[建筑]论中国公路的产业属性及高速公路产业化.doc

论中国公路的产业属性及高速公路产业化更新时间：2008-9-22来源：西安公路交通大学学报 作者：王国清，王秉纲 西安公路交通大学公路工程学院，陕西西安710064摘要：介绍了中国公路发展及高速公路产业化的进程，在此基础上探讨了公路的产业属性和特征；分析了公路产业形成所必需的条件；指出了中国高速公路产业化过程中存在的问题。关键词：公路；产业；属性源于西方经济学的产业经济学，自第二次世界大战以来逐渐成熟并发展成为应用经济学的一个分支。借鉴产业经济学理论，在中国迅速发展起来的科学技术产业化、农业产业化等产业经济理论的研究对中国市场经济的发育与完善及国民经济结构的调整起到了巨大的推动作用。作为国民经济基础设施的公路，是否具有产业属性，可否进行产业化经营则是一个关系公路建设、运营可持续发展的重大课题。而这一问题的研究在国内尚属起步阶段。本文以产业经济学理论为依据，在分析公路经济特性的基础上，研究公路的产业属性及产业化问题。源于西方经济学的产业经济学，自第二次世界大战以来逐渐成熟并发展成为应用经济学的一个分支。借鉴产业经济学理论，在中国迅速发展起来的科学技术产业化、农业产业化等产业经济理论的研究对中国市场经济的发育与完善及国民经济结构的调整起到了巨大的推动作用。作为国民经济基础设施的公路，是否具有产业属性，可否进行产业化经营则是一个关系公路建设、运营可持续发展的重大课题。而这一问题的研究在国内尚属起步阶段。本文以产业经济学理论为依据，在分析公路经济特性的基础上，研究公路的产业属性及产业化问题。1中国公路发展与产业化的显现公路作为国民经济和社会发展的重要基础设施，在新中国成立后得到了迅速恢复和发展，尤其在实行改革开放政策以后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国公路交通事业进入了快速、健康的发展轨道，管理体制、投融资方式及经营模式也发生了根本变化，从体制和市场的角度去审视，大致经历了以下3个阶段：第一阶段，20世纪80年代初期以前，公路被视为纯公益事业，公路建设在传统的计划经济体制下，一直由政府直接投资或挤用本应全部用于公路养护的养路费，由于没有稳定正常的资金来源，公路建设资金长期严重不足，公路发展不稳定，道路等级水平低。在管理上实行交通行政主管部门统管统养的一体化体制。第二阶段，1984年12月国务院常务会议通过了对公路建设实行“贷款修路、收费还贷”等4项优惠政策，公路建设开始引入社会资金，打破了传统的投资体制。特别是高速公路的兴起，进一步丰富和完善了需求多层次、投资多元化的投融资模式，公路管理经营上也出现了“事业单位”、“事业单位企业管理”和“企业单位”等多样化格局。第三阶段，1996年8月，广东省高速公路发展股份有限公司发行的境内上市外资股(B股)在深交所成功上市，拉开了公路企业上市的序幕，标志公路建设发展真正融入了市场体系。此后处于探索前沿的省市着手尝试组建高速公路发展集团。近20年来公路建设及管理的发展可以概括为3个动态过程：(1)项目经营市场化。表现为在融资上，以项目个体推向市场，吸纳除国家财政或规费投资以外的银行贷款、债券、外资、个人投资、股票等资本市场的商业资金，通过收费经营偿还贷款或支付利息。在建设管理上，通过招投标制选择建设市场的优秀施工及监理队伍；在养护管理上也加快了事业单位转企及招投标等市场化步伐。(2)管理模式企业化，是从两个侧面展开的。收费经营型项目基本都是企业实体，收费还贷型项目有的实行公司制，其余正在由事业管理向企业管理转制；非收费道路一般都在实行事业管理，许多省市的基层项目，也正在尝试费用包干、项目承包等企业管理模式。2)一个产业中的各企业向社会经济的其他系统转出相同的资源，同时又从外部环境获取相同资源。 (3)一个产业因其特定的生产或服务内容与其它产业相区别。(4)一个产业在社会经济中是相对的独立系统，而由于资源的输入和输出又与社会经济的其它部分保持着密切联系。(5)一个产业有其特定的、不同于其它产业的生存形态和生存方式。(6)产业内部存在自由竞争，如果垄断不被禁止，则可能出现产业集中的集团化。2.1.2市场化运作的公路体系显示的独立产业特征(1)任何公路个体其最基本功能都是作为客货流载体向车主或行人提供通行服务。