《环境评价法释义》word版.doc

第一章 总则 第一条 为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。 释义本条是对本法的立法目的的规定。一部法律的立法目的是指该部法律所希望达到的基本目标，是制定、解释及研究该部法律的依据和指针。根据本条规定，本法的立法目的是： 一、实施可持续发展战略 可持续发展，是指既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求的能力的发展，强调的是环境与经济的协调，追求的是人与自然的和谐，其实质就是经济的健康发展应该建立在生态持续能力的基础之上。 在早期的环保活动中，人们往往单纯依靠技术的手段来解决环境问题，即通过技术的进步对因经济发展对环境造成的损害进行治理，从而达到保护环境的目的。这一方法将环境保护与经济发展相互孤立起来，容易造成二者的对立，即或是发展经济而忽视了环境保护，或者是保护了环境而阻碍了经济的发展。二十世纪七十年代以后，在关于经济增长和环境保护的关系的辩论中，萌发和形成了可持续发展的思想。1980年，联合国呼吁，必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及自然资源利用过程中的基本关系，确保全球的持续发展。1983年，应联合国秘书长的要求，联合国发起成立了关心地球问题的世界环境与发展委员会，1987年，该委员会出版了关于环境与发展问题的报告即我们共同的未来，首次提出了“可持续发展”的概念。该报告对可持续发展的定义是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”其中表达了两个基本观点：一是人类要发展，尤其是世界贫困人民要发展；二是发展要有限度，不能危及后代人的发展。该报告还提出，当代存在的发展危机、能源危机、环境危机都不是孤立发生的，而是传统发展战略造成的，要解决人类面临的各种危机，只有改变传统的发展方式，实施可持续发展战略。联合国环境与发展大会在1992年里约热内卢宣言中，对可持续发展作了进一步的阐述，即“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要”。可持续发展战略思想后来逐渐被世界各国普遍接受。 我国作为一个发展中的大国，经济高速度发展，但资源消耗和环境污染也较为严重。在这种经济、资源与环境状况下，我国在解决环境问题上的回旋余地不大，无法沿用发达国家传统的“先污染、后治理”发展模式，只能寻求一种可持续发展的模式，走可持续发展之路。1992年8月中共中央和国务院批准的中国环境与发展十大对策第一条就明确提出“实行可持续发展战略”。1992年国家环保局和国家计委制定的中国环境保护战略、1993年9月国务院制定的中国环境保护行动计划、1994年3月国务院制定的中国21世纪议程等纲领性文件中，也反映了这一内容。1996年3月八届全国人大四次会议审议通过的关于国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告中明确提出，把科教兴国和可持续发展作为两项基本战略。2001年3月九届全国人大四次会议审议通过的关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告中也提出，要促进人口、资源、环境协调发展，把实施可持续发展战略放在更突出的位置。现在，实施可持续发展战略已经成为我国国民经济和社会发展的基本指导方针。 实现可持续发展的一个重要途径，就是把环境保护纳入综合决策，转变传统的经济增长模式。制定环境影响评价法，建立健全环境影响评价制度，也就是为了在规划和建设项目实施前就综合考虑到环境保护问题，从源头上预防或减轻对环境的污染和生态的破坏，从而保障和促进可持续发展战略的实施。 二、预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响 预防为主，是环境保护的一项基本原则，即在环境与资源保护中，要采取各种预防性手段和措施，防止环境问题的产生或者将其限制在尽可能小的程度，而不是等环境污染和资源破坏产生以后再去想办法治理。根据以往环境保护的实践，环境问题产生以后再进行治理，在经济上要付出很大的代价，而且很多环境污染和资源破坏问题一旦产生，即使花费很大的代价，也难以恢复，有些生态系统具有不可逆转性，一旦遭到破坏，就根本无法恢复。因此，以预防的手段避免环境问题的产生，是对过去环境保护实践深刻教训的总结，是环境保护的一项重要原则。 本法的立法目的在于预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响。对于规划来说，就是在规划审批之前，对规划实施后对环境可能造成的影响进行分析和预测，提出预防不良环境影响的对策和措施，以达到预防或减轻规划实施后对环境产生不良影响的目的；对于建设项目来说，就是在建设项目动工兴建之前，对它的选址、设计以及在建设施工过程中和建成投产后可能对环境造成的影响进行预测和评估，提出相应的环保对策和措施，从而预防和减轻该项目实施后对环境造成的不良影响。 三、促进经济、社会和环境的协调发展 协调发展，是指为了实现经济、社会的可持续发展，必须使环境保护与经济建设、社会发展相协调，将经济建设、城乡建设与环境建设一起，同步规划、同步实施、同步发展，以达到经济效益、社会效益、环境效益的统一。 强调经济、社会和环境的协调，是维持地球生态系统平衡的客观要求，是实现可持续发展的基础，是由于环境问题的特点以及解决环境问题的手段的特殊性决定的。