毕业论文食品卫生事件引发政府危机管理的研究.doc

毕毕业业论论文文 食食品品卫卫生生事事件件引引发发政政府府危危机机管管理理的的研研究究 摘 要：食品卫生安全问题关系着每一个人的健康和生命安全，由食品安全引发的政府危机管理问 题近年来层出不穷，成为当今政府机关需要关注的课题之一。从我国目前的实情来看，加强政府的危机处 理能力，就应当不断地进行改革与完善，从政府组织体制、危机管理法律以及政府决策者素质方面来进行 调整。本文对2001 年2008 年我国几起重大的食品安全卫生事件进行了案例分析；借鉴国外先进的危机 管理体制，分析并总结我国危机管理体制存在的弊端，包括了传统科层制政府组织体制的负面影响、危机 管理控制体系的滞后、危机管理中政府权责之缺陷和应急处置权责模糊、危机管理立法仍然呈分散性等； 最后本文通过分析比较国内外危机管理体制优缺点，初步提出了一套适合我国国情的，由食品安全引发政 府危机管理的体制。 关键词：食品卫生事件；政府危机管理能力 I Research on Government Crisis Management Caused by Food Hygiene Incident Abstract: Food safety issues have a close relation to peoples health and safety.Many crises occurred in the management of government were caused by food safety issues, which have turned into a concerned problem to the present government in these years. According to the current situation in China, a lots of needed reforms and improvements ought to be made from the organizational structure and crisis management laws to the qualities of decision makers so as to strengthen capacities for handling crises of management. In this paper, I will show you some major food safety incidents in China from the year 2001 to 2008, and analyze the features of crisis of advanced foreign management system. Finding that there are many serious problems and adverse impact on the traditional management of government structures such as backward management scattered crisis management legislation and fuzzy governments powers and responsibilities in crisis, I propose a set of crisis management system for the government due to food safety issues，after a comparative analysis of the advantages and disadvantages of domestic and international crisis management system，based on Chinas national condition. Key words: Food hygiene incident；Government crisis management capability II 目 录 1 引言1 1.1 问题的提出.1 1.2 研究的意义和目标.1 1.3 本论文的主要内容.1 2 危机管理和食品安全概述3 2.1 政府危机和食品安全的相关概念 .3 2.2 美国政府危机管理和应对体系.4 2.3 西方国家政府危机管理的特点和优点 .8 3 食品安全事件分析和我国危机管理存在的问题研究.10 3.1 食品安全案例分析10 3.2 食品安全个案分析11 3.3 我国危机管理存在的问题12 4 食品安全事件引发的政府危机管理机制.16 4.1 改善我国危机管理机制的几点对策 16 4.2 本论文初步提出的食品安全危机管理机制 21 4.3 本论文所提出的食品安全管理机制特点23 5 结论.24 致 谢.24 参考文献.26 0 1 引言 1.1 问题的提出 近年来，我国重大食品安全事件处在高发时期。如 2005 年苏丹红事件席卷全国， 2005 年2 月，在英国最大的食品制造商第一食品公司生产的产品中发现了被欧盟禁用的 苏丹红(一号)色素。不到1 个月，苏丹红事件席卷中国。又如2008 全国发生多起哺乳期 婴儿食用三鹿奶粉，患有 “双肾多发性结石”和“输尿管结石”的病例。河北省人民政府 已经做出决定，对三鹿集团立即停产整顿，并对有关责任人做出处理，对奶牛饲料、原 料奶、乳品原料、奶料加工等各个环节进行严格审查，对不法分子和相关工作人员依法、 依纪做出严肃处理。