对收费道路而言，通过投资者的经营活动将商业资本转化为生产性基础设施；对非收费道路而言，则公路管理机构将国家投资及作为一般道路投资主要来源的规费投资通过建设管理直接转化为生产性基础设施。(2)在输出相同服务及产品的同时，又从外部环境获取建设、养护及运营管理所需的建材、机械设备、人力资源、车辆通行费及建设养护费用等。(3)作为交通运输系统的基础设施，公路体系中的个体彼此功能相似，而又与本系统的其它运输方式及其它系统相区别。(4)从宏观上讲，公路设施可以作为整个交通运输系统的一部分，而同公路运输体系一道与本系统其它运输方式相竞争或合作而产生密节联系，整个系统又通过其共性行为与其它系统成为整个社会系统的一个组成部分。(5)公路体系各相关区域内的个体之间存在竞争，而容易因为天然垄断产生产业集中和集团化。2.2公路产业存在的条件公路个体及其组成的体系之所以具有产业特性，是与一般的发展阶段相关联的，是一定条件下的生存状态。(1)国民经济的快速发展对公路基础设施强大需求与传统体制下的有效投资供给严重短缺的矛盾，迫使公路管理行业冲破传统投融资体制束缚，引入超常规发展模式，促成了公路企业的迅速增加和公路资产的迅速膨胀，而具有了构成相对独立产业的基本规模。(2)公路个体的利益属性是产业化的源动力。收费道路企业的经营目的就是盈利，这是市场经济的根本调节机制，也是公路企业存在和不断壮大的理由。(3)作为公路建设、养护资金主要来源的交通规费(或燃油税)是取之于车，用之于路，公路产业具有自我发展存续的机制。2.3公路产业的特性公路的特殊经济属性3决定了公路体系的特殊产业特性。2.3.1公路具有公共物品特性(1)公路交通产生巨大的外部经济效益，具有很强的公益性和社会性。其主要功能是为整个社会和经济活动提供必要的运行条件，是社会、经济、文化及国防的重要支撑力量，公路所产生的社会经济效益远大于其自身的经济效益，属基础产业。(2)公路具有自然垄断特点，易形成高度集中产业，导致市场失效。宜通过建立完善的特许经营和加强政府监管来弥补自然竞争的不足，规范和监督经营者的行为。(3)公路是大型公共基础设施，投资巨大、回收期长、回报率低，不具备安全独立的商业化发展条件，需要政府或公共部门给予政策优惠或产业扶持。 2.3.2公路具有非公共物品特征(1)生产性。公路作为客货流的承载工具而参与整个社会生产过程，创造价值及使用价值，具有生产性产业特点。(2)商品性。公路在建设和养护管理过程中，消耗了物资和人力资源，使货币资本转化为生产资本，在提供客货流位移这一特殊商品的生产过程中，其价值(生产资本)被转化成可以量化的增值了的使用价值，即由于交通条件改善使公路用户获得了直接效益并引发出间接社会效益和经济效益，体现了公路的商品性，具有商业化特点。2.3.3公路经济属性具有可变性(1)层次性。公路的商品属性的强弱随不同的技术等级和功能层次而变化，使用价值越高、竞争潜力越大，作为商品的可操作程度就越高。县乡公路、国防公路和一般低等级公路，其外部经济效益占主要地位，具有很强的公共服务义务，具有明显的公共物品特性。而干线公路、高速公路竞争潜力大、公共属性小、成本回收期短，具有较高的商品属性。公路商品属性的层次性，说明了公路产业化的层次性。(2)阶段性。公路能否作为商品是有条件的，一是投资主体或资产所有权属于单个人、某个或某些具有商业经营特征的团体；二是公路进入市场经济的生产过程非歧视性地为更多需要者提供服务；三是存在消费的排他性。以上第二、三条是公路的基本功能属性，对于依据商品属性收费的道路，在资本经营及收费经营中，随着投资的回收、投资主体地位的弱化、资产的所有权的转移，公路的商品属性将随之减弱或消失，公益属性将逐渐增强，依赖于商品属性的公路经营的经营权也随之减弱或消失。公路商品属性的阶段性并不会改变整个体系作为国民经济大系统的公共基础产业的特性。3高速公路产业化的根本动因3.1公路产业化的内涵广义上讲，产业化就是指非经济活动转向经济活动的过程。