当今世界的环境问题，主要是由于人类的经济和社会活动造成的。一方面，发展经济带来了环境问题，而严重的环境污染和资源破坏又会反过来影响经济的健康和可持续发展；另一方面，经济的发展可以创造大量的物质财富，为解决环境问题提供必要的物质基础。因此，保护环境与促进经济和社会发展是相互联系、相互制约、相互促进、不可分割的统一整体，二者必须协调发展。既不能片面追究经济效益而忽视环境损害的严重后果，也不能为了环保而放弃经济发展，不能刻意要求环境保护超越现实经济的承受能力。应该在发展经济中解决环境问题，在环境问题的解决中求得经济、社会的健康和可持续发展。 制定环境影响评价法，对规划和建设项目进行环境影响评价，预防和减少规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，最终目的也在于避免和减轻环境问题对经济和社会发展的负面影响，使经济和社会发展在健康的、可持续的轨道上进行，从而达到促进经济、社会和环境协调发展的目的。 第二条 本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 释义 本条是对法律所称环境影响评价的含义的规定。 一、首先应当注意的是，从严格意义上讲，环境影响评价与环境影响评价制度是两个不同的概念。环境影响评价是在长期进行环保活动的实践中发展出来的一种科学方法或者说是一种技术手段，通过这种方法或者手段来预防或者减轻环境污染与生态破坏。这种方法或者手段不是固定不变的，而是随着理论研究和实践经验的发展，随着科学技术的进步，不断地改进、发展和完善的。而环境影响评价制度，则是国家通过法定程序，以法律或规范性文件的形式确立的对环境影响评价活动进行规范的制度。这一制度对环境影响评价的主体、对象、内容、程序等予以确定，具有强制执行力，任何单位和个人都不得违反，否则就要承担相应的责任。本条规定的环境影响评价，是一个大的概念，既包括环境影响评价方法和手段，也包括环境影响评价制度。 二、环境影响评价作为一种环保手段和方法，是在二十世纪中期提出来的。第二次世界大战以后，全球经济加速发展，由此带来的环境问题也越来越严重，环境公害事件频繁发生，人们开始关注人类活动对环境的影响，并运用各个学科的研究成果，预测和评估计划中的人类活动可能会给环境带来的影响和危害，并有针对性地提出相应的防治措施。经过一段实践，1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们提出了“环境影响评价”的概念。1969年，美国国会通过了国家环境政策法，首次以法律的形式将环境影响评价作为一项制度规定下来，该项法案于197O年1月1日起开始实施。该项法案要求，美国联邦政府在作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当确保环境资源和环境价值也能在作出决定时与经济和技术问题一并得到适当的考虑，同时对拟议中的对环境质量可能产生重大影响的行动提供各种可供选择的替代方案。为达到这一目的，联邦政府应综合利用自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的、多学科的方法，并与环境质量委员会进行磋商，确定并发展各种环境影响评价的方法和程序。环境影响评价应当征求依法享有管辖权或者拥有特殊的专门知识的联邦官署的意见，同时应当向公众公布。 由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类活动的侵害具有科学的预见性，这项制度很快就在世界范围广泛传播，为许多国家环境立法所确立。加拿大1995年颁布的环境评价法、新西兰1991年颁布的资源管理法、英国1988年和1989年分别颁布的城乡规划（环境影响评价）条例和环境评价条例、日本1997年颁布的环境影响评价法、我国台湾省1994年颁布的环境影响评估法等，都对环境影响评价制度作了规定。同时，为了在全球范围内促进环境影响评价的发展，有关国际组织也在有关文件中对环境影响评价制度加以规定。如1989年世界银行发布的环境评价操作指导，明确环境评价是世界银行贷款借贷方的责任；亚洲开发银行在项目筛选环境指南、银行程序中的环境考虑、工业和电力开发项目环境指南等文件中也做了类似规定。此外，经济合作与发展组织1992年发布的发展合作项目环境影响评价实用指南也对国家间在环境影响评价方面的协调和合作问题作了规定。 我国作为一个发展中大国，为了更好地促进环保工作的发展，在二十世纪七十年代末，也开始吸收国外的先进经验，建立我国的环境影响评价制度。1978年中共中央在批转国务院关于环境保护工作汇报要点的报告中，首次提出了进行环境影响评价工作的意向。1979年9月颁布的环境保护法（试行），在第六条、第七条对环境影响评价作出了具体的规定。此后，在有关法律和国务院及有关部门通过的了一系列法规、规章中，都对环境影响评价制度作了规定。1998年11月，国务院颁布了建设项目环境保护管理条例，其中在第二章以专章的形式对环境影响评价制度进行了规定。该条例于1998年11月29日起开始施行。2000年11月，全国人大环境与资源保护委员会向全国人大常委会提出了中华人民共和国环境影响评价法（草案）。九届全国人大常委会第十九次、第二十九次和第三十次会议分别于2000年12月、2002年8月、2002年10月对该项草案进行了三次审议，全国人大常委会法制工作委员会还将草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门、部分企业和研究机构征求意见，并通过召开座谈会等多种方式，广泛听取意见。