[法律资料]服务大局视角下加强暂予监外执行的检察监督探究20110428发中国广播报.doc

服务大局视角下加强暂予监外执行的检察监督探究广西壮族自治区那坡县人民检察院 马世波 马显清服务经济建设的大局是社会主义法治的重要使命，也是各项事业全面协调发展的基础。检察机关只有立足检察职能，着力为经济建设大局保驾护航，才能为经济建设创造稳定的社会环境和公正的司法环境。罪犯暂予监外执行是一项政策性很强的刑事执法活动，同时也是人道主义精神在我国刑罚执行工作中的具体体现。对暂予监外执行活动进行监督是检察机关机关监所检察公正的重要内容，强化和规范对该项刑罚执行工作的检察监督，对于保障法律的统一正确实施，维护社会和谐稳定有着极其重要的意义。一、强化暂予监外执行监督与服务大局的关系胡锦涛总书记指出，政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家的工作大局下开展，为党和国家工作大局服务。作为国家的法律监督机关的人民检察院，是实施国家专政的工具，是执行国家意志的机器，承担着执行法律以及监督法律正确统一实施的重要职责，肩负着在“依法治国”进程中“强化法律监督、维护公平正义”的法定责任，肩负着“正确履行检察职责、维护社会稳定、促进经济社会发展”的政治使命。检察机关的性质决定了其必须将执行国家意志、服务国家大局作为根本职责。随着经济社会形势的发展，人民群众对检察工作的期望和要求越来越高，充分发挥检察职能服务经济社会发展，是检察工作当前面临的重大任务，也是贯彻落实科学发展观的具体要求。检察工作要符合科学发展观的要求，促进地方经济的全面发展，就必须不断总结检察工作发展的经验，探索新时代检察工作的发展规律，研究当前检察工作中面临的新问题，不断丰富和发展检察工作，使检察工作保持旺盛的生命力，推动检察工作健康发展。监所检察是国家法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能，是刑事诉讼监督的一个重要组成部分，是检察机关最基本的业务之一。作为检察机关一个职能部门，监所检察工作只有服务于党和国家工作大局，紧紧围绕党的政法工作和检察工作中心，才能保证正确的方向，取得党和人民满意的成绩，才能充满生机和活力，在维护社会公平正义、促进社会和谐稳定中更好的发挥监所检察的职能作用。随着经济社会的发展和法制建设的深入，检察机关监所检察工作必须紧紧围绕“对刑罚执行和监管活动实行监督”这一监所检察工作的基本定位和工作主线，不断强化监督意识，拓宽监督领域，强化监督措施，推动监所检察工作健康发展。减刑、假释、暂予监外执行这三种刑罚变更执行活动是整个刑罚执行工作中很重要的活动，也是人民检察院监所部门刑罚执行法律监督工作的重点。其中暂予监外执行是基层检察院监所部门经常碰上一种刑罚变更执行活动。暂予监外执行是执行刑罚时一种暂时的变更执行场所的执行方法，是对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，由于符合法定情形，决定暂不收监或收监以后又决定改为暂时监外服刑，由公安机关执行并由基层组织或者罪犯的原所在单位监督的刑罚执行制度。我国刑事诉讼法第二百一十四条的规定，暂予监外执行有三种情形：一是有严重疾病需要保外就医的；二是怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；三是生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。