导游人员管理的政策分析.doc

导游人员管理的政策分析吴莹* 作者简介：吴莹，女，广东汕头人，汕头大学公共管理学系2005级硕士研究生。摘要： 一支素质优秀、工作有效的导游队伍对于旅游业的发展壮大是十分重要的因素。然而目前看来，对导游人员管理的法律规范和行政管理制度的不够完善，比如导游人员的年审培训制度、导游人员私拿回扣现象、导游服务管理中心的职责服务未见完善问题，给我国旅游业的健康快速发展带来不少阻碍。由此看来，抓紧对导游人员管理的政策研究、行政管理体制的改革和对法律规范的完善刻不容缓。关键词: 导游，政策，实践随着改革开放的不断深入，旅游业逐步壮大发展起来。导游人员作为“人”的因素，在尽快实现我国由亚洲旅游大国向世界旅游强国的战略性跨越中，其重要的地位和作用更为突显。然而，在导游人员管理政策中却存在不少问题。例如，导游人员私拿回扣现象无法可依，导游服务公司的职责服务未见完善，导游人员的等级考核和职称脱钩现象等问题依然存在，阻碍着旅游业的健康发展。因此，怎样使对导游人员的法律规范和行政管理落到实处，切实加强导游队伍的建设和维护旅游消费者的合法权益，推动旅游业的快速发展，成为旅游业可持续发展建设中重要的一环。本文将结合自己亲身导游实践，指出发现的问题，并通过理论研究和实际调查，力求找到解决途径，希望对今后的导游管理提供建议，望能对旅游业的发展有所裨益。一、导游人员管理现状及存在的问题素有“民间大使”的导游作为传播中华民族优秀文化、社会主义精神文明的使者，承担着向旅游者宣传中华民族山川风物、历史文化和今日辉煌的光荣使命，是旅游业的基础和灵魂。导游人员是旅游接待工作的主体，是整个旅游服务的轴心。导游服务作为旅游产品的一部分向旅游者出售，是旅游服务产品质量高低的最敏感的部分。遗憾的是，在中国旅游业飞速发展的同时，导游服务质量一直参差不齐，成为旅游事业深入发展的瓶颈。 目前对导游人员的管理有三个组成部分：国家旅游局先后出台了一系列法律规范，力求将其引入一个法制的轨道。旅游行政管理部门对导游的管理，即导游人员管理实施办法的实施。以及导游行业管理，即旅行社对专职导游的管理和导游服务公司对社会兼职导游的管理。 导游人员管理现状的具体问题如下：1、旅游立法，相关政策明显滞后从旅游业快速发展的要求看，目前旅游立法明显滞后，且部分法规、规章亟需更新。就从导游管理这方面而言，有关导游服务公司的权限、职责和服务范围不明确，导游私拿购物回扣现象，导游的等级考试和职称脱钩等等问题现象的存在，不仅损害了导游人员本身的利益，损害了旅游消费者的利益，还损害了国家的利益，阻碍了旅游业的快速健康发展。而这些问题又显然找不到法律规范来解决又或者法律规范中存在遗漏或有不可操作性。因此，旅游法和各个专项规范和政策的早日出台及更新，以适应旅游业的发展需要则显得刻不容缓。 2、 导游资格考试达不到行业准入所需的素质要求导游人员管理条例中第三条规定：国家实行全国统一的导游人员资格考试制度。第四条规定：在中华人民共和国境内从事导游活动,必须取得导游证。全国统一的导游人员资格考试分为笔试和口试两大类，笔试又分为两部分。一部分是导游业务和导游基础。第二部分是旅游法规与职业道德。笔者于2002年参加了全国导游人员资格考试，并在之前参加了考前培训。在备考期间，对于考试制度和培训质量产生了一些想法。从笔试内容来看，地理、历史、政治、法律等各个领域的知识包罗万象，在复习的过程中确实可以学到很多知识，也为日后的导游工作打好知识基础。但是教材的内容比较枯燥，除了死记硬背之外，想不到有更好的方法应付考试，以至学到的知识运用起来也比较乏味单调。与此同时，在培训课上，许多老师也只是照着课本的字句念，缺乏实际的例子、生动的语言，无法让学生身临其境地感受导游工作的程序和导游讲解的过程，收不到理想的学习效果。关于口试，笔者则认为考试中对考生语言的表达，景点熟悉程度和表情仪态等的要求，比较真实的反映了考生的个人讲解能力，考核出较好的水平。但是，从总体的考试制度和考试内容而言，这些考试虽然都基本能考出即将从业者的学习水平，但受中国应试教育制度的影响，素质教育的侧重明显不够，同时也未能反映即将从业者的工作水平。实际导游工作能力没能在考试中测试出来，这显然是该考试制度的遗憾。海南省旅游局于2003年出台的规范海南旅游市场秩序工作计划中，对导游的准入管理、人事管理、退出管理、档案管理重新做了规定。规定指出今后取得导游资格证书的人员要先领取“见习导游证”，并跟团见习一个月、跟满3个团后，经综合考核合格才能办理正式导游证。海南省旅游局的这种做法既可行又可取，只可惜没能作为一项法律规范，普及于全国范围。