全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了认真反复地修改。在2002年10月28日举行的九届全国人大常委会第三十次会议的全体会议上，委员们以125票赞成、0票反对、2票弃权的表决结果，通过了这部法律，国家主席江泽民同日签发主席令予以公布，将于2003年9月1日起施行。 三、根据本条的规定，环境影响评价包括以下三方面的内容： 1运用各种科学技术手段对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估； 2根据预测和评估结果，针对规划和建设项目的具体情况，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施； 3对评价结果进行跟踪监测，及时发现规划和建设项目实施中出现的问题，采取相应措施加以解决。 第三条 编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。 释义 本条是对本法适用范围的规定。 一、法律的适用范围，也称法律的效力范围。包括法律的时间效力，即法律从什么时候生效和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；以及法律对人和事的效力，即法律对什么人（包括各种具有法律关系主体资格的自然人、法人和其他组织）的什么活动适用。关于本法的时间效力问题，本法第三十八条作了规定。本条主要对本法的空间效力以及本法对人和事的效力作了规定。 二、依照本条规定，凡在中华人民共和国领域内和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。 “中华人民共和国领域”，是指我国主权所及的所有区域，包括领陆（领土）、领水和领空。但按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。环境影响评价法没有列入两个基本法的附件三中，因此，香港、澳门两个特别行政区不适用本法。 “中华人民共和国管辖的其他海域”，是指除领海以外，依照法律规定或者国际惯例，我国仍然享有管辖权的其他海域，包括毗连区、专属经济区和大陆架。根据我国领海及毗连区法的规定，我国的毗连区是领海以外邻接领海的宽度为十二海里的一带海域。我国有权在毗连区内，为防止和惩处在我国陆地领土、内水或者领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者入境管理的法律、法规的行为行使管制权。根据我国专属经济区和大陆架法的规定，我国的专属经济区是我国领海以外并邻接领海的区域，从测算领海宽度的基线量起延至二百海里；我国的大陆架，是我国海域以外依据我国陆地领土的全部自然延伸，扩展至大陆边缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边缘的距离不足二百海里，则扩展至二百海里。根据联合国海洋法公约和我国专属经济区和大陆架法的规定，我国在专属经济区和大陆架享有主权性权利，有权保护和保全专属经济区和大陆架的海洋环境及其资源。 这里所指的“对环境有影响的项目”，主要是指该项目在建设过程中、建成投产后运行阶段和服务期满后，对其周围的大气、水、土地、森林、草原、生物等环境要素可能带来变化。这里的“项目”，是指按照固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外商投资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的基本建设、技术改造、房地产开发等各类建设活动。 三、本条还明确了应当依照本法规定进行环境影响评价的规划范围，即本法第九条所规定的范围内的规划。 我国在二十世纪七十年代末确立环境影响评价制度以后，主要适用于建设项目，即主要对建设项目进行环境影响评价。但是，经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更大、更持久，范围更加广泛。如果有关政府和政府部门在提出可能对环境造成影响的规划时能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的环境保护措施，不仅可以防止其可能带来的环境破坏，也可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。目前在国际上，有的国家已经开始开展了以有关政策、规划为评价对象的“战略环境评价”的研究和探索工作。我国一些地区近年来也借鉴国外的经验，开展了对区域发展规划进行环境影响评价的试点工作，积累了一些经验。为此，本法首次将环境影响评价的范围，扩大到有关的规划。根据本法的有关规定，应当依照本法进行环境影响评价的规划，包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，具体范围由国务院环保部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。 在提请全国人大常委会审议的环境影响评价法（草案）中，曾将环境影响评价的范围由目前对建设项目的环境影响评价，扩大到对环境有影响的政策和规划进行环境影响评价。