20160408_论PPP模式在市政环卫领域的运用_沈俊清 郑羽.docx

论PPP模式在市政环卫领域的运用中国建设报 2016-04-08长期以来，在市政环卫领域，政府不仅要负责监督，还要负责投资建设环卫设施、组织专业队伍运营，既扮演“运动员”，又扮演“裁判员”。2015年，国务院办公厅印发关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，明确提出在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，这是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。政府采取PPP模式引入社会资本，将道路清扫保洁、垃圾运输、环卫设施建设等推向社会，实行市场化运作，一方面符合国家的政策导向要求，另一方面有利于促进城市环卫管理体制和考核方式的转变。应该说在市政环卫领域引入PPP模式是具有积极意义的。PPP模式的引入，将促进原有环卫管理体制的改革，加快实现政府职能的转变，实现管干分离，可以充分发挥社会力量和市场机制调节的作用。采取PPP模式，可以盘活现有环卫资产，通过利用社会资本的资源，解决环卫一体化项目的资金投入难题。政府按照考核标准和服务效果支付服务费用，充分发挥财政支出的效益。专业的社会投资人引入后，通过“让专业的人做专业的事”，有助于提高项目的运营管理水平，增强公共产品和服务供给效率。引入专业化的环卫企业，采用先进的技术、经验与管理模式，可以全面快速提升环卫行业的技术、运营及管理水平。政府与社会资本依据各自风险承担能力、风险与利益一致的原则，从风险成本最优化的角度，可以对项目风险实现合理的分担，较传统模式而言，大大降低了政府的风险。社会资本方在获得合理收益的同时，将承担与收益相匹配的投融资、运营和维护风险。然而，当前在市政环卫领域引入PPP模式仍然存在不少的问题，主要体现在：合理的价格机制尚未形成。目前，环卫作业市场不成熟，制约了政府部门对环卫作业市场价格的调控，难以确定出合理的市场指导价格。有些城市片面追求降低政府投入，往往是最低价中标，导致环卫工人因待遇低无法安心工作，造成环境卫生质量下降。在编人员安置问题比较棘手。环卫作业的市场化项目通常涉及在编人员的安置，就目前国内已实施的项目来看，安置主要有两种方案：第一种是直接进行人员身份转换，由事业编制转为企业编制。这种模式需要在项目前期进行大量的思想工作，还需辅以保证员工利益不受损害等条件。“事转企”这种方案职工身份转换彻底，潜在的风险和隐患比较小，有利于新企业进行管理，但前期实施难度大，员工接受度较低。第二种方案是保持人员原编制身份不变，社会资本方与原单位签订用工协议，而不直接与员工建立雇佣关系。在运营过程中，社会资本方对员工进行管理考核，并将考核意见反馈到原单位，原单位根据考核意见存档。员工档案仍由原单位统一管理，到龄退休时按事业编制退休办理。职工对这种方案的接受度较高，前期实施阻力小，但需要在项目的整个实施周期内政府部门与社会资本方密切配合，才可达到预期效果，存在变动的风险。资产处置方式确定有难度。环卫项目中对于现有资产（机械设备）的处置主要有以下3种方式：机械设备全部重新购置。这种模式下，社会资本不接收项目现有的机械设备，全部重新购置。全部买新资产对提升环卫作业效率和作业质量效果明显，但会显著提高项目的初期投资，造成服务费的上涨，同时也会造成现有资产的浪费。接受现有资产转让。这种模式的项目中，资产持有方（政府）通过和社会资本签订资产转让协议，按照评估价格将现有资产进行转让。这种方案的优势是政府的资金回笼快、项目边界条件易界定。而其缺点则是存在公共服务无法提供的风险。资产转让后，设备、车辆的使用权和所有权均归社会资本方所有，若出现突发情况社会资本无力继续提供服务，或经考核社会资本方不具备相应能力时，政府方很难及时接管环卫工作，易造成较大的社会问题。另外资产转让交易准备时间较长，根据企业国有产权交易操作规则，国有产权转让需要经历受理转让申请、发布转让信息、登记受让意向、组织交易签约等一系列环节，周期比较长。租赁现有资产。资产持有方（政府）通过和社会资本签订资产租赁协议，将资产出租给社会资本方使用。这种模式的优点在于：政府接管的灵活度大，一旦社会资本违约，政府可立即接管（资产所有权没有发生变化），免去不必要的纠纷；前期准备时间较短，相比资产转让，资产租赁运作环节少，只要双方签订租赁合同即可。而劣势则在于：资金回收时间长；项目边界条件较多，对于设备的维护、保养、重置以及协议期满后的资产移交等事宜，需提前对各环节做好界定。综合上述情况看，环卫作业市场化改革是为了更好地提高公共投入效率和公共服务水平。随着城市的发展和市场对环境要求的提高，对环卫作业市场化改革的健康发展和市容环境也提出了更高的要求。建议各地以PPP模式引入社会资本、推进环卫作业市场化为契机，加大环卫资金的投入，进一步提升综合管理水平，不断提高城市环卫工