3、导游年审流于形式、培训制度走过场罢导游人员管理实施办法规定：凡持有国家颁发的正式的IC卡导游证的从业人员必须参加年审。年审以考评为主，考评包括：当年从事导游业务情况、扣分情况、接受行政处罚情况、游客反映情况等。考评等级为通过年审、暂缓通过年审和不予通过年审三种。导游人员必须参加所在地旅游行政管理部门举办的年审培训。培训时间应根据导游业务需要灵活安排。每年累计培训时间不得少于56小时。每一次年审培训，导游人员要交纳200元的年审费（广东省广州市标准）。一年一度的年审培训，旅游行政管理部门又是否收到年审和培训的理想效果呢？费用是被收取了，但是培训却显得不尽人意。归根到底问题究竟出在哪呢？问题就在于旅游行政管理部门不够重视，政策不到位，执行不力。首先是扣分制度没有严格执行，有些导游不经旅行社委派私接团队，有些导游强迫游客进购物点，许多诸如此类的违规行为根本就没有被旅游行政管理部门发现和处理。这种执法不力现象使得年审制度中的扣分情况、接受行政处罚情况意义无从提起。其次是每年不少于56个小时的培训制度，又有没有真正落到实处呢？于是，一年一度的年审培训就成了只注重收取费用而不注重效果的形式了。4、导游人员的等级考核与职称脱钩现象导游人员管理条例第七条规定：导游人员应当不断提高自身业务素质和职业技能。国家对导游人员实行等级考核制度。导游人员等级考核标准和考核办法,由国务院旅游行政部门制定。目前，在提高导游员素质和推进导游员继续教育上，全国主要是把导游员分为初级、中级和高级，鼓励导游员在取得初级资格证书以后，积极报考中级，并争取申报高级。但从现实情况来看，这一鼓励的成效却不尽如人意，有些甚至难以奏效。据笔者观察，身边很多同事都只是持有初级证，甚至经验丰富的老导游，也没有想考中高级证的意思。大家认为，考了也没意思，又没得加奖金加工资，反而浪费报考费，浪费精力。中高级导游证缘何难以得到广大导游认同和青睐，除了持中级高级导游证的导游人员在旅行社难以获得相应的工资报酬和福利待遇之外，其根本原因则在于这种晋级和我国职称制度已完全脱钩。因此，无论你是初级导游、中级导游还是高级导游，都只是字面上的东西而已，和职称评定中的初级、中级、高级是风马牛不相及的。5、导游服务公司责权不明确导游服务公司所开展的业务主要包括对没有和旅行社签订用工关系的社会兼职导游员进行管理和安排导游业务，承担导游员年检、培训等任务。导游服务公司的设立在一定程度上解决了社会兼职导游管理问题，增强了社会导游归属感，在净化旅游市场上也发挥了较为积极的作用，但从总体上看，导游服务公司的服务还不尽如人意。笔者身边的同学同事对这种导游服务公司持有这样一种反面的看法：该服务管理中心形同虚设。我们所知的该中心的存在是因为每年要交纳300元的管理费，而其他再没有任何服务让人感觉到它的存在。我以这两三年来的亲身经历证实这种说法。2002年考取导游证之后，挂靠于广州某导游服务管理公司，当时交了管理费之后，填了一分表格，说明自己的语言能力和空闲可带团出游时间等事项。当时我与其他同学都表示心切地期望出团机会，公司工作人员也表示会尽量安排。当时我们还了解到挂靠于该公司的导游人员有一千多人。公司若介绍导游出团，会收取出团每天10元的中介费。但是，一年过去，我们都未曾收到一个来自该公司介绍出团的机会的消息，只收到若有出团需回公司办理出团证明的信息。直到第二年交管理费时我们问工作人员为何没有出团机会时，他是这样回答的：“我们公司有导游两千人左右，又没有那么多的团可以派。更何况我们怎么知道你们想带团呢？”这种解释又怎能让人满意呢？ 两年多过去，交了三次的管理费，但我们似乎没有享受到所谓的服务，没有介绍过一次出团机会。大学本科学历、旅游管理专业，按理不会被人看不起啊。那又是什么原因呢？我们与公司关系不够好？还是旅行社嫌我们在学校还没有实际工作经验呢？这些问题的困扰让我们对该公司很失望，怀疑每年300元管理费的意义何在，怀疑该公司存在的必要了！导游服务公司的“无心”服务，又恰恰是因为导游人员管理条例只有第四条中提到“在中华人民共和国境内从事导游活动,必须取得导游证。取得导游人员资格证书的,经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记,方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料,向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申请领取导游证”就再无对导游服务公司的其他规定了。这就难免让导游感觉这种导游服务公司只不过是一种无实质性的服务，一种收费的名堂。