在全国人大常委会审议过程中，一些常委委员和地方、部门提出，草案关于对政策进行环境影响评价的规定，缺乏可操作性；我国迄今尚无对政策进行环境影响评价的实践经验，国外也才刚开展研究，也没有成熟的经验可资借鉴，目前对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟。经过反复研究协调，删去了草案关于对政策进行环境影响评价的规定，按照环境保护的需要和实际可行的原则，将应当依照本法规定进行环境影响评价的范围，规定为有关的规划和建设项目。 第四条 环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。 释义 本条是对环境影响评价活动应当遵循的基本原则的规定。 一、建立环境影响评价制度，对规划和建设项目进行环境影响评价，对于预防规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，实现政府决策的科学化，从根本上解决环境污染和生态破坏，将起到重要的作用。而这一制度是否能够真正得到贯彻落实，是否确实能够起到保护环境的作用，关键就在于所做的环境影响评价是否客观、科学，能否为政府和有关部门在作出审批规划和建设项目的决策时提供科学、有价值的依据。因此，环境影响评价活动必须遵循一定的原则进行，本条对环境影响评价活动应当遵循的基本原则作了规定。 二、根据本条规定，环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。 这里讲的“客观”，是指在进行环境影响评价时，有关单位和个人应当从事实出发，坚持实事求是的原则，不得带有任何主观的偏见，不得在评价中搀杂任何部门利益、地方利益或者其他可能影响评价质量的因素，严格遵循科学规律，运用科学的方法对客观的各种环境因素进行评价。这里讲的“公开”，是指除了国家规定需要保密的情况以外，环境影响评价活动的有关情况应当依法向社会公开，征求有关单位、专家和公众的意见，吸收公众参与。公开的方式可以是多种多样的，如举行论证会、听证会、座谈会等。这里讲的“公正”，是指有关单位和人员应当以独立、超脱的地位，不偏不倚地进行环境影响评价活动，严格依照法律、法规、规章规定的程序和方法进行环境影响评价文件的编写、审批等工作，不得厚此薄彼，区别对待。同时，环境影响评价应当是一个综合性的评价，应当综合考虑规划和建设项目对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，综合考虑正面影响和负面影响，科学衡量利弊得失，为有关部门的决策提供科学依据。 本法的有关条款在对环境影响评价活动进行规范时，都贯彻了上述原则。如要求编制可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，建设对环境可能造成重大影响的建设项目，应当公开征求有关单位、专家和公众的意见；规定对规划的环境影响报告书进行审查的审查小组由各有关部门代表和专家组成，专家应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中以随机抽取的方式确定；为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他审批部门存在任何利益关系等。 第五条 国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。 释义 本条是对在环境影响评价中鼓励公众参与的规定。 一、环境保护过程中的公众参与，已经逐渐为世界许多国家环境保护立法所承认，并成为环境保护法律中的一项重要原则和制度。这一原则是指在环境保护过程中，有关单位和个人有权通过一定的途径，按照一定的程序，参与与其环境权益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。这一原则是民主理念在环境保护活动中的延伸。 我国作为社会主义国家，历来坚持走群众路线，在从事各项事业建设的过程中一贯重视征求和听取群众意见。在环境保护活动中鼓励公众参与，也已经在我国有关的环保法律中作为一项重要内容规定下来，如1996年修订的水污染防治法、1996制定的环境噪声污染防治法中，都规定了建设项目应当征求项目所在地单位和居民意见的内容。 二、环境影响评价是一个为决策提供科学依据的过程，在这一过程中鼓励公众参与，可以使得社会各方面的利益和看法在决策过程中得到比较充分的考虑，推进决策的民主化。同时，生活在某一区域的广大人民群众对该区域的环境情况和环境变化有着最为直接的了解和感触，而且往往拥有许多专家短时间内难以掌握的信息和知识。在环境影响评价过程中，多听取有关单位和公众的意见，可以使有关部门更全面地了解和认识评价对象的环境状况，揭示出许多潜在的环境问题，提高环境影响评价的科学性和针对性，从而进一步提高决策的科学化水平。 正是基于以上原因，从二十世纪九十年代初开始，我国开始在环境影响评价中推行公众参与。1993年国家计委、国家环保局、财政部和人民银行联合发布的关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知中，明确提出：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益得到考虑和补偿。”该通知中提出的“公众参与”，包括听取项目所在地的人大代表、政协委员、群众团体、学术机构或者居委会、村委会发表或者代表群众反映的意见和建议。 本法作为规范环境影响评价活动的专门法律，借鉴了国际上的先进经验，总结了实践中的可行做法，把公众参与作为环境影响评价中的一项重要内容加以规定。