继而，查出熊猫、圣元、蒙牛、伊犁等 22 家生产的奶粉都含有三聚 氰胺，产生了严重的社会连锁反应和政治后果。类似的食品安全事件今年在我国屡见不 鲜。所以，我国食品安全的危机管理能力亟待提高。研究此类问题，并提出合适的危机 管理方案，迫在眉睫。在全球化、信息化、高新技术的迅猛发展等当代最新的发展变化 与趋势的影响下，危机管理越来越引起社会和政府的关注。面对食品安全事件危机，政 府只有建立完备的社会危机管理机制，才能高效、快速地处理此类危机。只有建立好食 品安全引发的政府危机管理机制，抓好基础准备工作，才能使我们在面对食品安全事件 时时反应更快、更理性、更灵活、更团结、更有责任。 1.2 研究的意义和目标 食品安全事件引发的政府危机管理机制是一个综合的社会突发事件危机管理系统， 它由社会危机预警系统、社会危机应急系统、社会危机信息疏导系统、社会危机救济系 统等构成。建立完备的危机管理机制，既可以把危机造成的损失降到最低程度，也可以 在危机发生以后迅速平息突发的社会灾害，以求得稳定和秩序。本文研究意义在于 :可根 据研究结果提出应对措施及政策性建议，为有关部门和领导提供科学的决策方法，以求 把公共危机造的损失降到最低程度，迅速平息危机，尽快恢复社会原有的秩序。本文的 研究目标是找到适合中国国情的食品安全危机管理机制构建方法。 1.3 本论文的主要内容 1 本论文的主要内容是，研究国外的先进食品安全危机管理体制；分析近年来我国重 大 的食品安全卫生事件，尤其对 “三鹿奶粉”事件进行了分析；通过研究政府危机管理 体制 的不足和弊端，发现了我国食品安全危机管理的不足和弊端；最后初步提出了一个 食品安 全危机管理体制。主要内容具体为： 第1 章, 提出研究的课题，阐述研究课题的重要性和紧迫性；从每个人健康的角度， 明食品安全在现实生活中的重要性和紧迫性；介绍本论文的主要内容。 第2 章，介绍政府危机管理和食品安全的相关概念；着重研究了美国政府危机管理 和应对体系，在此基础上，对西方国家的政府危机管理体制特点和优点进行了归纳总结。 第3 章，对2005 年和2008 年的食品安全事件进行归纳和分析；通过对 “三鹿奶粉” 事件的分析，发现我国食品安全信息传递存在的问题；分析归纳我国政府危机管理存在 的问题。 第4 章，归纳总结提高我国政府危机管理的几点对策，由此提高我国政府管理食品 安全事件的能力；初步提出一个食品安全危机管理机制并介绍此机制的特点。 第5 章，对本论文进行总结。 2 2 危机管理和食品安全概述 2.1 政府危机和食品安全的相关概念 1、政府危机管理概念 政府危机管理是政府以突发性危机事件为目标指向，对突发性危机事件及其关联事 物的管理活动，目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与 控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。 1 政府作为公共事务的管理者，有义务承担控制由突发事件引起的连锁反应的责任， 另一个方面在社会原有秩序遭到破坏，社会处于失衡与混乱状态之时，也只有政府才有 具备危机管理的合法性与能力。 危机爆发后，是否政府的管理处于一种无限状态，却是一个需要在理论上深入探讨 的问题，因为无论在什么情况下，只要政府的权力不受限制，权力作用的结果都可能走 向它的反面，导致权力本身成为社会的致害因素。基于此，当政府在危机管理中处于无 限状态，就等于赋予了政府无限的权力，这种无限权力同样会在危机处理中带来新的问 题。所以，政府应对危机的管理应该是适度的。 2、不符合卫生标准的食品的法律规定 依据食品卫生法第四十三条的规定： “食品指各种供人体食用或者饮用的成品 和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。 ”“食 品卫生标准”是指食品卫生法对生产、经营食品的总体要求和生产、销售某一类食 品所必须达到的卫生指标，一般指食品中含菌类、杂质或污染物质的最高容许量。 根据食品卫生法第九条规定，下列食品属于不符合食品卫生标准的食品：其一， 腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁、混有异物或者其他感官性状异常，可能 对人体健康有害的；其二，含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染，可能对人体 健康有害的；其三，含有致病性寄生虫、微生物的，或者微生物毒素含量超过国家限定 标准的;其四，未经兽医卫生检验或者检验不合极的肉类及其制品；其五，病死、毒死或 者死因不明的禽、畜、兽、水产动物等及其制品；其六，污秽不洁、影响营养、严重破 3 损或者运输工具不洁造成污染的；其七，掺假、掺杂容器包装、伪造，卫生的；其八，用 非食品原料加工的，加入非食品用化学物质的或者将非食品当作食品的；其九，超过 保质 期限的;其十，为防病等特殊需要，国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人 民政府 专门规定禁止出售的；其十一，含有未经国务院卫生行政部门批准使用的添加剂的或者 农药残留超过国家规定容许量的；其十二，其他不符合食品卫生标准和卫生要求的。 严重食物中毒事故，一般是指细菌性、化学性、真菌性或有毒性，有害动植物被食 用后引起的严重爆发性、流行性的中毒事件，致使多人中毒，致人死亡的情形。