符合上述三种情形之一的，即可暂予监外执行。司法实践表明，在暂予监外执行的罪犯中，适用最多的是第一种情况。该制度是我国刑罚执行过程中的一项重大举措，一项政策性很强的刑罚执行制度，在司法实践中发挥了巨大作用，既打击了罪犯，又体现了司法人文关怀的人道主义精神，是社会主义刑罚制度的文明、进步和人道的一大体现。由于暂予监外执行变更了罪犯的刑罚执行方式，免除了罪犯在监狱内服刑，加之一些地方监外执行期间的监督管理制度形同虚设，此项制度在实际执行中发生变形扭曲，也出现了许多“暂予监外执行”变成长期“暂予”， 使得国家为体现法律的人性化一面而制定的制度在在实际运行中，却成了放纵犯罪的屏保。 “暂予”变成了“永久”，法律判决就成了一纸空文，刑罚的效果无从体现， 法律的威严就显得苍白无力，而公众对法律的公正性、严肃性则会产生质疑，产生不信任感，引发更大的危机。又因为暂予监外执行是一种较为开放的刑罚执行方法，如果监管不力就有可能导致脱管、漏管的失控状态，甚至滋生重新犯罪，对社会稳定造成潜在威胁。随着司法实践的深入，暂予监外执行制度显现了许多的问题，对社会的和谐稳定造成了一定的影响。在新的形势下，必须适应形势发展的要求，不断深化改革，完善监督方式，强化监督手段，创新监督机制，形成对刑罚执行情况的有力监督，保证刑事判决裁定的正确执行，促使监外服刑罪犯依法受到监督管理，促进和保障刑罚目的的实现，预防暂予监外执行罪犯重新犯罪的发生，促进社会治安秩序稳定，保障经济建设顺利更好的为经济建设创造稳定的社会环境和公正的法治环境。二、暂予监外执行制度存在的问题暂予监外执行制度作为一种行刑方式的变更制度，虽然在总结司法实践和立法经验的基础上使其不断得到完善，在一定程度上显示了行刑方式的灵活性和行刑的社会主义人道性，但由于相关的制度及措施滞后，在司法实践中也暴露出了一些问题，需要进一步加以完善。（一）司法机关作出监外执行判决、裁定或决定时把关不严，存在违法办理暂予监外执行现象。一是执行机关在办理罪犯暂予监外执行时不符合法律规定的程序。司法机关在作出监外执行决定、裁定或判决时，存在把关不严的现象，以情代法时有发生。这在职务犯罪、经济犯罪中尤为突出，在呈报和决定暂予监外执行时，违反法定条件和程序，呈报单位和审批部门受人情关系的影响，不坚持原则，对申请暂予监外执行的罪犯，既不组织人员到指定医院复查所患疾病的真假和严重程度，又不按规定对照审查，仅凭医院的病情证明就作出决定。二是有的监管干警为谋私利或徇私情，伪造假证明、假材料，违法办理暂予监外执行，特别是违法办理保外就医的情况较为突出，与医院的医生、罪犯家属合谋，伪造罪犯病历、采取冒名顶替办法来检查身体、有的私自更改诊断结论；三是有的罪犯被决定保外就医，没按规定确定保外就医时间，无限期保下去；有的在保外就医期满病情未愈，应续保而未办理续保手续；有的保外就医期满，应收监执行的，未按规定收监执行；有的保外就医罪犯脱管失控，继续危害社会。（二）未制定统一的管理监督机制。第一，刑诉法第二百一十四条第六款规定：对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。但现行法律在严格管理监督方式上没有制定统一的规章制度及措施，导致具体操作上无章可循。第二，检察机关对暂予监外执行监督缺乏有效的监督手段和监督途径，执法监督显得软弱无力。根据刑诉法第二百一十五条的规定，检察机关往往是仅对人民法院作出的暂予监外执行决定书是否适当进行监督，而对被暂予监外执行者的实际情况并不了解，显然这只是一种“纸上谈兵”的监督。