe the bill of rights for the criminal defendant in american law, in human rights in criminal procedure (edited by j.a.andrews),martinus nijhoff publishers 1982，pp.260-269陈瑞华.看得见的正义.北京：中国法制出版社，2000.9：310最高人民检察院关于人民检察院直接受理案件实行人民监督员制度的规定（试行）参考文献：1皮罗克拉玛德雷.程序与民主(procedure and democracy).翟小波.北京：高等教育出版社，2005.3 2丁毅.程序公正论要.人民检察,1999.63陈光中.刑事诉讼法.北京:北京大学出版社 高等教育出版社,2002.14陈瑞华.看得见的正义.北京:中国法制出版社,2000.9 5徐静村.刑事诉讼前沿研究. 北京:中国检察出版社, 2003.116博登海默.法理学法哲学及其方法. 北京:中国政法大学出版社,19997谢鹏程.人民监督员制度的法理基础. 北京:检察日报，2004,3.18王松苗.法眼看天下