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中国城乡规划体系简介 华南理工大学建筑学院城市规划系 邓昭华 课程结构 n背景 n城乡规划的行政机构体系 n规划法规体系（重点：城乡规划法） n规划编制体系（重点：控制性详细规划） n规划管理体系（重点：一书两证） n公众参与 1. 背景 n1990年前：社会主义计划经济 经济制度转变 外资涌入 土地市场：划拨出让（招、拍、挂） n新任务 引导土地开发商业地产、其它开发 保障公共利益 协调利益、职能 城乡统筹城市规划法vs城乡规划法 n新形势 国民经济具体化和空间化 2. 城乡规划的行政机构体系 n住房和城乡建设部（住建部） 15个职能司（厅）： 政策法规司负责组织起草法律法规草案和部门规章；承担有关规范性文件的合法 性审核工作；指导住房和城乡建设普法、行政执法、行政执法监督、行政复议和 行政应诉。 城乡规划司负责拟订城乡规划的政策和规章制度；组织编制和监督实施全国城镇 体系规划；指导城乡规划编制并监督实施；指导城市勘察、市政工程测量、城市 地下空间开发利用和城市雕塑工作；承担国务院交办的城市总体规划、省域城镇 体系规划的审查报批和监督实施；承担历史文化名城（镇、村）保护和监督管理 的有关工作；制定城乡规划编制单位资质标准并监督实施。 城市建设司拟订城市建设和市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革措施、 规章；指导城市供水、节水、燃气、热力、市政设施、园林、市容环境治理、城 建监察等工作；指导城镇污水处理设施和管网配套建设；指导城市规划区的绿化 工作；承担国家级风景名胜区、世界自然遗产项目和世界自然与文化双重遗产项 目的有关工作。 村镇建设司负责拟订村庄和小城镇建设政策并指导实施；指导镇、乡、村庄规划 的编制和实施；指导农村住房建设、农村住房安全和危房改造；提出进城定居农 民的住房政策建议；指导小城镇和村庄人居生态环境的改善工作；组织村镇建设 试点工作，指导全国重点镇的建设。 政策法规司 城乡规划司 城市建设司 村镇建设司 2. 城乡规划的行政机构体系 n国土资源部 主管全国的土地征用、划拨工作，拟定和贯彻执行国 家有关土地的政策、方针及法规，组织编制土地利用总体 规划，制定年度用地计划，检查监督土地利用和政策、法 规的执行，查处违法行为，主管土地使用权的出让等行政 管理工作。 全国土地利用总体规划指导下级国土部门编制的土 地利用总体规划。（土规） 2. 城乡规划的行政机构体系 n国家发展和改革委员会（发改委） 发展规划和区域规划城市规划的发展目标确立。 国家总体经济体制改革的宏观调控拟定并组织实施 国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划等。 住建部 国土资源部 发改委 城乡规划 国土规划 发展规划 在土地空间 上落实政策 “三分天下”，需要 完整的规划体系 n三大部委对城市规划的影响 2. 城乡规划的行政机构体系 n省级行政 住建厅 、国土资源厅 、省 发改委“上传下达” 省政府负责组织编制省域城镇体系规划，但 通常具体的编制任务是落在住建厅。此外住建厅 还负责城市总体规划（除规划法规定的大城市外 ）和城镇体系规划的审查报批和实施监督；参与 土地利用总体规划的审查；承担历史文化名城相 关的审查报批和保护监督工作。由于经济实体最 终体现在地方政府一级，省级政府部门对地方规 划的作用更多地表现为监督和指导。 n地方政府 住建局 、国土资源局 、市 发改委“上传下达” 实现发展和政绩目标的主要载体。地方政府 负责编制本市范围的城市总体规划，规划局作为 地方城乡规划行政主管部门通常承担实际的编制 任务。与城市规划相关的其他地方政府部门还包 括了市建委、文化局、环保局、市政园林局、市 交委、消防局等，城市规划的编制与实施有赖于 规划局与相关各专业局的协调。这种协调表现为 程序性的协调，也就是各专业局基于各自依据的 规范条款，在审批过程中各自执行否决权，共同 构成方案通过的完整程序。 3. 规划法规体系 n纵向体系 vs 横向体系 3. 规划法规体系 n规划法规纵向体系 效力仅次于宪法。调节城市规划与社会经济及城市建设和发展过程 中的各项关系。 是指国务院制定的关于城乡规划方面的法律性文件。如村庄和集 镇规划建设管理条例、风景名胜区条例等。 建设部（单独或连同相关部门）在城乡规划编制、管理实施方面出 台的法规。