所谓 “严 重性食源性疾患”，是指以食物为感染源而导致的严重疾病，即因为食用不卫生的食品 而导致的严重疾病，比如肝炎、肠炎、疟疾甚至鼠疫等。按照最高人民法院、最高人民 检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释 第四条的 规定：“经省级以上卫生行政部门确定的机构鉴定，食品中可能含有可能导致严重食物 中毒事故或者其他严重食源性疾患的超标准的有害细菌或者其他污染物的，应认定为 刑 法第一百四十三条之规定的 足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患 。 ”若是对人的身体健康造成了严重危害，则构成了本罪的结果加重犯，依照法律的规定 应当对其适用本罪所规定的更重的刑罚。依照上述司法解释的规定，我们可以理解为生 产、销售不符合卫生标准的食品如果被食用后，造成轻伤、重伤或者其他严重后果的， 就可以认定为对人体健康造成了严重危害 ;生产、销售不符合卫生标准的食品被食用 后，如果致人死亡、严重疾患、三人以上重伤、十人以上轻伤或者造成其他特别严重后 果的，应当认定为“后果特别严重”。 2.2 美国政府危机管理和应对体系 4 总统行政命令 总医官 决策层面 跨部门国家卫生理事会 美国卫生与公共服务部（ DHHS） CDC（联邦）疾病预防与控制系统 三级应对系统 HRSA（州级）医院应急准备系统 执行层面 MMRS (地方) 城市医疗应对系统 参与协作部门：海关、交通部、农业部、食品与药物管理局、环保局等 美国公共卫生应急管理系统是一个全方、立体、多层次和综合性的网络 :横向的政府 多部门协作,国家-州-地方公共卫生部门纵向的高效协调，与WHO 等国际机构紧密交流与 合作。 1. 政府行政决策层面 美国总统可以依据法律授权，颁布总统行政命令，界定突 发事件的性质，并对卫生部门进行授权。发生突发事件时，首先由卫生与公共服务部部 长向相关方面提交危机评估报告。然后由副总统召开跨部门的国家卫生理事会会议，研 究危机评估报告并向总统提出建议和对策；总统就此危机咨询总医官后，根据 宪法和 公共卫生服务法第361 条授权，视情况决定颁布相应的总统行政命令，启用紧急情 况快速反应计划。 （1）美国卫生和公共服务部：是负责保证公民健康和提供医疗公共事业服务部门， 是全国最大健康保障机构。 （2）公共卫生应急办公室：该办公室的任务是领导和指挥卫生和公共服务部所有针 对生物恐怖活动和其他公共卫生突发事件所需的防范、保护、反应和救援活动，是卫生 和公共服务部针对这些活动的核心单位。 公共卫生应急办公室的职责是：作为卫生部长在生物恐怖活动和其他公共卫生突发 事件发生时，代表卫生部和其他联邦部门和私有单位协调合作 ;建立和实施保护民众免于 生物恐怖活动和其他公共卫生突发事件的防范、保护、反应和救援的战略措施。 （3）国土安全部（DHS）：DHS 和CDC 的快速反应机制，是联邦紧急情况快速反 应系统的一个组成部分，在紧急情况快速反应计划中对 DHHS 和CDC 在紧急情况时的职 5 能、责任、参与方式、协调方法等做了详细规定：评估健康和医疗需要，健康状况监测， 医疗技术人员，健康和医疗设备安全，现场工作人员的健康安全，射线、化学和生物物质 的危险性咨询，精神健康治疗，公共健康信息，带菌者控制，饮用水和废水以及固体 废物 的处理，死亡者确认和太平间准备，兽医服务。 DHS 的责任有五项：指导、协调和联邦应急的整体需要；在现场提供医疗和公众健 康救助的领导力量；指挥本部门官员支持紧急情况的反应行动；在应急反应行动中指挥 医疗人员并安排设备、物资，提供支持；提供DHHS 的官员直接参加国家灾害医疗系统 支持中心的工作等。 2 2在具体执行方面美国公共卫生应对系统 公共卫生突法事件应对主要由美国 卫生和公共服务部（ DHHS）牵头，多部门参与，以三级应对体系作为公共卫生突发事件 应对系统。三级应对体系自上而下包括： CDC（联邦）疾病控制与预防系统 HRSA（地区/州）医院应急准备系统 MMRS（地方）城市医疗应急系统三个子系统。 以CDC 为核心，国家及地方的卫生机构负责，构筑了强大的公共卫生防护网。 MMRS 地方 城市医疗应对系统 HRSA 州医院 应急准备系统 CDC 联邦疾病控制 与预防系统 (1)CDC（联邦）疾病预防与控制系统 :疾病预防和控制中心（ CDC）是美国卫生 和公共服务部和公共服务部的一个部门，是负责传染病防治最主要的部门，是美国突发 公共卫生事件应对系统的核心和协调中心，主要提供具体管理与技术措施和信息。 (2)HRSA（联邦）医院应急准备系统：主要通过医院、门诊中心和其他卫生保 健合作部门的应急能力，来发展区域应对突发公共卫生事件的能力，主要功能是药物供 给、实施治疗、沟通系统、检疫与隔离、医疗人员培训和医院间协调等。 6 (3)MMRS（地方）城市医疗应对系统：是地方层面应对突发公共卫生事件的运 作 系统。该系统主要功能是药品储存于发放、早期预警和和报告、医护管理、沟通机制、培 训受害者或伤员转移及突发事件应对与协调等，通过地方的执法部门消防部门自然灾 害处 理部门医院公共卫生机构和其他第一现场应对人员之间的协作与互动，确保城市在一起 公共卫生危机中最初48 小时的有效应对，使城市在全国应急资源被动员起来之前能以自 身力量控制危机事态。 3. 全方位的立法增强公共卫生紧急事件的应对能力。 “9.11”事件及随后的炭疽事件， 使美国认识到自身对生物恐怖和疾病暴发的准备是不充分的，突显出建立和完善公共卫 生基础设施的重要性。