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关于工业用地改变用途相关文件的学习心得最近，接到一家食品企业转让股权的项目，虽然项目从表面来看是股权转让，实质该企业的投资亮点是拥有277亩工业出让用地，而且按照项目当地整体规划，该土地已被规划为商住用地。关于协议出让国有工业用地改为经营性用地，是由现使用者补办手续还是由土地收储部门收回后重新招标拍卖挂牌出让，在当前实践中，各地土地收储部门做法不一，对此，我翻阅了相关专业资料，现将学习内容进行归纳总结：中国土地矿产法律事务中心钟京涛认为，工业用地要改变为商业用地情况，需要注意两点：一是现使用者要继续使用的，需按规定补交相应的土地出让金，因工业用地和商业用地地价是不一样的。二是政府收回协议出让的工业用地使用权，重新以招拍挂方式出让的做法缺少法律依据。他认为协议出让是法律明确的一种出让方式，现使用者是以合法方式获取的工业用地使用权应当受到保护，政府在土地收购储备时应避免强收强卖。一、相关政策规定： （一）2002年 7月 1日国土资源部颁布实施的招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（以下简称 11号令）规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。（二）2003年 8月 1日施行的协议出让国有土地使用权规定（以下简称 21号令）第十六条规定，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。（三）2004年 3月 18日，国土资源部和监察部联合下发的关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（国土资发200471号，以下简称 71号文）规定，对 8月 31日后以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。二、政策分析：（一）三个文件的规定是否相违背：从上述规定来看，似乎 21号令的规定与 11号令、 71号文件存在冲突，即协议出让的工业用地改变用途为商服用地时，政府部门所作的“合同变更或重新签订合同”，是否在 11号令和 71号文件所禁止的范围内，是否与经营性用地招拍挂的规定相违背。但是如果全面深入分析相关规定，可以看出这里并不矛盾。协议出让土地是我国法律中规定的一种土地出让方式，通过这一方式取得的土地使用权与招拍挂方式取得的土地使用权一样受到法律的严格保护。土地使用权人在土地使用过程中根据土地利用的需要，可以申请将土地用途改为经营性用地，只要按规定经有关部门批准并办理相关手续，补交土地出让金即可。（二）三个文件的本质区别：首先这两种行为性质不同：11号令和 71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地行为，是一种土地出让行为； 21号令第十六条中规定的行为是一种行政许可行为。其次对土地权利的影响不同：11号令和 71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地，是一种权利设定，通过协议出让，土地使用者得到了一种出让土地使用权；而 21号令第十六条中规定的合同变更或重新签订合同，是一种权利内容的变动，而不是重新设定，它是以已有土地权利为基础而进行权利内容变动。再次出现在不同的国有土地管理环节上：11号令和 71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地行为，是指政府在一级市场中直接通过协议方式向市场供地的行为；21号令第十六条规定的行为是出现在土地使用权出让后土地使用者利用土地的过程中。（三）21号令第十六条的作用：1、21号令第十六条是对已有规定的补充和完善对于出让土地改变用途，我国现行法律法规中已有明确规定，1995年颁布的城市房地产管理法第十七条规定：土地使用者需要改变土地出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。2001年国务院发布的关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115号）规定，土地使用者需要改变原批准用地的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。可见，土地使用者对其协议出让方式取得的土地改变用途，法律中并没有明文禁止，相反，法律中明确了具体的操作程序。为进一步规范这一行为，国土资源部 2003年发布 21号令第十六条对此又作了具体规定，明确提出了“按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金”，这就在一定程度上弥补了原有规定的不足，防止了以此来规避经营性用地招拍挂，保证了国有土地收益最大化。2、21号令第十六条适用的条件适用条件包括以下方面：土地权利人已通过协议出让方式取得了完整的土地使用权；取得原出让方和规划部门同意，应该说，只要符合规划及有关条件，有关主管部门就应该批准；按新用途及当时的市场价补交出让金；变更协议或重新签订土地使用权出让合同。这里需要注意的是重新签订合同，也是对原有合同的一种调整，而不是重新出让。3、协议出让土地使用权收回应受到严格限制土地使用权的收回与土地征收、征用一样，是作为剥夺权利人财产权的一种强制措施。根据立法法规定，对非国有财产征收的事项，除全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的外，只能在法律中规定。从当前立法来看，它应仅限制在土地管理法、城市房地产管理法等法律中规定的为公共利益需要、为实施城市规划进行旧城区改建、土地出让等