除国家规定需要保密的情况以外，要求编制可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划、建设对环境可能造成重大影响的建设项目，应当以举行论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众的意见。对于这些意见，有关单位和部门应当认真考虑，在环境影响评价文件中应当附具对意见采纳或者不采纳的说明。 第六条 国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究，建立必要的环境影响评价信息共事制度，提高环境影响评价的科学性。 国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。 释义 本条是对加强环境影响评价基础性工作的规定。 一、环境影响评价首先是一种科学方法或者技术手段，是运用自然科学和社会科学的各个学科的研究成果，对评价对象所可能涉及的自然生态、大气、水体、固体废物、水文、气象、地质、地震、土壤、作物、噪声、震动、动物、植物、水生生物、放射性、电磁波以及社会经济、文物古迹和人体健康等多种因素进行分析、预测和评估，综合分析各种专项评价结果，得出评价结论，为决策提供科学依据。 环境影响评价的结论是否真实反映了客观的实际情况、具有一定的科学性，与评价所采用的方法和技术规范是否科学，以及评价中所涉及的各种环境因素是否完备、数据是否精确，都有着直接的联系。因此，加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价方法、技术规范进行科学研究，对于提高环境影响评价的科学性，具有重要的意义。同时，环境影响评价涉及许多领域、关系到很多部门，需要运用多种数据信息。为了发挥各专业部门在各专业方面的信息优势，建立必要的环境影响评价信息共享制度，促进各部门、各单位之间在环境影响评价方面的信息交流和信息共享，对于更好地进行环境影响评价工作，是很有必要的。 二、由于环境影响评价的各项基础性工作涉及面比较广，需要各有关部门相互协作，共同做好这项工作。因此，本条第二款规定，国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。 第二章 规划的环境影响评价 第七条 国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。 规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。 未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。 释义 本条是对应当依照本法进行环境影响评价的部分规划的范围和评价方式的规定。 一、环境影响评价制度，是环境保护工作中的一项重要法律制度。这一制度与建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，排污单位的排污申报制度，排污收费制度，禁止超标排污制度，对严重污染环境的单位实行限期治理的制度，对严重污染环境的工艺和设备实行淘汰的制度，正在逐步推行的污染物排放总量控制制度，对环境污染损害赔偿实行严格责任的制度等，共同构成环境保护的基本法律制度。在本法施行以前，按照我国环境保护法以及大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固定废物污染环境防治法、海洋环境保护法等环境保护法律的规定，环境影响评价制度都是针对具体建设项目的。建设项目环境影响评价制度的确立和实施，对于贯彻以预防为主的环境保护方针，防止或减轻新的环境污染和生态破坏，发挥了十分重要的作用。但长期以来的实践也证明，仅对具体的建设项目进行环境影响评价，还不能满足全面保护环境、实现可持续发展的要求。相对于具体的建设项目而言，区域的建设和开发利用的规划，自然资源的开发利用规划和行业发展规划的实施，对环境造成的影响更为广泛。这些规划和具体建设项目之间，通常是“源头”和“末端”的关系。如果在制定规划时，就做好环境影响评价工作，对规划实施后可能造成的环境影响进行科学地分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，保证规划符合环境保护的要求，这显然有利于在更大的范围内，从源头上、总体上控制开发建设活动对环境的不良影响，促进实现可持续发展的目标。江泽民同志在1998年中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话中指出，要“建立和完善环境与发展综合决策制度，区域、流域的开发和城区的建设、改造，必须进行环境影响评价，权衡利弊，统一决策”。李鹏委员长在第四次全国环境保护会议上指出：“在制定区域开发计划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，都要进行环境影响评估，提高综合决策水平。”近年来，我国一些地方、行业，也开始对一些区域开发建设规划和产业发展规划进行环境影响评价的试点工作。国务院1998年制定的建设项目环境保护管理条例中也规定：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。”本法则以法律的形式，将环境影响评价制度的范围，从建设项目扩大到有关的规划，确立了对有关规划进行环境影响评价的法定制度。使我国的环境影响评价制度更趋完善。 