为此，美国又相继出台了一系列针对生化袭击的法律法规。 4.美国处理危机事件的运行机制 美国的应急管理体系构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的 危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容 在体系中。其中，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决 策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循。在此基础上，应急行动也井然有序、 权责分明：国家安全委员会负责总体的决策权；联邦调查局牵头负责解决危机，联邦紧 急事务管理局主要负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相关的技 术支持和专门性的行动。政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为 12 个领域，这些 领域包括：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、 卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。每一个领域中指派一个领 导机构负责管理该领域的危机反映，各个机构各司其职。 3 7 顾问办公室 权利平等 办公室 民防管理 办公室 监察办公室指挥办公室 署长 副署长 参谋长 战略计划与评 估 联邦安全合 作办公室 联邦防备 办公室 地区行 动署 应急与 救援局 联邦保险 与减灾局 国家消防 管理局 对外事务 局 情报技术 服务局 政府与资 源规划处 一区 二区 三区 四区 五区 六区 七区 八区 九区 十区 救援处 应急处 行政处 联邦合 作人员 处 风险筹划 处 工程科技 处 减灾计划 与实施处 项目经济 与工业关 系处 风险联络 处 保险操 作处 国家消防 学院 国家消防 项目处 国家消防 数据中心 辅助业务 处 训练处 诚实研究 与数据处 国会与政 府间事务 处 公共事 务处 国际事 务处 情报与资 源管理处 企业操作 处 系统工程 与发展处 人力资源 处 经济管理 处 设备管理 与服务处 紧急自然灾害处理 办公室 2.3 西方国家政府危机管理的特点和优点 1.集权的中枢指挥系统是核心。危机情境下，公众的生命和财产的安全受到了威胁， 正常的社会秩序受到了损害。因此，为了扭转这个局面，通过建立一个集权的中枢指挥 系统来整合社会力量 ,共同应对危机是西方国家政府的成功经验。譬如，美国有一个以总 统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部等分工负责，中央 8 情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监 督的综合性的决策组织体系。 2.完备的法律制度安排是保障。美国作为西方民主国家的代表，政府依法治国的理 念深入人心，体现在政府行政管理的方方面面。为了避免在危机决策中出现无法可依的 尴尬局面,美国政府建立了健全的危机法律体系。譬如，美国已经建立了一整套以 国家 安全法、全国紧急状态法、反恐怖主义法和灾难和紧急事件援助法案 为核 心的国家危机应对的法律体系。值得一提的是，美国制定的有多个部门共同签署的具有 法律约束的政府文件 联邦应急计划。联邦应急计划具体阐述了危机应对中的 政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动，以及 27 个联邦政府部门及机构的 各自职责。4 3.健全高效的决策信息系统是关键。危机决策中枢系统和咨询系统的有效运作以信 息系统的信息传输为基础，完善高效的信、系统可以提高中枢系统对危机信息的识别、 分析和判断能力，为做出正确的决策奠定基础。在危机发生时，除了美国中央情报局外， 美国联合信息中心也负责危机信息的掌握和控制工作，负责对救援相关信息的适时宣传 和发布。 4.高效运作的综合协调部门是保证。危机事件具有影响大、破坏大等特点，依靠个 别部门单枪匹马地作战难以完成任务。为此，应组织各方主体 ,整合各方资源齐心协力、 共同应对。因此，建立一个高效运作的综合协调部门来负责部门间的组织、指挥和协调 是危机决策取得成果的保证，这也是西方国家政府危机管理的普遍做法。 5 5.强烈的危机意识是基础。古人云 ,“居安思危，危则有备，有备无患。 ”对一个国 家而言，强烈的公众危机意识是政府危机管理的基础。美国政府尤为重视对政府和国民 危机意识的培养，以作为应对危机的常规做法。就拿美国来说， FEMA 在平时的职责之一就 是负责对公众进行危机知识的培训和制定预案以及定期进行一些针对某种危机的演习。 6 9 3 食品安全事件分析和我国危机管理存在的问题研究 3.1 食品安全案例分析 一次食品安全的突发事件，在引起社会广泛关注的同时，已经在很大程度上改变了 人们的生活和生产方式。而我国在食品安全方面的监控和危机管理理上存在各种各样的 问题,又让人们对食品安全更加担忧。 2005 年2 月，在英国最大的食品制造商第一食品公司生产的产品中发现了被欧盟禁 用的苏丹红一号色素。不到个月，苏丹红事件席卷中国。 