如城市规划编制办法、建设项目选址规划管理办 法、历史文化名城保护规划编制要求等。 城市规划内部的技术行为，是城市规划编制和实施过程中具有普遍 规律性的技术依据。如城市用地分类与规划建设用地标准；专 项规划的设计规范，如城市居住区规划设计规范等。 地方立法部门根据国家城乡规划法和相关的法律法规。如广东省 城市控制性详细规划管理条例，广州市城市规划条例等。 地方城市规划行政主管部门制定的有关保证城市规划顺利开展的规 章制度。如广州市建设用地规划许可证和建设工程规划许可证管 理规定等。 城市规划经法律程序的审批后具有法律效力，因此城市规划文本同 样具有法律法规的特征。 第一层次：城市规划的核心法- -城乡规划法 第二层次: 国务院颁布的行政法 规 第三层次A：国家城市规划部门 法规 第三层次B：国家颁布的城市规 划技术标准与技术规范 第三层次C：地方城乡规划法规 第四层次：地方人民政府的城市 规划主管部门颁布准则、条例和 技术规范 第五层次：地方人民政府颁布的 规章、条例和规范，以及法定规 划 3. 规划法规体系 n规划法规纵向体系 3. 规划法规体系 n与城市规划相关的法律 与土地权属、用途管理、土地特征及其要求相关 的法律，如土地管理法、文物保护法； 与城市重要设施有关的法律，如城市道路管理 条例、城市绿化条例； 在城市规划和建设过程中与城市环境和社会安全 有关的法律，如建设项目环境保护法、保守国 家秘密法等。这类法律均与城市规划的编制和实施 存在一定的相关性。 与城乡规划行政管理法制监督相关的法律，如： 行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法 等。 3. 规划法规体系 n城乡规划法的内容特点 第一，突出城乡规划的公共政策属性： 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间 布局，改善人居环境，促进城乡经济社 会全面、协调、可持续发展，制定本法 。 第二，强调城乡规划综合调控的地位和 作用。城乡规划法指出：“任何单 位和个人都应当遵守依法批准并公布的 城乡规划，服从规划管理”。 第三，新的城乡规划体系的建立。体现 了一级政府、一级规划、一级事权的规 划编制要求。 第四，严格城乡规划修改程序。 第五，城乡规划行政许可制度的完善。 第六，对行政权力的监督制约：上级 行政部门、人民代表大会、公众监督 。 第七，对城乡规划编制单位提出了新 的要求。 第八，加强人民代表大会的监督作用 ：人大审议、人大常委会备案、向人 大报告。 第九，强化法律责任。追究政府和行 政人员、城乡规划编制单位的责任； 追究违法建设行为的责任；明确对违 法行为给予罚款的范围和数额；授予 市政府强制拆除权。 第十，法律授权，建立完善的城乡规 划法律体系。 4. 规划编制体系 n城镇规划体系示意 4. 规划编制体系 n城镇体系规划 政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源 配置的依据和手段。需要从整体上对局部的发 展进行调控，避免局部的发展损害整体利益或 其他个体利益。 全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和 市域（县域）城镇体系规划。 营造一个良好的大区域环境：环境保护、 基础设施、公共设施的共建共享、资源共同开 发和保护等。需要兼顾各方利益的综合协调和 组织。 4. 规划编制体系 n城镇体系规划 城镇体系规划的实施途径：一是作为相应 地方政府指导城镇化和城镇发展的政策依据； 二是规范和约束下一级地方城乡规划的制定和 实施。 下位规划要符合城镇体系规划提出的城镇 化发展战略和发展目标等指导性内容，深化和 落实资源利用控制指标、生态环境保护措施等 强制约束性内容。 4. 规划编制体系 n城市总体规划 城市总体规划是一定时期内城市发展目标 、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建 设的综合部署和实施措施，是引导和调控城市 建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和 手段。 