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第三节：卢瑟古利克的 一体化行政思想 公共行政的化身 1 古利克 1、生平与 著述 2、主要行 政思想 3、思想评 价 出身 教育与求学任职经历 主要关注的问题与成 就 政府在社会中的角色 行政在政府中的角色 科学与行政 行政组织理论 主要思想的特点 贡献性 局限性 2 一、古利克生平与著述 3 一、古利克生平与著述 1、出身： 1892年生于美国一传教士之家，幼年时生活于日本 ，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。 2、教育与求学： 神学 政治学 法学 4 3、任职经历： A、大学教授： 1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授； B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门 工作过： 纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改 名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长； 公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约 市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官 ） 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业 部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计 划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参 谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理 事会属下公务员人事咨询委员会主席。 5 4、主要关注的问题与成就 （1）公共服务（行政）研究： 纽约市政研究局的工作： 政府调查： 公共服务培训学校； （2）学术著述： 1935-1937：与厄威克合著：行政科学论文集 ； 其中自己撰写两篇：组织理论评论，科学，价 值观与公共行政； 其它相关文章：陆续发表在美国国家公共行政研究 所刊物及其它刊物上； （3）出色的公共服务工作： 致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实 践。 6 二、古利克的主要行政思 想 7 思考题 1、社会是否需要政府？为什 么？ 2、社会需要一个什么样的政 府？ 8 （一）政府在社会中的作用 1 、关于政府存在的必要性： 政府是任性、坚强而且自私的人们 能够协作共生的手段，政府活动的 主要理由是市场失败。 当基于自身利益且由市场所支配的 私人行为被证明是不适当的时候， 政府活动的必要性就产生了。 9 2、政府工作的目的： 对过度的自由行为施加必要的控制； 提供（公私）合作的社区服务； 表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平 ）； 3、关于政府的工作方式： 不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤 其是在制定计划上； 政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地， 有弹性； 10 4、主张限制政府的作用，防止政府膨胀 ： （1）造成政府机构日益膨胀的因素 市场失败会导致政府增长 （2）应该限制国家（政府）的作用 未来变化无常，政府同样不能确切地了解 未来 11 5、重新划分和配置政府内部职能 （1）主张应由政府（行政）系统来制定计划 公众处理不了复杂问题； 立法机关缺乏中心责任焦点,不能以一种有效连贯的方 式发挥作用 （2）理想政府系统的职责分工模式： 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； 立法机关负责接受或否决政策建议； 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划； 公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制 职能。 12 6、重新界定美国联邦系统的各项职责 ： （1）主张联邦政府承担大量新职权； （2）也主张责任适当分散； 13 （二）行政在政府中的角色 对政治、政策和行政进行微妙的调节和适应 根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四 种角色类型： A、政治家 B、政治任命官 C、行政官员 D、技术专家 14 （三）科学与行政 拒绝政治行政二分法，否认价值中立 原则。但仍渴望将科学方法应用于行政 问题 价值观在行政中起什么作用和如何重新 界定一个可以进行科学分析的适当范围 的问题 建立行政科学遇到的困难 避免专家政治 15 （四）行政组织理论 （1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理 的方法，形成一体化组织。 （2）行政改革应有一套新指导原则，原来所依 据的原则已经证明有缺陷。因此提出11条行政改 革的原则。（P112-113） （3）可以将一个组织的单元任务分组归类的依 据有四点：目的、工序、委托人或物资、地方。 （4）古利克提出行政机关的七职能论：计划、 组织、人事、指挥、协调、报告、预算。 16 计划 即为了实现企业所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做 的方法。 组织 为了实现企业所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以 便对各个工作部门加以安排、规定和协调。 人事 包括有关职工的选择和训练、培养和适当安排等方面的职能。 指挥 指包括以下各项的一种连续的工作:作出决策;以各种特殊的和一般的命令 和指示使决策具体化。 协调 即为了使企业各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现企业的目标，是 一种使工作的各个部门互相联系起来的极为重要的职能。 报告 指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告， 并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报。 预算 包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。 17 三、古利克行政思想评价 18 1、古利克理论与思想的特点 一体化 实践性 规范性 19 2、古利克理论与思想的贡献性 （1）其与另一个学者厄威克合编的行政科学论文集系统地 整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树 起了一个十分重要的里程碑 （2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨 （3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说 ； （4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值 （5）对政府角色和行政作用的重新界定 （6）杰出的公共服务记录 20 3、古利克具体理论与思想的局限性 （1）许多观 点或思想的妥 协性 （2）某些行 政原则的抽象 性和不确定性 ，从而缺乏有 效性 （3）某些见 解缺乏科学性 21 对科学的过份推崇（效率至上观） 会导致对“专家治国”的强调，从而出 现“专家治理”的