2005 年4 月 湖南省卫生部门 在监督检查中发现标识名称为 “正蒙牌黄金搭档婴儿奶粉 ”的产品蛋白质和脂肪含量不符 合有关国家卫生标准的要求，已导致当地一名婴儿接受入院治疗并诊断为营养不良。 2005 年5 月底，浙江省工商局公布雀巢金牌成长3奶粉20040921 批次碘含量超标。2005 年 7 月25 日，新产薯片冒怪味，调查发现食品包装袋残留苯超标，质监部门历年来对食品 包装袋抽查的合格率仅半数左右，其中有的奶粉袋居然苯超标 10 倍。2005 年8 月18，江 苏维维乳业有限公司在上海被查酵母菌数严重超标。上海出现 “人造奶”，破皮鞋竟拿来 制“牛奶”。香港出现至少19 人因吃烹制的新鲜带子而中毒入院。随后广州也有 15 人因 进食了毒带子“中招”、广西一位民工食用毒带子后身亡。 2008 年8 月18 日，乌鲁木齐卫生监督所及时提醒市民：部分对人体有害的人造 “新 鲜红枣”已流入市场，购买时要仔细辨别人造 “新鲜红枣”事件流入乌鲁木齐市场， 人 造“新鲜红枣”主要经过两道工序，着色和着味。铁锅里放进酱油，使青枣变成红色， 并保持光泽。再次放进加入大量糖精钠和甜蜜素的水池中浸泡，使其口感泛甜。 2008 年7 月始，全国各地陆续收治婴儿泌尿系统结石患者多达余人， 9 月11 日，卫生部调查证实石家庄三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉受三聚氰胺污染所致。 案例分析通过近几年来的重大食品安全事件的归纳总结，近年来我国的食品安全重 大事件呈下降趋势,政府部门的监控措施和企业产品质量安全有了一定的提高。但是，所 存在的问题也非常突出。 通过分析，食品安全屡禁不止，存在以下原因 : 1.违法成本比较低，整个行业都可以 10 铤而走险，因为即便出现一两起事故，对于这些企业的处罚也就是较少的赔偿。 2. 中国 消费者面对食品安全事件的维权成本很高。在三鹿奶粉事件上， 2007 年末就开始接到投诉， 但是一直到2008 年7 月甘肃省卫生厅才开始展开调查。这其中就暴露出两个问题：（ 1） 消费者自己付钱检验奶粉所需的花费过大，消费者很难自己去做食品安全的检测（ 2）投 诉的渠道并不畅通，即信息流通性很差，消费者的投诉信息很难第一时间上报到主要负 责部门，或者很难第一时间引起主要负责部门的注意 3. 食品安全的监控和预警机制不健 全。4. 消费者的食品安全知识不足。现在很多企业为了获取利润以及在竞争中取胜，经 常发明一些消费者根本不懂的新名词，很多消费者受到企业营销攻势的影响，便盲目中 选择了这些产品，这主要是由于很多消费者对于这些特定的食品安全知识缺乏了解和认 知。5.食品生产企业经营者道德水平和社会责任感有待提高。中国的很多企业在面临道 德和利益面前，常常选择利益，这种缺乏起码的伦理的企业往往不顾消费者的生命安全， 在绝大部分食品安全事件上，我们都看到了企业经营者对食品安全漠视的情况。 3.2 食品安全个案分析 “三鹿奶粉”事件分析。事实上从2007 年底，三鹿公司就开始接到消费者投诉， 6 月28 日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患 “肾结石”病症的婴幼儿，7 月中旬， 甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，并报告卫生部。随 后短短两个多月，该医院收治的患婴人数就迅速扩大到 14 名。9 月11 日晚卫生部指出， 近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿 配方奶粉的历史。经相关部门调查，石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿 配方奶粉受到三聚氰胺污染。 不难发现，在基层监测和医疗机构的信息反馈上，我国信息上报机制存在严重的延 滞和瞒报情况，致使有关部门无法再事件发生初期介入调查，才发生后来全国范围内的 “三鹿奶粉”事件。深究原因，关键在信息的流通不畅，只有解决信息的及时性和准确 性问题，我国的公共卫生事件才能在萌芽阶段就得到及时和有效的处理。 3.3 我国危机管理存在的问题 食品安全事件管理是政府危机管理的一部分，政府危机管理的深层次问题严重影响 着食品安全事件的管理，分析我政府危机管理体制和所存在的问题，就能找到信息传递 不畅、危机管理不力的原因，对食品安全事件危机管理有着重要的意义。 1、传统科层制政府组织体制的负面影响 11 长期以来，我国各级政府都是一种等级森严的层级组织管理体制，权力高度集中在 上 级政府，上级政府的政策和指示是通过各级政府以及相关部门层层传递，基层的信息 也是 通过各级政府组织层层上报。 7这种集权制的官僚组织模式固然有其优点，但当其面 临公 共危机事件时，这种政府组织体制却成为了政府危机预警的阻滞因素，因为政府层级过 多，权力过于集中，关于危机的信息从基层组织通过层层环节传达到最高预警中心，其 真实性可能大打折扣。即使信息准确，信息传达也必然会延误时间，影响效率。上级政 府的政策在多层次转化过程中也可能会出现政策变形，从而影响危机预警能力的发挥。 其次，传统的科层制政府组织对于政府组织边界外的各种信息缺乏敏锐性，上级政府获 取信息的渠道主要是依赖于下级政府的层层汇报和反映，存在很大的被动性。这种信息 获取渠道的单一性不利于政府组织在危机状态时及时、快速地做出预警应对危机。 2、危机管理控制体系的滞后 我国政府在计划经济年代，对于社会的控制和管理主要是通过 “单位制”来进行的。 