二、本条第一款所列规划和本法第八条所列规划，共同构成了应当依照本法规定进行环境影响评价的规划的基本范围。在此一并加以说明。 1应当依照本法规定进行环境影响评价的规划，是指由政府及政府有关部门组织编制的规划，不包括企业、事业单位自己组织编制的自身发展规划。因为政府制定的规划，在其所管辖的范围内具有普遍的执行效力或指导作用，企业事业单位自身的规划应当符合政府的有关规划。把好政府及政府部门制定的规划的环境影响评价关，具有全局的意义。当然，企业事业单位对自己的发展规划组织进行环境影响评价的作法，值得提倡。目前也已有一些大型冶金企业、化工企业等开展了对自身发展规划的环境影响评价工作，这对企业自身的持续健康发展很有益处。但这属于企业自己的行为，不在法律的强制要求范围之内。 2依照本法的规定，并不是各级政府及政府部门组织编制的规划，都要依照本法规定进行环境影响评价。应当依照本法规定进行环境影响评价的规划，应是由下列主体组织编制的规划： （1）国务院有关部门，如国家经贸委、国家计委、铁道部、交通部、民航总局、农业部、建设部、水利部等部门组织编制的有关规划； （2）设区的市级以上地方人民政府及其所属部门组织编制的规划，包括由各省、自治区、直辖市人民政府及其所属部门组织编制的规划，由设区的市（通常为省辖市）的人民政府及其所属部门组织编制的有关规划。 3对于县级人民政府组织编制的规划，考虑到各地现有条件的不同情况，目前还不具备统一规定都要进行环境影响评价的条件，因此，本法第三十六条规定，授权由省、自治区、直辖市人民政府根据本地的实际情况，可以要求对本辖区县级人民政府组织编制的有关规划，参照本法的有关规定进行环境影响评价。至于县级人民政府所属部门及乡、镇政府组织编制的规划，主要属于执行上级有关规划的安排，不再要求对其进行专门的环境影响评价。 4考虑到由国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的规划，范围很广，种类繁多，不可能也没有必要都进行环境影响评价。需要进行环境影响评价的，应当是那些最容易产生不良环境影响的规划。本条第一款和本法第八条对此类规划作了列举式的原则规定，包括土地利用的有关规划；区域、流域、海域的建设、开发利用的规划；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。 三、按照本法草案原有的规定，凡是依照本法规定应当进行环境影响评价的规划，都应当在规划形成初步方案至上报审批前，另行组织编制对规划的环境影响报告书，再由负责审批规划的人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门，召集有关部门的代表和专家组成审查小组，对规划的环境影响报告书进行审查，提出审查意见。在全国人大常委会对草案进行审议和全国人大常委会法制工作委员会对草案进行调查研究、征求意见的过程中，有的常委委员和有的地方、部门提出，草案规定应当进行环境影响评价的各类规划情况不同，进行环境影响评价的方法也应有所区别。对一些宏观的、长远的综合性规划以及主要是提出预测性、参考性指标的指导性规划，可以要求其在规划的编制过程中同步进行环境影响评价，在规划草案中列入环境影响评价的内容，但不必另外单独编写规划的环境影响报告书；而对一些指标、要求比较具体的专项规划，可以要求其另行单独编写规划的环境影响报告书，并组织对报告书进行审查，这样规定比较符合实际情况。立法机关经过认真研究，对草案的原有规定作了修改，针对应当进行环境影响评价的规划的不同情况，在本条和第八条及其他有关条款中，相应规定了两种不同的环境影响评价方式。 依照本条规定，对土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划这类综合性的规划，其环境影响评价的方式，是由规划编制机关在规划编制过程中，组织进行环境影响评价，并编写作为规划组成部分的有关环境影响篇章或者环境影响的说明，而不采取另行组织编制规划的环境影响报告书和对报告书进行审查的环境影响评价方式。 四、按照本条第二款的规定，对本条所列规划进行环境影响评价，编写有关环境影响的篇章或者说明，应当按照环境影响评价的基本要求，对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。有关环境影响篇章或者说明应作为规划草案的组织部分，一并报送规划审批机关。至于在本条所列规划中，哪些应当编写环境影响篇章，哪些只需编写有关环境影响的说明，本法未作具体规定，需要在实际工作中根据各项规划对环境影响程度的大小等因素加以确定。 五、为了保证落实本条规定范围内的规划的环境影响评价制度，本条第三款规定，对未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，规划的审批机关不得予以审批。 第八条 国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。 前款所列专项规划中的指导性规划，依照本法第七条的规定进行环境影响评价。 释义 本条是对应当进行环境影响评价的专项规划的范围和评价方式的规定。 一、依照本条规定，对本条所列的各类专项规划（指导性规划除外），其环境影响评价方式与本法第七条所列的综合性规划不同。对本条所列专项规划，应当在规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，另行编制规划的环境影响报告书，并按照本法第十三条的规定，组织对该环境影响报告书进行审查。 