由于有关法律法规的不完善缺乏可操作性致使检察机关无从监督，对人民法院、公安机关、监管部门的违法行为，除了对徇私舞弊或玩忽职守造成严重后果的，检察机关可以有关司法工作人员涉嫌职务犯罪立案侦查外，检察机关只能提出纠正意见，而这些监督措施在实践中的监督效果不是很理想。如检察机关提出纠正意见或发出检察建议，而决定机关重新核查的决定或者裁定仍然不当的，只能再提出纠正意见。由于法律对不接受监督的行为如何制裁未作出明确规定，监督效果往往不佳，显然这种监督手段无法对刑罚执行机关形成有效制约。这导致了检察人员不敢或不愿检察纠正，使监督管理职能很难落实到位，即便有的问题提出纠正意见后，却不注意纠正效果，仅满足于发出检察建议或纠正违法意见书，忽视了落实和改正的情况，致使监外执行制度得不到有效落实。（三）管理监督和帮教措施不到位。作为批准暂予监外执行的人民法院虽然是暂予监外执行的决定机关，但是法律并没有赋予人民法院对暂予监外执行的罪犯可以监督管理的权利，因此，人民法院即使对公安机关的“管理监督”发现了问题，也无法依职权予以监督。由于现行法律关于暂予监外执行制度缺乏科学的管理监督机制，这样势必形成公、检、法三机关相互推诿、扯皮的不良现象。主要表现在：1、决定机关与执行机关脱节，使部分暂予监外执行罪犯脱管失控。一方面，根据法律规定，人民法院决定暂予监外执行或执行过程中需要暂予监外执行的，应将暂予监外执行决定书抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关。但实践中发现，监外执行的法律文书交付存在脱节，有关司法机关没有根据法律规定，将暂予监外执行决定等及时送达执行机关和人民检察院，有的监狱甚至把相关法律文书让罪犯自己带回，造成见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况。这造成了检察机关对于暂予监外执行案件难以掌握，难以发现真实情况，更无法进行将监督。另一方面，监外执行中，决定机关很少与罪犯居住地的公安机关联系，不按规定将齐全的有关法律文书，一并送交执行地的县级公安机关和人民检察院，只给监外执行罪犯办理出监手续，让他们自己到执行地派出所报到。致使有些派出所根本就没有收到过上级司法机关交付的暂与监外执行法律文书，而有些罪犯回乡后又不主动到派出所报到，执行机关未能掌握罪犯的情况，更谈不上监督管理。在这种情况下，公安机关只能靠自己掌握的情况和一部分罪犯自觉到公安机关报到进行监管。原执行机关、决定机关、公安机关、检察机关缺乏必要的沟通和交流机制，交接环节出现漏洞，造成脱管失控。2、监督管理工作流于形式。根据刑事诉讼法的规定，罪犯居住地的公安机关是暂予监外执行的执行机关，负责暂予监外执行罪犯的监督管理和考察，实际上目前其监督管理工作存在许多漏洞。在实践中，由于暂予监外执行罪犯居住地公安机关多属基层派出所，警力严重不足，任务繁重，其主要精力多集中在刑事犯罪打击侦破上，而忽视了刑罚的执行，特别是对监外执行这种看似较为不重要的开放刑罚。因而对暂予监外执行罪犯的日常管理只是做些面上工作，无法做到全面、深入。加上经济社会发展导致人员流动性增强，在很大程度上增加了对罪犯监督管理的难度。由于人员流动频繁，有相当一部分暂予监外执行案件，公安机关不能经常或定期了解暂予监外执行罪犯的活动情况，有的甚至对罪犯不管不问直至刑满。同时一方面也是部分基层派出所对监外执行工作不重视，认为被判处监外执行的罪犯犯罪行为轻微，主观恶性一般都不大，因而社会危害性不大，在实际工作中疏于对监外执行罪犯的帮扶管教监督，使监外执行等同于不执行，从而弱化了对这些人的监督管理。