在单位体制下，所有基层单位都表现为国家行政组织的延伸，社会的整合依靠自上而下 的行政权力，单位成为行政机构的内部组织形式，国家的意志按照行政隶属关系下达到 各个单位，再通过单位而贯彻于全社会。 8因此，单位体制为社会管理机构对各种社会力 量的调节和控制提供了制度架构。在这种体制下，国家对单位，单位对个人形成强有力 的控制，整个社会利益一体化。在 “单位制”时代，当公共危机事件发生时，政府能够 通过各个单位对整个社会进行有效的控制，从而可以成功的应对危机。然而，随着我国 从计划经济向市场经济、传统社会向现代社会的转变，整个国家正处于一个较大的转型 时期，这种转型期的特点主要表现为 “多元化、市场化、非集中化、流动性 ”。在国家的 转型过程中，伴随着国有体制的改革，传统的单位制度已经在很大程度上被体制的多元 化弱化了，各种组织特别是非国有组织对于国家的依赖性已经大大减弱了，越来越多的 社会成员脱离了单位体制的束缚，国家通过单位体制对社会组织的控制、国家通过单位 对社会成员的控制范围己经大大缩小，导致国家对整个社会的控制能力大大降低。当危 机事件爆发时，传统的政府社会体系不再有以往的控制能力，而新的控制体系尚未建立， 政府还无力将社会各种资源、各种力量进行新的整合以应对危机，因此，在这种情形之 下，政府对整个社会的动员能力大大弱化。 3、危机管理中政府权责之缺陷和应急处置权责模糊 12 现有法律只关注政府在控制突发公共事件的直接诱因和突发公共事件应对两个环节 的 权责，而忽视了政府深层次的规划权责，没有从产生机理入手，规范政府的危机管理 规划 权责。9政府缺乏对于诱发突发公共事件深层次问题的系统防范，没有从源头上遏 止酿成 突发公共事件的因素，与 “紧急应对相关的权力、义务和责任没有做到常态化和规范化 ”， 是导致突发公共事件频繁发生的一个重要原因。实践中各级政府对于各式各样的突发公 共事件缺乏宏观的总体考量，对可能引发危机的问题缺少宏观的战略预见，很少分析、 研究多发公共事件的产生机理 ,在常态下的各项工作中制定并落实危机战略，从源头上控 制突发公共事件的发生，导致政府对突发公共事件普遍呈被动反应式的应对。 突发事件应对法第一次明确规定了我国突发公共事件应对采取统一领导、综合 协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。根据该规定 ,属地管理一般 原则上根据突发公共事件的级别而定，不同级别的突发公共事件其应急权归属不同级别 的人民政府。但突发公共事件来临的时候，政府应该在最短的时间里启动应急程序 ,而此 时突发公共事件刚刚开始，还有不断发展演变的可能，其级别尚在未然状态，往往要等 到突发公共事件的威胁和危害得到控制或者消除之后才能最终得出结论，此时应当由哪 一级人民政府负责呢？ 突发事件应对法第7 条第1 款解决了应急权缺位的问题，规定 : “县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责 ;涉及两个以上行政区域的，由 有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共 同负责。”对发生在本行政区域的突发公共事件，不论是哪一类型或者哪一级别的突发 公共事件，县级人民政府都应当对其应对工作负责；对涉及两个以上行政区域的突发公 共事件，不论是哪一类型或者哪一级别的突发公共事件，其应对工作由有关行政区域共 同的上一级人民政府负责。第3 款规定突发事件发生地的县级人民政府不能有效控制突 发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时 采取措施，统一领导应急处置工作。负责是权力和责任的同一，负责除了指预防和应急 准备、监测和预警外，主要是依法采取应急措施控制事态发展，组织开展应急救援和处 置工作，向上级报告信息和事态发展情况等，有违这些职责的，就应当依法承担法律责 任。这一规定虽然解决了 “第一责任人”问题，却并没有廓清上下级政府之间应急权力 的界限，如果按照该条第3 款的规定，待到县级人民政府不能消除或者不能有效控制突 发事件引起的严重社会危害再向上级人民政府报告，可能已经错过了处置的最佳时机。 13 这些看起来具体明确的规定，在操作层面上极易导致推诿，贻误时机。 2007 年太湖蓝藻事 件就是污染已经出现端倪，政府及相关部门却不发出预警，不启动应急预案，等待观望， 最终导致突发公共事件爆发。实践中许多突发公共事件蔓延的原因都在于此。 10 4、危机管理立法仍然呈分散性 我国目前尽管理颁布了 突发事件应对法，但从整体上讲，我国当前的危机管理 立法状态仍然是呈分散性的立法。我国目前危机管理法制主要由宪法中的有关紧急状态 内容规定；刑法、民法、商法、行政法、社会法、诉讼和非诉讼程序中涉及到的有关危 机事件的防治、应对、处理的实体和程序法律； 突发事件应对法；自然灾害、公共卫 生、生产事故、社会安全四方面的突发事件的应对、防治的法规和行政规章等构成。 11 5、媒体力量在危机管理的作用 近几年来，随着政府职能转变，公民社会的崛起，广大公民的参与率加大，尤其是 随着互联网技术的发展，媒体监督的作用日益凸现起来，对政府处理危机事件，增强信 息透明度、及时性提供了广泛的发布和知晓途径，可以说，无论是稳定民心，集中危机 事件解决思路方面，媒体都发挥了不可忽视的作用。 12 （1）危机教育与培训机制没有建立。公共危机意识淡薄 ,政府官员、公共管理者以及 社会公众的危机管理意识、风险防范意识淡薄，我国政府在危机教育和培训方面的工作 做得还不够。