二、对专项规划的环境影响评价，由规划的编制机关自行组织进行。规划编制机关根据所编制的规划的性质和自身的环境影响评价技术力量等不同情况，既可以自己对规划进行环境影响评价并编写环境影响报告书，也可以组织有关部门、机构的专业人员组成评价组，对规划进行环境影响评价并编写环境影响报告书，还可以组织专门的环境影响评价机构对规划进行环境影响评价并编制环境影响报告书。 三、依照本条规定，专项规划的环境影响评价应在该规划草案上报审批前组织进行。具体开始时间可由规划编制机关根据规划的不同情况确定。一般来说，对这类专项规划的环境影响评价可以从规划形成初步方案时开始进行，同时在规划编制的开始阶段，就应当考虑对环境可能造成的影响，在经济、技术可行的条件下，选择对保护环境尽可能有利的规划方案，将环境保护的要求贯穿于规划编制过程的始终。有些可以提前进行的工作，如规划区域环境现状的调查等，可以在规划初步方案形成以前就开始着手进行，以缩短环境影响评价的时间，提高效率。 四、对本条所列专项规划进行环境影响评价的结果，表现为该规划的环境影响报告书。规划的环境影响报告书应当载明的内容，在本法第十条中作了规定。规划编制机关在向规划审批机关报送规划草案时，应当将规划的环境影响报告书一并提交给规划审批机关。 五、依照本条第二款的规定，对本条所列专项规划中属于以提出预测性、参考性指标和要求为主的指导性规划，不依照本条规定进行环境影响评价，而应依照本法第七条的规定进行环境影响评价。即应当在规划中列有有关环境影响的篇章或者说明，而不需要另行组织编制规划的环境影响报告书和对报告书进行审查。 第九条 依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。 释义 本法第七条、第八条对应当依照本法规定进行环境影响评价的两类规划的范围作了原则规定。但这两条规定所原则列举的规划，数量众多。仅从现有法律、法规、规章的规定看，就有1000多件法律、法规、规章有涉及上述范围内的规划的规定。例如，涉及城市建设方面的专项规划，就有城市燃气规划、城市供水规划、城市排水规划、城市供热规划、城市交通规划、城市环境卫生规划、城市绿化规划、城市商业网点规划、城市房地产开发规划、城市园林建设规划、城市基础管线建设规划、城市河湖整治规划等等。而在这些规划中，哪些需要进行环境影响评价，哪些可不进行环境影响评价；哪些是属于应当依照本法第七条规定的方式进行环境影响评价的规划，哪些是属于应当依照本法第八条规定方式进行环境影响评价的规划；哪些在目前进行环境影响评价的条件尚不成熟，可在将来条件成熟时再进行环境影响评价；对此在法律中难以作出很具体的规定。为此，本条规定，对应当依照本法第七条、第八条规定进行环境影响评价的规划，授权由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门在本法第七条、第八条规定的范围内，作出具体规定，报国务院批准后执行。 第十条 专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容： （一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估； （二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施； （三）环境影响评价的结论。 释义 本条是对规划的环境影响报告书应当包括的内容的规定。 一、依照本法第八条的规定，对有关专项规划进行环境影响评价，应当编制环境影响报告书。其目的，一是为了以这种法定方式，促使规划的编制机关在规划的编制过程中，充分考虑可能造成的各种环境影响，尽可能选择对保护环境最为有利的规划方案；在不能避免对环境造成不良影响的情况下，研究提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，使规划符合环境保护的要求。二是为了使规划的审批机关充分了解该规划实施后可能造成的环境影响，以便按照可持续发展的要求，在规划审批时作出正确的决策。为了达到规划环境影响评价的目的，本条规定了专项规划环境影响评价报告书应当包括的基本内容。 二、专项规划的环境影响报告书应当包括的内容是： 1实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估。例如，对城市建设的专项规划，应当在对规划区域环境质量现状、污染物承载能力等因素进行调查的基础上，根据规划区内拟安排的建设项目的性质、规模、生产工艺、各类污染物的排放总量和排放方式等情况，综合分析规划实施后可能对大气、地面水、地下水、土壤与生态、人群健康、文物，以及日照、热、放射性、电磁波、振动等环境要素的影响，作出相应的预测和评估。 2预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。根据对实施该规划可能造成的环境影响的分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，如建立排污总量控制措施，合理进行项目选址，合理设置排污口，实行污水集中处理，根据项目的不同情况采取有效的污染治理措施等，以预防或者减轻规划实施后可能造成的不良环境影响。当然，提出这些措施，既要考虑环境保护的要求，也要考虑经济、技术可能达到的条件。对此应当采取积极的态度，在经过努力，经济、技术条件可以达到的情况下，提出最有利于预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。 