有些执行机关仅仅只是对罪犯情况填了一张表，而没有明确具体的监管组织、人员、考察方式等，甚至监管人员与监管对象互不知晓，以至罪犯放任自流，没有任何改造压力；另一方面，目前对监外罪犯监督管理主要是公安机关一家，基层组织的帮教往往流于形式，社会力量参与少。帮虽然法律规定基层组织或者罪犯原所在单位协助公安机关对暂予监外执行罪犯进行监督。但由于居民委员会和村民委员会人员少，各种工作繁杂，虽然形式上成立了帮教组织，但往往疏于监督甚至不愿监督。个别监外罪犯横行乡里、寻衅滋事，帮教人员避之忧恐不及，更谈不上监督教育，无法达到综合治理。而监外罪犯亲属配合帮教不力，他们中的多数人存在片面认识，错把监外执行和考验当作刑满释放，认为对监外执行罪犯无需帮教。现行法律在严格管理监督方式上没有制定统一的规章制度及措施，导致具体操作上无章可循。3、执行有关法律政策不落实。法律明确规定：暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监执行。暂予监外执行的情形消失是指疾病病愈、中止怀孕、哺乳期满或者生活能够自理了等等。实际工作中公安机关很少对此定期不定期进行复查，出现了部分保外就医的罪犯由于家中经济困难或为了逃避刑罚而未医治，造成无法收监。相当部分保外就医的罪犯由于家中经济困难，未得到及时有效的治疗，造成久病不愈，无法收监，有的则是为了逃避刑罚故意不治疗，也造成无法收监。三、加强暂予监外执行监督的对策建议（一）完善立法，对现行暂与监外执行制度作相应修改完善。一是在刑诉法中应增设对暂予监外执行罪犯实行担保制度。首先应对罪犯保外就医期间保证人的权利和义务作出明确规定。并对罪犯保外就医期间违反规定的，对未尽义务的取保人作出追究责任的相应法律规定。二是严格完善管理监督机制。尽量制定一个规范暂予监外执行监管、监督工作，明确公、检、法、司各部门职权、任务、职责范围、工作制度、工作方面的可操作性法规，使暂予监外执行工作能够统一程序、统一标准、统一实施、统一考核。三是对拒不接受检察机关监督的行为如何制裁法律应作出明确规定，以确保法律的严肃性和权威性。（二）检察机关应加大对暂予监外执行监督的力度。一是改变监督方式。从目前的事后监督方式改为同步监督，对适用暂予监外执行时的评审议定、提请报批和审查批准三个环节实行全过程监督。这样做，一方面有利于检察机关及时发现问题，及时监督纠正；另一方面也有利于检察机关掌握、熟悉被暂予监外执行者的情况，便于在审查暂予监外执行决定书时作出准确的判断。二是严把罪犯出监执行的审查关。严格比照刑事诉讼法第214条关于适用暂与监外执行的法律规定，重点审查是否符合暂予监外执行的标准。对确是需要保外就医的，必须要出示由法定机关出示相关医学证明及有关病历材料；对于符合监外执行的怀孕妇女或正在哺乳自己婴儿的妇女，也应有正规医院提供能够证明其妊娠的证明文件或由其居住地的派出所提供能够证明其与婴儿之间存在亲子关系及婴儿出生日期的证明文件；对因生活不能自理需要暂予监外执行的，特别要审查是否属于罪犯自伤或自残，从而规避法律。 三是拓宽监督渠道。对人民检察院提出的正确纠正意见，不被执行机关或人民法院采纳的，检察机关可向人大提请监督执行，从而借助权力机关的监督来确保法律监督的效力。四是加大打击力度。检察机关应强化对监外罪犯执行工作的监督，加强对监外执行中违法行为的处罚力度，要着重查办牵涉其中的职务犯罪；加强对暂予监外执行案件的查办力度，严厉打击贪赃枉法、徇私舞弊判决、裁定、决定监外执行的职务犯罪，把查办案件与纠正违法相结合，把惩治犯罪与预防工作相结合，以确保正常的监管改造秩序。