我国危机管理教育尤其是应急培训缺乏，这样，整体上民众对社会危机的 应对能力和自我恢复能力差，在突发事件来临时，易于猝不及防，惊慌失措，加大了生 命伤亡与财产损失的几率。 （2）媒体行业管理不规范。我国目前的媒体有一大部分是属于官办性质的，即属于 政府相关部门的直属事业单位性质，这些媒体相对来说运作是比较规范化的，还有一部 分是属于社会办的或者是民办的，有的是非赢利性组织，有的是赢利性组织。这样看来， 媒体行业的内部结构的多样化、复杂性的特点，使得媒体行业缺乏统一的行业规范和监 管机制。在危机管理过程中，由于缺乏严格的监督机制，传播的舆论导向和重点也会发 生变化，不利于形成统一的舆论导向，造成价值观念和混乱。在危机事件处理过程中如 果价值观不一致，很容易导致对危机事件 “捕风捉影”，造成民心动荡，不利于政府集中 力量处理危机事件。 （3）媒体从业人员素质层次不齐。媒体相对来说是一个涵盖专业性比较广泛的行业， 14 事实上，我们也看到很多并没有获得新闻从业资格的人也在从事媒体工作，这样既涉及到 专业的素养问题，同时也牵涉到职业道德的教育问题。 2007 年在北京出现的“纸包子”假 新闻事件，这种行为反而造成了社会的危机感，给社会稳定造成不利影响。据调查， 现在 很多媒体都在使用实习生。这些没有经过专门培训，没有相应的职业规范约束的人员从 事媒体工作无疑给社会的舆论和稳定形成潜在的威胁。 （4）媒体社会责任意识在一些场合缺位。在危机事件的报道中部分媒体出于对商业 利益的追逐，利用监督机制不健全的漏洞，热衷于炒作危机事件。前面说到，有些媒体 是属于私营性的，也就是媒体的市场准入相对来说放宽了，是政府放权的一种表现，但 在危机管理中，媒体的企业社会责任意识是否到位是十分重要的因素。虽然是一种企业 行为，但是从事的其实是一种公共产品提供过程。 （5）媒体监督的法律地位尚未确立。目前，我国现有的法律尚没有直接界定新闻舆 论 监督的权利，只是以相关的法律依据间接地确认其各项权利。宪法规定： “公民对于 任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于他们的违法失职行 为，有申诉、控告的权利；公民因国家机关和国家机关的工作人员侵犯自己的合法权利 而受到损失时，有依法取得赔偿的权利。这是宪法赋予公民对国家机关及其工作人员的 一种监督权利。新闻媒介是党和人民的耳目喉舌。 “耳目”具体体现在监督职能上， “喉 舌”就是传达党和政府的声音，影响社会舆论。任何抵制、反对新闻舆论监督的言行都 是错误和违法的，如果新闻媒介放弃这种权利，不仅会弱化新闻媒介的功能，也会严重 脱离人民群众。 4 食品安全事件引发的政府危机管理机制 任何国家都难以避免食品安全危机事件，食品安全问题往往演变成公共卫生危机， 并且其特征也更符合公共危机。可以通过解决政府危机管理所存在的问题，进一步来解 决食品安全事件危机管理。通过一系列的食品安全事件发现，机制问题是制约我国实盘 15 安全事件危机管理有效提高的最主要的原因，所以解决目前机制存在的问题，是提高我国 食品安全事件危机管理水平最快捷、最有效的手段。 4.1 改善我国危机管理机制的几点对策 1. 强化政府整合社会组织力量的控制体系 计划经济年代，当危机发生时， “单位制”是政府危机应对的单一结构。然而，随 着计划经济向市场经济的转变， “单位制”组织体制逐步解体，人员流动性大大增加， 政府不能像过去那样通过 “单位制”的形式对整个社会实施有效控制了。在这种情况下， 当危机发生时，政府很难对社会进行有效的管理。因此，在这个多元化、市场化的社会， 传统的政府社会统治体系已经逐渐瓦解，单依靠政府组织本身的力量是很难有效地应 对危机了。政府要加强危机预警能力，就必须促进和推动社会的组织化建设，让政府组 织以外的民众能够找到代表自己利益的组织。在非危机时期，政府通过制度化的方式与 这些政府以外的社会组织保持联系，这样可以从基层获得各种信息；在危机时期，政府 可以通过这些组织把社会力量整合起来，共同应对危机。所以，政府应该在今后相当长 一段时间内，应当通过各种方式推动社会的组织化建设，重新构建一个有效的社会控制 体系，如进一步加强和完善社区的自治建设，对各行业组织、协会进行整顿，用法律制 度来规范它们的运作，把整个社会及其民众纳入到政府的危机管理体系中来。 13 2. 推进政府组织结构扁平化、分权化的进程 传统科层制政府组织是一个自上而下、层次繁多、等级森严的政府组织体系，在危 机发生时难免出现反应迟钝、行动缓慢的问题，所以对政府组织机构进行调整和改革， 使政府组织能够适应应对危机的需要势在必行。大幅度压缩中间层次，由自上而下的垂 直结构向水平型结构形式转化，减少管理层次，加大管理幅度，实现整个政府组织结构 的扁平化，并赋予基层组织处理问题的适当权力，如改变过去的市管县，实施省管县等 等。这不仅可以增加权力能量，更重要的是，扁平化、分权化的政府组织对于组织环境 有更强的敏锐性和回应性，能够迅速感知环境的变化，能够对各种问题做出快速反应， 这就大大地提高了政府的预警能力。当然，政府组织的扁平化、分权化是建立在责任的 基础之上的，它与危机状态下政府组织权力高度集中的状况并不相悖，恰恰相反，它是 政府权力能量的扩充。当危机发生时，这种扁平化、分权化的组织结构和体制能够大大 地提升地方政府的危机预警能力。因此，要加强政府的危机预警能力，政府组织结构实 16 行扁平化、分权化改革是势在必行的。