出台导游服务公司的服务范围、职责和权限的法律规范势在必行。二、完善导游人员管理法律规范政策的思考如何制定相关政策，采取不同形式、运用有效载体,强化导游培训，不断提高导游素质，大力加强导游队伍建设，对导游人员进行有效的管理，是摆在各级旅游行政管理部门面前的一个重要问题。、导游证资格考试政策、导游人员年审和培训政策的完善关于导游证考核、年审和培训制度，我国有关部门正在逐年的完善，也收到一些成效。但导游人员在从业过程中，由于一些导游的疏忽过失或者故意犯错而引起了旅游投诉，和旅游消费者的损失。这一现象不得不引起我们对我国现行的导游证考核、年审和培训制度的成效的思考。对于这一点，笔者有以下几点建议：（1）普及导游见习制（严格的行业准入机制）导游见习不可少，可以将实际导游工作的考核作为取得资格证书的第三道门槛。通过笔试和口试的考生可随团队，跟正式导游学习实际业务操作，随后自己带团出行，接受独立业务操作，遇突发事件时的应变能力的考查。如果说这种见习制度花费太多时间，那么笔者还有另一建议。那就是在口试中增加一项情景模拟应变的考查。比如在酒店拿房间时发现订房时订少了，而酒店其他房间已经全部入住，这就考验全陪如何来解决房间的问题。诸如此类的许多情景应变题不要在教材中列出，更不要给参考答案，而要求考生根据所学的知识和法律规范来解决问题，考查实际工作能力。虽然取得资格证书的门槛多了，但“严师出高徒”，把好行业进入关，自然能提高行业的从业质量。而通过考核的导游人员在工作中表现出来的能力和胆识，相信能更好地满足工作的需要和游客的要求，从而有效地减少旅游投诉。（2）切实加强考核监督办法和奖惩制度政策的落实包括导游的资格认证管理制度,IC卡计分管理制度,导游年审制度,等级考核制度和导游信誉档案制度。这些制度要切实有效地进行，对导游人员有效的日常管理。特别是IC卡计分管理，组织旅游执法队伍和社会监督队伍，开展强密度的执法检查和监督检查，在省市联网和全国联网的同时，建立起全国导游人员职业信誉管理制度。如果能够强有力地严格执行，想必导游人员的工作规范和职业操守就会更加法制化。（3）注重培训质量 创新培训模式旅游行政管理部门应当将培训的工作任务落实到位，监督旅行社和导游服务公司的培训活动，对培训的内容，模式进行有效的指导，使导游人员受培训的意义和效果充分得到体现，全方位提高导游人员的素质。2、制定政策、健全导游激励机制由于导游等级考核和职称制度脱离，这不仅阻碍了高素质导游队伍建设，还使导游员走向职业化也成为了一句空谈。其实，作为同为服务行业的一些职业，如会计、文秘以及各种技工等都纳入了我国职称评定行列。但是，作为新兴且发展潜力巨大的导游行业，却不能和职称制度挂钩，这不能不说是我国职称制度改革的一个缺陷和遗憾。而要真正把我国建成为世界旅游大国，培养一支高素质职业导游队伍必不可少，这在很大程度上还依赖于导游员等级考核和职称评定完全脱钩不合理现象的有效解决。旅游行政主管部门应重视这一现象，建立健全导游人员激励机制，在全国范围内，积极推行导游员职业等级标准的评定工作，公正客观地评定和选拔人才，为旅行社的等级服务创造人才条件。对于不同等级的导游人员，旅行社和导游服务公司在上团机会和工资福利方面加以区别。只有将等级工作的实施落到实处，才能调动起导游人员参评的积极性，促进高素质导游队伍的建设，为2008年北京奥运会做好准备。3、制定相关政策促进导游服务公司服务管理质量的提高之前提到笔者的亲身经历以及身边同事对导游服务公司的质疑，是否该类中心真的没有存在的必要呢？答案否定的。该类中心的理想运作可以对社会导游人员进行规范的管理，在旅行社和导游之间架起一座桥梁，协调导游人员的调配，促进导游人员的社会化，职业化，它的作用是无庸置疑的。那么，问题之所在就是该类管理服务中心的职责、服务不够完善了。如何提高服务管理质量呢，笔者有几个想法：（1）要加强信息化建设。导游服务公司要充分利用网络优势，全国联网建立导游人员档案库，并且尽可能在网上发布供求信息，为供求双方提供便利。（2）完善导游管理制度。奖罚分明地实行加分扣分制度，提高导游工作的热情和积极性，制止违规行为的发生。（3）导游服务公司在设立上应本着服务市场，满足需求的原则，按照属地管理的要求，做好机构设置和职能划分，这样才能更好地发挥其作用和服务于旅游业发展。同时，导游服务公司要切实加强自己的服务意识，要通过良好服务来实现收益，切不可凭借旅游行政管理部门授予的相关职能，谋取私利，否则就和导游服务公司设立的初衷背道而驰，最终也会砸掉导游服务公司牌子，影响到整个导游行业发展。导游是一个国家文明传播的窗口,是一个国家流动的风景线。抓好导游队伍建