强化对暂予监外执行罪犯管理，对暂予监外执行罪犯监外执行期间又犯罪的，要依法严厉打击。对那些未经批准而擅自离开所在地或虽经批准但逾期不归的暂予监外执行罪犯，该扣除执行期的要坚决扣除，该顺延的就要顺延。对于脱管失控的暂予监外执行的罪犯 ，应将其所犯罪名、刑期及执行情况等上网公布，并由公安机关予以缉拿，使其无所遁形。对司法人员利用职务之便，违法办理暂予监外执行的犯罪活动，要发现一起，严肃查办一起，决不手软，以确保正常的监管改造秩序。（三）建立暂予监外执行的担保措施，增设保证金方式以适应实际需要。暂予监外执行的罪犯特别是保外就医罪犯，一般均采取人保方式，由其提供担保人，监管机关审核同意后方可批准监外执行。暂予监外执行的罪犯必须提供担保人，而且该担保人应当具备一定的管束和教育的能力，担保人在提供担保时，必须通知担保人应履行的义务及不履行义务所应承担的法律后果，以此来督促监督暂予监外执行罪犯自觉遵守相关的法律法规。但实践中有的罪犯符合暂予监外执行的法定条件，但提供不出适合的担保人。虽然法律和司法解释未规定保证金方式，但可根据实践需要予以设立。如暂予监外执行罪犯的经济条件许可，收取一定的保证金将有助于增强其遵规守纪的自觉性，加强执行机关的约束监管力度。可以借鉴取保候审适用财保方式，以保证金方式进行担保，从而拓宽担保渠道。这需要司法机关进行制度创新和改革，更需要制定相关的法律法规进行规范指导。同时为了避免监管机关因利益驱动而滥收保证金，徇私舞弊以钱抵刑等问题的出现。可以结合当地居民生活水平、罪犯刑期长短、现实表现、经济条件等因素并参照取保候审保证金的规定确定一个上下限，防止金额过高或过低。（四）规范暂予监外执行罪犯的管理和考察工作1、建立顺畅的交付执行、变更执行、终止执行工作机制，杜绝在法律文书送达、罪犯移转等环节发生的漏管、脱管和人户分离现象。切实规范暂予监外执行罪犯的管理和考察工作，制定更为明确的规定，便于各执行机关在实践中具体操作，杜绝在法律文书送达、罪犯移转等环节发生的漏管、脱管和人户分离现象。保证监外罪犯从监狱或看守所到执行地派出所之间的交接到位，避免交接过程中的脱管失控。同时要加强对外出的暂予监外执行罪犯的管理，要求监外罪犯在离开居住地时必须事先向当地派出所报告，并取得外出证明，到达目的地后应当及时向当地派出所报到，两地派出所应做好罪犯的交接工作。对暂予监外执行的罪犯建立专门的信息库，详细记录暂予监外执行人员的处刑情况、暂予监外执行的原因，起始时间等。实行正规化管理，定期或不定期到罪犯生活的地方及治疗场所进行走访，对罪犯是否在接受治疗及康复情况进行了解，做到心中有数，以便在法律规定的情形消失时，及时将罪犯收监执行。不定期地对罪犯所在地的派出所进行抽查或发函调查，查看罪犯的每月思想、工作、学习的情况汇报及派出所对罪犯教育、 改造方面的材料，发现问题的，及时予以纠正，并限令整改，对在限期内不能整改或没 有整改的派出所，应发出司法建议书予以敦促，必要时建议社会治安综合委员会在综治 达标验收时给予一票否决，以此来加大其责任心，确保其履行监管之职能。 2、公安机关应健全考察档案，要求责任区民警填写所外监管人员列管审批表，建立被监管人员考察档案，详细记录暂予监外执行罪犯活动情况、现实表现及其他有关材料，做到一人一档，该管尽管，确保不重不漏。同时要加强对外出的暂予监外执行罪犯的管理，要求监外罪犯在离开居住地时必须事先向当地派出所报告，并取得外出证明，到达目的地后应当及时向当地派出所报到，两地派出所应做好罪犯的交接工作。3、普遍建立群众监督改造考