目前，科技、交通、通讯的快速发展以及政府决策 者素质的提升为政府组织的扁平化和分权化提供了较好的技术平台。 15 3. 完善政府危机管理权责 （1）设定政府常态下危机规划权责 政府寓危机管理于日常宏观规划、决策工作之 中,借鉴国际上公共安全评价制度的经验，建立中国公共安全战略评价制度。公共安全战 略评价是指对于可能对公共安全具有重大影响的政策、规划、建设项目等拟议进行的战 略层次上的决策所进行的公共安全调查、预测和估计。其目的是防止由于宏观决策不当 而给公共安全造成的不利影响，从根源上消除突发公共事件的诱因。公共安全战略评价 基本任务一是通过对拟制定的政策、规划、建设项目等拟议进行的决策和其他活动的有 关材料(方案、计划、规划、纲要、草案等 )的审查和评价，查明或判定该拟议进行的决策 是否符合公共安全立法所规定的安全要求；二是在查明拟制定的政策、规划、建设项目 等拟议进行的决策是否符合安全要求的前提下，做出是否可以准许制定和是否可以准许 该活动予以实施的结论。 公共安全战略评价制度的程序是首先由建议者在提出政策、规划、建设项目方案等 的同时编制公共安全评价报告，并对公共安全评价报告书的范围和内容负责。其次，由 专门的管理机构和专家委员会对可能涉及的公共安全问题进行评价，做出鉴定结论。同 时向社会公告,征求公众的意见。最后，建议者将方案等连同公共安全评价报告书、专门 管理机构和专家委员会的鉴定结论、公众意见，以及对公众意见采纳和不采纳的说明一 起送审批机关审查。公共安全评价报告书以及鉴定结论、公众意见是决策机关决策的重 要依据。未编写有关公共安全评价报告的政策、规划、建设项目方案等，审批机关不予 审批。违反程序报批、审批一律无效。任何单位和个人对违法报批、审批的政策、规划、 建设项目都可以向人民法院提起要求撤销的行政诉讼。具体哪些政策、规划、建设项目 等拟议进行的决策应列入公共安全评价的范围，涉及到效率和安全的价值冲突选择，是 一个值得探讨的问题。另外，公共安全评价的程序也需要具体化。 （2） 明确政府应急状态下的权责 一是明确政府危机预测职责。如前所述 突发事件应对法原则上规定了常态下政府 对突发公共事件的风险评估责任。要想使风险评估制度发挥应有作用 ,还必须将这一制度 细化。运用社会实证方法，通过选取近年来当地重大和多发的突发公共事件，以及各种 17 潜在的风险进行分析，对突发公共事件的产生机理进行研究，找出引起或者可能引起突发 公共事件的每一种因素，对凡是可能引起突发公共事件的因素所在的每一个环节，均 明确 常态下政府监测、评价、消除、化解这些诱发因素的权责。通过这种实证研究概括 和抽象 出当地重大和多发的突发公共事件风险评估模型。这一模型应当包括 :a.风险评估的范围； b.风险评估指标体系； c.风险评估的手段；d.对风险评估结果的利用； e.对风险评估的监 督机制；f.风险评估责任。 二是明确处置权归属。突发公共事件发生以后，首要的任务是进行有效的处置，最 大限度地减少损害，防止灾害的扩大和次生灾害的滋生。依据我国现有法律规定，突发 公共事件应对采取分级负责、属地管理。一般来说，一般和较大的突发公共事件由县、 市人民政府统一领导，重大和特别重大的突发公共事件由省级人民政府统一领导，影响 全国或者超出省级政府处置能力的特别重大事件由国务院统一领导。如果履行统一领导 职责的地方人民政府不能有效控制突发公共事件引起的严重社会危害的，应当及时向上 级人民政府报告。为了避免下级人民政府不能消除或者不能有效控制突发公共事件引起 的严重社会危害再向上级人民政府报告，而错过了处置的最佳时机，可以确立下级人民 政府与上级人民政府共同对应对工作负责。同时为避免上下级政府之间推诿、扯皮，应 当明确上下级政府各自负责的内容有别，履行统一领导职责的下级地方人民政府除了预 防和应急准备、监测和预警外，主要是依法采取应急措施控制事态发展，组织开展应急 救援和处置工作；上级政府在下级政府进入处置阶段的同时，进入监测和预警阶段，随 时准备进行处置。以弥补由于无法在突发公共事件来临之时确定突发公共事件级别而导 致的上下级政府间权责不明，贻误处置时机的情况发生。 （3）加强对政府应急管理权力的监督 孟德斯鸠曾说:“一切有权力的人都容易滥用权力 ,这是万古不易的一条经验。 要 防止滥用权力，就必须以权力制约权力。 ”政府应急管理权力具有紧急性、膨胀性等特 点，规范这一特别的权力， 突发事件应对法强化了问责力度。规定地方各级人民政府 和县级以上各级人民政府有关部门在应对工作中不履行法定职责的，由其上级行政机关 或者监察机关责令改正；有未按规定采取预防措施，导致发生突发公共事件，或者未采 取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件等八种情形，根据情节对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。笔者认为行政自身监督需要完善备案和考 18 核。下级政府除了按照现有法律规定将应急预案报上级政府备案外，还应将危机管理规划 报上级政府备案。上级政府将下级政府常态下的危机规划、危机预测作为重要的考核 指标 纳入考核。下级政府通过危机规划、危机预测可以避免或者减轻的突发公共事件如 果没有 避免或者减轻，即使在处置阶段上措施得力也应该承担造成突发公共事件的责任。这样 可以避免地方政府不按科学规律办事，一旦出现突发公共事件又文过饰非、仓惶应对。 国家行政机关由同级人大产生，对它负责、受它监督。这是人民代表大会同行政机关法 定的基本关系。人大对政府