所谓公路产业化，可定义为“公共事业的公路”向“公共产业的公路”过渡与发育的过程，呈现出2个动态特征；(1)将整个公路体系纳入国民经济结构大系统，实现从公共基础设施向公共基础产业的转化，以经济效益和公共资产的保值增值为指向，遵照产业经济发展规律，实现全行业与国民经济同步可持续发展； (2)对公路个体按商品属性的强弱，分级实现由传统的公益性事业向公益企业集团的转化，以优化资源配置为指向，按照社会主义市场经济规律，推动公路个体管理市场化、商业化，实现波浪式滚动发展。3.2高速公路产业化的动因高速公路的较强的商品属性，使其具有了首先实现产业化的基本条件及动力。(1)中国经济的快速发展促进了运输结构的较大调整，对高速运输提出了更高要求，形成对发展高速公路的强大需求和外在压力。(2)高速公路技术等级高、通行能力大、用户受益多，具有潜在的经济效益，成为各类商业金融机构的投资热点，商业资金的介入一方面促进了高速公路的发展；另一方面也提高了高速公路的负债率。(3)高速公路建设成本高、投资大、回收周期长，强大的债务负担和生存压力及投资主体的多元化迫使公路个体推行现代企业管理制度，加快企业化进程。(4)国家在经济大发展时期，实施交通设施的经济拉动战略，给高速公路建设以政策倾斜和资金扶持，降低了投资风险，成为高速公路快速发展的推动力。(5)社会主义市场经济体制的健全和完善，是高速公路产业化的可靠保证，有利于高速公路企业的良性发展，实现公路网络的逐步升级和滚动发展。4高速公路产业化若干问题高速公路作为终极的国有资产，产业化的根本目的在于确保道路设施的服务功能和国有资产的保值增值，利用社会主义市场经济调节机制和借助产业政策、产业管理，以最低的成本消耗，达到最佳的产业经济效益和外部经济效益，全面实现高速公路及其它等级公路的可持续发展。4.1产业政策 高速公路是国民经济的公共基础设施，具有很强的外部经济效益，因国家投资不足，除海南为非收费高速公路以外，中国其它省份的高速公路都由于其建设经营成本高、投资回收期长及负债率过高，大部分高速公路收费经营经益不明显，不少已进入还债高峰，很有可能出现债务危机。因此，公路主管部门及国家综合部门要深入研究高速公路发展的产业政策。(1)降低建设经营成本。目前中国对高速公路建设实行了一些优惠政策，但各种过重的费税仍是成本过高的主要原因。(2)实行特许经营，借鉴国外经验，政府授予高速公路个体或集团以优惠条件和特许权利，配套完善政策法规，实行以法管理，以克服多头管理、政出多门、政企不分和效率低下的弊端。(3)建立高速公路建设发展基金，作为国有投资调控资金，以增强国家对高速公路的投资调控，平衡债务，抵抗风险。该基金可以来源于国家财政、交通规费及商业资本。4.2产业管理推行特许经营后，公路主管部门的主要职能由现在的计划经济和管理模式转变为宏观调控、企业监管、法律约束、政企分开的市场经济模式。(1)制定产业发展的规划，根据个体高速公路的预期收益，将效益好的、有吸引力的推向资金市场，吸收商业资本，效益较差的由政府扶持，首先实现个体良性发展。(2)强化经营企业监督，制定公路法规、标准，把企业的经营行为推向市场，加强建设的监督审计，尝试经营代理制、养护市场化等，精减管理机构，增强企业管理透明度和法治化，以降低管理和经营成本， 提高管理效率。(3)加强国有资产监督，行政管理的主要目的是实现作为终极国有资产的高速公路的保值增值，确保收费期满后，把状态良好的公路无偿交还公路主管部门。(4)推行规模经营，走集团化发展战略，改变目前粗放性的“一路一公司”的经营状况，建立集约型的规模经营、滚动发展的模式。本着“精简、高效、统一”的原则，组建省级国有公路产业集团，实现交叉补贴、平衡还贷，降低经营风险。对于宏观调控和一般公路建设，实现以路建路、滚动发展，进而壮大企业规模、提高融资实力。(5)充分利用高速公路的服务资源，多种经营，搞好沿线开发，以增强经营收入。(6)提高科技含量，逐步采用高科技手段，提高通行服务水平，降低运营成本。4.3资本经营中国高速公路在整个公路网中所占里程比例不大，却占了相当大的资产比例，而且这一比例在今后一段时期将快速持续上升。高速公路中相当部分为债务资本，如果经营不当，将对公路产业乃至国民经济造成重大影响。资本经营应是高速公路产业化的主要任务。(1)控制适度债务规模，搞好整个公路产业的安全负债规模研究，在保证还债能力前提下，增加高速公路建设规模。(2)充分用足用好各项优惠政策，争取风险小的财政资金的投入，如财政拨款、财政债券、行业发展配套资金等。(3)将有条件的企业