3提出环境影响评价结论。对规划实施后可能造成的环境影响及采取的对策、措施作出结论性的意见，评价该规划是否符合环境保护的要求，并提出相应的建议。 三、本条规定的规划环境影响报告书的内容，是法定必须载明的内容。即专项规划的环境影响报告书的内容不能少于这三项。由于我国目前对规划的环境影响评价总体上还处于试点阶段，缺乏成熟的经验，有关主管部门还没有对规划的环境影响评价制定出统一的技术规范。本法施行后，国务院有关主管部门应当依照本法规定，在认真总结实践经验，借鉴其他国家有效作法的基础上，对规划环境影响报告书的内容作出更为具体的规定。 第十一条 专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。 编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。 释义 本条是对公众参与专项规划的环境影响评价的规定。 一、有些专项规划的实施，可能会对一定区域内的生态环境和人们的生活环境产生不良影响，可能会对人体健康产生潜在影响。相关区域内公众应有权了解这些规划的有关情况，参与对这类规划的环境影响评价，提出自己的意见和要求，维护自己的环境权益，这是尊重和保护人权的要求。在实行环境影响评价制度的国家，都把公众的参与作为环境影响评价制度必不可少的一项重要内容。我国有关建设项目的环境评价法律制度中，也规定了公众参与的内容。如水污染防治法第十三条就明确规定，建设项目的“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”国务院发布的建设项目环境保护管理条例也有类似的规定。同时，公众参与对规划的环境影响评价，也是我们社会主义国家人民当家作主的本质要求。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我们的人民政府和政府部门制定规划，从根本上说，是为了促进经济、社会的发展，增加人民福利。人民群众参加对政府和政府部门制定的规划的环境影响评价，也是人民群众参与管理经济、社会事务，行使当家作主权利的一个具体体现。环境保护是我国的基本国策，贯彻这项基本国策，需要广大人民群众的参与。公众参与环境影响评价，提出自己的意见、建议，有利于使规划的环境影响评价更为全面、准确，有利于推进决策的民主化、科学化进程。也有利于事先平衡好规划实施过程中与公众的关系，保证规划的顺利实施。 二、依照本条第一款的规定，对有可能产生不良环境影响，直接涉及公众环境权益的专项规划，都应当按照本法规定吸收公众参与环境影响评价。这里讲的“木良环境影响”，包括因规划涉及的开发、建设、生产等活动，造成地形、地貌的改变，对比较稀缺资源的耗费等对生态环境造成的不良影响；因改变自然景观、人文景观、通风、采光、排水等条件，对生产、生活环境的不良影响；因排放废气、废水、废渣等污染物，对大气、水体、土壤等环境要素的不良影响；因产生放射性、电磁波、振动、噪声等，对周围环境的不良影响等。 三、本条规定吸收公众参与对有关专项规划的环境影响评价的方式，是在规划草案报送审批前，通过举行论证会，听证会，或者其他形式，征求有关单位、专家和公众对规划的环境影响报告书草案的意见。这里讲的“论证会”，主要是对规划的环境影响报告书草案涉及的有关专门问题，如对规划实施后可能产生的不良环境影响的预测、评估的结论，拟采取的预防和减轻不良环境影响的对策和措施，拟作出的环境影响评价结论等，邀请有关专家、具有一定的相关专业知识的公众代表和有关单位的代表进行论证，对该规划环境影响报告书的相关内容提出论证意见，当然也可以对规划环境影响报告书草案的内容进行全面论证。这里讲的“听证会”，是指按照规范的程序，听取与规划的环境影响有利害关系的有关单位、公众代表和专家对规划环境影响报告书草案的意见的会议形式。听证会的听证人为规划的编制机关，听证参加人为有关单位、专家和公众代表。参加听证的人员应当按照公正透明的程序遴选，主要邀请与规划的环境影响有关利害关系的单位和公众代表参加，不应随意确定。听证参加人可以按照听证程序的规定，就规划环境影响报告书草案的内容直接陈述意见，进行辩论和举证。听证会主持人应当对听证参加人的意见如实记录，经本人同意后，作为听证笔录，在听证会后整理为听证意见，供规划编制机关研究，作出采纳或不采纳的决定。整理的听证意见应当全面、准确，整理人不得随意修改、取舍。听证会是一种能够更全面、更客观地听取意见，特别不同意见的比较规范的方式，但过去我们在各项决策中很少采用。按照决策民主化、科学化要求，今后在吸收公众参与环境影响评价中应更多的采用。除了论证会、听证会这两种方式外，规划编制机关还可以采用座谈会、书面征求意见等“其他形式”，征求有关单位、专家和公众对规划环境影响报告书草案的意见。但按照本款的规定，国家规定需要保密的规划，可不按本款的规定公开征求意见。 四、为了使公众参与规划的环境影响评价的制度能真正发挥作用，不至流于形式，本条第二款除了规定规划的编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见外，还规定，专项规划的编制机关在报请规划审批机关审查的该规划的环境影响报告书中，应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明，以供审批机关充分考虑各方面的意见，作出正确决策。 第十二条 专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告