内容包括：根据城市经济社会发展需求和 人口、资源情况和环境承载能力，合理确定城 市的性质、规模；综合确定土地、水、能源等 各类资源的使用标准和控制指标，节约和集约 利用资源；划定禁止建设区、限制建设区和适 宜建设区，统筹安排城乡各类建设用地；合理 配置城乡各项基础设施和公共服务设施，完善 城市功能；贯彻公交优先原则，提升城市综合 交通服务水平；健全城市综合防灾体系，保证 城市安全；保护自然生态环境和整体景观风貌 ，突出城市特色；保护历史文化资源，延续城 市历史文脉；合理确定分阶段发展方向、目标 、重点和时序，促进城市健康有序发展。 城市总体规划一般分为市域城镇体系规划 和中心城区规划两个层次。 编制城市总体规划成果前，首先要编制城 市总体规划纲要。 4. 规划编制体系 n城市总体规划 以先进制造业、特色商务及优质房地产为主导，依托区域交通枢纽，服务穗东及莞北的都 市型新区。 4. 规划编制体系 n近期建设规划 近期建设规划是城市总体规划、镇总体规 划的分阶段实施安排和行动计划，是落实城市 、镇总体规划的重要步骤，只有通过近期建设 规划，才有可能实事求是地安排具体的建设时 序和重要的建设项目，保证城市、镇总体规划 的有效落实。 4. 规划编制体系 n城市分区规划 大、中城市可以在总体规划基础上编 制分区规划。 分区规划的主要任务是：在总体规划 指导下, 参照行政界线, 交通干线等要素 将整个城市规划发展区, 分成若干个（广 州市的分区面积在十平方公里左右）分区 。 4. 规划编制体系 n城市分区规划 分区规划的主要任务是: 以分区 为单位, 进一步对城市土地利用、人 口分布和公共设施、城市基础设施的 配置作安排, 以便与更深阶段的详细 规划更好地衔接。 4. 规划编制体系 n村庄规划 依据：城市总体规划、县域村镇体系规划。 乡域规划：产业发展，生产设施、生活服务设施以及公益事业等空间 布局；人口；乡的职能及规模，乡政府驻地的规划建设用地标准与规划区 范围；中心村、基层村；公共设施、道路和各项公用工程设施，并提出自 然和历史文化保护、防灾减灾、防疫等要求；实施规划划强制性内容。 乡驻地规划：各类用地布局，道路网络；环境卫生系统和综合防灾减 灾防疫系统；生态环境保护，水体保护；历史文化保护，特色风貌保护； 建设容量，工程管线。 村庄规划：农业生产用地布局及配套服务设施；居住、公共设施、道 路、工程设施等用地布局；给水、排水、供电等工程设施及其管线走向、 敷设方式；垃圾处理、公厕等；防灾减灾、防疫设施；分期建设时序进行 安排，并对近期建设的工程量、总造价、投资效益等进行估算和分析。 推荐阅读 n中华人民共和国城乡规划法 n袁腾飞历史是个什么玩意 4. 规划编制体系 n城镇规划体系示意 4. 规划编制体系 n控制性详细规划 控制性详细规划产生于20世纪80年代，在 我国开展已有20多年的历史，为适应土地有偿 使用的要求，上海和北京等地的城市规划管理 部门和规划设计单位借鉴北美大陆和我国港台 地区实行的“土地分区规划管理”方法，结合我 国城市规划的实际情况，在详细规划中引入区 划的思想，从土地划分、开发控制、建筑管理 等角度来制定规划，并逐步形成了适合我国城 市规划编制和管理的基本工具控制性详细 规划的初步框架。 承上启下的角色。它以总体规划或分区规 划为依据，详细规定建设用地的性质、使用强 度和空间环境，并指导修建性详细规划的制定 。因此控制性详细规划一方面要落实上一层次 规划的宏观目标，另一方面要与规划管理和规 划实施相配合。 1）技术文件是法定文件和管理文件的技 术支撑和编制基础。技术文件编制的内 容和深度应符合建设部城市规划编制 办法的要求。 2）法定文件是规定控制性详细规划强制 性内容的文件。法定文件应充分考虑资 源利用、公众利益和公共安全等因素， 具有强制性实施的约束力，同时便于公 众理解和监督。 3）管理文件是城市规划行政主管部门实 施规划管理的操作依据。管理文件既要 体现法定文件的“刚性”原则，又要满足 规划管理的动态需要。 4. 规划编制体系 n控制性详细规划 4. 规划编制体系 n控制性详细规划 控制性详细规划的主要内容包括 ：用地界限、适用范围、建筑高度、 建设密度、容积率、绿地率等控制指 标； 交通出入口方位、停车泊位、建 筑后退红线距离、建筑间距等； 建筑体量、体型、色彩等规划引 导性要求； 道路的红线位置、断面、控制点 坐标和标高； 工程管线的走向、管径和工程设 施的用地界线； 确定公共设施的位置、规模和布 局。 4. 规划编制体系 n控制性详细规划 下列六个因素制定规划地区的土地使用强 度控制指标： （）根据所在城市的规模，城市发展备 用地的多少，城市发展前景，确定一系列本城 市内核心地带的最高土地使用强度指标作为城 市其他地区确定土地使用强度的参照系数。 （）地块在城市结构中的位置。土地使 用强度与地块在城市中的区位重要度成正比。 （）地块的交通条件。土地使用强度与 交通方便程度成正比。 （）地块性质。不同性质的用地上的土 地使用强度是不同的，如：幼儿院、医院等用 地的土地使用强度应小于办公用地、商业用地 的土地使用强度。 （）适当考虑地块所在地区的基础设施状 况。如果基础设施簿弱，一次性改建的费用又 太大，应降低土地使用强度。 （）适当考虑旧城改建时的现有土地使用 强度。 土地使用强度指标 、容积率。容积率也被称作地积率，它 是地块上总建筑面积与地块面积之比。 、建筑密度（建筑覆盖虑）：建筑基底 面积与地块面积之比。 、居住人口密度：单位面积居住用地上 的居住人口数，或者：单位面积居住用地上的 住宅套数。 、体积率：工业用地上的工业建筑体积 与地块面积之比。（很少用） 确定土地使用强度各指标的主要方法有四 种： 、反馈法：即在完成详细形态设计之后 ，将各项设计要素抽象并反算出相应的控制指 标。 、比较法：以同类城市或地区的规划指 标作为借鉴，比较后制定规划地区的控制指标 。 、标准法：根据国家或地区有关规范和 标准，制定规划控制地区的规划指标。如根据 人口容量和人均规划建筑面积标准，计算地块 容积率等。 、综合法：对以上三种办法综合考虑， 通过比较验算后考虑。 4. 规划编制体系 n控制性详细规划的环境指标 、绿地率或敞地率：绿地率是指地块内 集中绿地占总用地面积的百分比。 、对建筑物的控制指标：包括对建筑物 外形、色彩、高度、体量、间距的要求。 、对地块的控制指标：包括最小地块尺 寸、后退、交通出入口方位等。 、泊车位要求：指一定数量建筑面积所 需要的泊车位指标。 、基础设施指标：指在特定基础设施不 足地区或工业区内，对用电、用水、及污水排 放量的控制指标。 4. 规划编制体系 n城市设计与控制性详细规划 控制性规划注重定性、定量、定位的 图则和规划文本。以上控制性详细规划的 控制内容在实践中难以满足高质量城市空 间的要求。 在实践中，如深圳、上海等城市已经 开始把城市设计的成果转译成比控制性详 细规划更加详细的地块开发图则，以更有 效地控制地块开发后的公共空间质量、城 市形象、城市微气候等重要空间要素。 4. 规划编制体系 n深圳福田中心区22、23-1地块 现代城市设计的目标已经从较为 单纯的美学、空间形体环境要求，发 展为改善、提高城市综合的生活、艺 术环境质量。因此城市设计的内容不 应仅仅属限于城市空间景观和建筑形 体方面，还应当包括对整体环境质量 的考虑。如对自然环境的保护、利用 和创造；对历史传统风貌、城市特色 、习俗的继承发扬等。 城市设计的内容及深度应当根据 控制性详细规划阶段的任务和要求确 定。应以控制和引导规划地段的空间 环境和建筑形体环境设计为主。 4. 规划编制体系 n深圳福田中心区22、23-1地块 4. 规划编制体系 n城市设计与控制性详细规划 控制性规划中的城市设计应承上 启下，不宜超越阶段要求。例如，对 每幢建筑、每个标志作过多的设计规 定，将会束缚设计者的手脚； 设计内容及表达方式应当简明、 具体、易操作。方便建设管理，有利 于法规化。 凡是用图纸或数据表达的内容， 必须经过仔细推敲，做过形态设计的 方案比较。规定要具体、明确，使下 阶段的规划与建筑设计有章可循。绝 大部分的内容，应以原则性的文字引 导为宜，不作具体的硬性规定； 设计的内容不是越多越好，规定 不是越细越好。要给以后的修建性规 划和建筑设计留有充分创造发挥的余 地。 4. 规划编制体系 n修建性详细规划 修建性详细规划的主要内容包括 ：规划地块的建设条件分析和综合技 术经济论证，建筑和绿地的空间布局 、景观规划设计，布置总平面图，道 路系统规划设计，绿地系统规划设计 ，工程管线规划设计，竖向规划设计 ，估算工程量、拆迁量和总造价、分 析投资效益。修建性详细规划的成果 由规划说明书和图纸组成。 5. 规划管理体系 n城乡规划编制与审批管理 城乡规划组织编制管理 国务院城乡规划主管部门会同国务院有 关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指 导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制 。城市人民政府组织编制城市总体规划，县 人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总 体规划。乡、镇人民政府组织编制乡规划、 村庄规划。 城市规划审批包括前置程序、上报程序 、批准程序和公布程序。 城乡规划采取分级审批 城镇体系规划 全国城镇体系规划由国务院城乡规划主 管部门报国务院审批；省域城镇体系规划报 国务院审批。 城市总体规划 直辖市的城市总体规划由直辖市人民政 府报国务院审批；省、自治区人民政府所在 地的城市以及国务院确定的城市的总体规划 ，由省、自治区人民政府审查同意后，报国 务院审批；其他城市的总体规划，由城市人 民政府报省、自治区人民政府审批。 镇总体规划 县人民政府所在地镇的总体规划，报上 一级人民政府审批；其他镇的总体规划报上 一级人民政府审批。 详细规划 城市的控制性详细规划，经本级人民政 府批准后，报本级人民代表大会常务委员会 和上一级人民政府备案；镇的控制性详细规 划，经本级人民政府批准后，报本级人民代 表大会常务委员会和上一级人民政府备案； 乡镇人民政府组织编制的乡规划、村庄规划 应当报上一级人民政府审批。 5. 规划管理体系 n城乡规划修改 出现五种情况之一时可以依法进行规划修改： 一是上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提 出规划修改要求。 二是行政区划调整需要修改规划。 三是因国务院批准重大建设工程确需修改规划。 四是经评估确需修改规划。 五是城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其 他情形。 修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划 、镇总体规划应当依据原审批程序报批。 5. 规划管理体系 n一书两证核心 建设项目选址规划管理 建设用地规划管理 建设工程规划管理 n乡、村庄建设规划管理 n临时建设和临时用地规划管理 5. 规划管理体系 n建设项目选址规划管理 城乡规划主管部门根据城乡规划及其有关法律 法规对于按照国家规定需要有关部门进行批准或核 准，以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目， 进行确认或选择，保证各项建设能够符合城乡规划 的布局安排，核发建设项目选址意见书的行政管理 工作。 了解建设项目的性质、规模、类型、用地要求 和对环境的影响程度，根据批准的城乡规划提出其 选址布局是否符合规划的意见，从而使城乡规划实 施管理能够处于比较主动的地位，而不是被动地接 受和安排建设项目，为以后的建设用地规划管理和 建设工程规划管理打下良好的基础。 5. 规划管理体系 n建设用地规划管理 城乡规划主管部门根据城乡规划及其有关法律 法规对于在城市、镇规划区内建设项目用地提供规 划条件，确定建设用地定点位置、面积、范围，审 核建设工程总平面，核发建设用地规划许可证等进 行各项行政管理并依法实施行政许可工作的总称。 依据控制性详细规划对建设用地提出规划条件 ，包括土地使用规划性质、土地使用强度（包括建 筑密度、高度、容积率等）、基地主要出入口、绿 地比例以及紫线、蓝线、绿线、黄线的界限等，以 供建设单位调整、修改和确定建设工程总平面方案 。 规划设计条件，包括城市设计的内容。 5. 规划管理体系 n建设工程规划管理 市、县城乡规划主管部门和省、自治区、直辖 市人民政府确定的镇人民政府，根据城乡规划及其 有关法律法规以及技术规范对于在城市、镇规划区 内各项建设工程进行组织、控制、引导和协调，审 查修建性详细规划、建设工程设计方案等，使其符 合城乡规划，核发建设工程规划许可证等进行各项 行政管理并依法实施行政许可的工作的总称。 建设工程规划管理主要划分为建筑工程（建筑 物、构筑物）、道路交通工程、市政管线工程等三 大类型。不论哪种类型，凡进行当前建设活动，都 应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计 方案等材料，需要建设单位编制修建性详细规划的 建设项目还应提交修建性详细规划，向城市、县人 民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市 人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划 许可证。 5. 规划管理体系 n城乡规划的监督检查 行政监督根据监督部门和监督任务的不同