[教育学]公务员制度.doc

第一篇 国家公务员制度总论第一章 基本概念一、公务员基本概念：公务员有广义和狭义之分。1、第一种是小范围的，公务员仅指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。这种范围同国家公务员法规的适用范围相一致，英国及许多英联邦国家基本属于此类。在英国，公务员是指那些不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失可以长期任职的文职人员。2、第二种是中等范围的，政府的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用于国家公务员法规的只是事务官。公务员范围主要是指国家机构的工作人员，所谓国家机构和政府机构是不一样的，政府机构仅仅指政府系统，国家机构包括政府系统以外的一些人，也属于国家公务员，美国的代表性比较普遍，现在世界上大多数国家还是和美国的公务员范围的划分方法基本相同，美国的公务员叫政府雇员，美国政府雇员现在大约有2800万人左右，是世界上比较庞大的公务员队伍之一。 美国基本属于此类。美国把公务员称为“政府雇员”，“政府雇员”是范围很广的一种称谓，它包括了除军事人员以外的所有政府雇员。3、第三种是大范围的，把从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位（包括事业单位、医疗单位、教育单位人员， ）的工作人员及工勤人员统称为公务员，并由“国家公务员”和“地方公务员”之别，有“特别职”与“一般职”之分。“一般职”公务员是指政府系统中非选举产生和非政府任命的工作人员，是国家政府系统中的事务官，即非选举产生和非政治任命的政府工作人员，适用于国家公务员法规的，只是“一般职”的国家公务员。日本、法国及法属殖民地比较流行，基本那属于此类。法国公务员是指在中央机关及其所属机关、地方行政机关、公共企事业单位被任命为常任官员的工作人员。公务员分为政务类公务员和事务类公务员两大类。其中，事务类（或称业务类）公务员就是政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，这是公务员的主体，通常也是公务员的适用范围。 二、我国公务员的范围A、93年国家公务员暂行条例指各级国家行政机关中除工勤人员以外的依法执行职务的工作人员。仅限于国家行政机关的工作人员 ，而中国共产党机关和人大、政协、民主党派机关的工作人员实行参照管理。B、2005年国家公务员法废除此规定，指出公务员指依法履行公务、纳入国家编制、由国家财政负责其工资福利的公职人员。C、只有满足下列三个条件的工作人员才能称之为公务员：1、依法履行公职；2、纳入国家财政编制；3、由国家财政负担工资福利按照这种理解，以下机关除工勤人员外的工作人员都是公务员：各级中国共产党的机关，各级人大、政协机关，各级国家行政机关，各级人民法院和各级人民检察院，各民主党派机关以及部分社团机关。原国家公务员暂行条例规定的公务员范围较窄，仅限于国家行政机关的工作人员，而中国共产党机关和人大、政协、民主党派机关的工作人员实行参照管理。三、公务员制度：对公务员依法进行管理的一系列法律和规章的总称四、建立公务制度的目的：人事管理制度发展的客观要求；廉政与效能建设的需要；人事管理工作的科学化、法制化需要五、国家公务员的基本原则：民主原则；公平竞争与择优原则；功绩制原则；依法管理原则；党管干部原则 第二章 当代西方国家公务员制度发展一、国外公务员制度形成的三种基本路径：（1）反对“恩赐官职制”、“政党分肥制”过程中逐步确立国家公务员制度。英国的文官制度：1765年英国东印度公司官制改革；1813年起凡是英籍文官必须先进修四个学期的历史、语言和印度法律等课程；1853年首相格拉斯顿委派诺斯科、杜维廉调查任用官吏情况，1854年发表关于建立英国常任文官制度的报告，该报告提出四项基本原则：1）行政事务工作分为智力工作手例行工作两大类；2）年龄限制，接受学校教育，通过考试择优录用；3）统一管理，各部门间人员可互相转调和提升；4）高级文官提升以上级年终考核报告为依据，低级事务官则以年资为据（2）反对“政党分肥制”过程中确立国家公务员制度1）政党分肥制的弊端 ：1801年托马斯杰弗逊上台任命脉自己的人；1829年安德鲁杰克逊撤换了约20%的官员以安插同党2） 1883年彭德尔顿法案：（1）从低级公务开始，通过竞争性考试选拔公职人员；（2）职业保障，凡是通过文官考试而被录用的人员不得因政党关系被免除公职；（3）文官必须保持政治中立3） 1978年国会通过文官制度改革法，其核心是功绩制，提高政府工作质量和效率提高，确定联邦政府人事制度应遵循的九项功绩制原则（3）总结、仿效英、美等国公务员制度建立起自己的国家公务员制度n 法国n 拿破仑时期草创了公务员制度的雏形：n （1）建立等级制，薪金同等级联系；n （2）行政部门实行严格的纪律；n （3）颁布实行于所有公务员的规章制度；n （4）创办培训官员的专门性、综合性技术学校n 日本n 1885年参照普鲁士法典颁布官吏纳要，规定官员录用需经考试n 1887年明治政府颁布文官考试试用及见习规则，确定选拔高级文官与普通文官的范围，给帝国大学及其前身旧东大学毕业生以免试特权n 1893年文官任用令，建立功绩主义原则。n 1899年文官资格保障令、文官惩戒令，规定官员是天皇的代理人，形成了绝对的官僚集团n 1947-1950年间制定并颁布国家公务员法（1947）、国家行政组织法（1948）、关于国家公务员职阶制的法律（1950）、地方公务员法（1950），这些法规的主要内容是：文官分为特别公职人员与一般公职人员，后者实行公开考试择优录用；建立人事院全面负责公务员工作；实行职价制，规定报告官职种类；推行功绩制；由名牌大学毕业生担任高级官员等等二、欧洲国家的公务员组织制度职业制与职位制n 职业制：公务员录用后进入特定职业的最低层级，然后根据有关法律得以晋升与增薪，通常须具备法定的教育背景方面的最低资格才能进入公务员队伍。公务员可享受终身任期，工作条件、报酬与退休金都由政府法律规定。n 职位制：1、英美法系的职位制模式： 英美法系是较为松散的公务员制度，公务员都是国家的普通公民，是一种雇佣关系，是一种松散的，一般性的雇佣关系，不强调公务员的主体地位与长久性，普通法院即可受理公务员与在职机关的官司。2、大陆法系的职位制大陆法系强调公务员的宪法地位，使特定的国家雇佣，强调其主体、主人翁地位，是职业化的政府官员，无权与国家进行官司对抗，发生纠纷必须由宪法法院来受理。三、西方国家公务员制度的特色 1、实行分类管理 （政务类公务员与业务类公务员 ）；2、保持政治中立 ；3、贯彻公开、平等、竞争原则 ；4、实行功绩制。 5、保障公务员权利。 英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员会 。工会6、实行职业常任。把公务员从事的公务工作当作一种职业性工作，不随政党选举的更迭而进退，无过失即可长期任职，不得被随意辞退。7、 公共权力依附于公务职位。公务员的权力大小是由公务员所在职位决定的，权力不随人走，公务员只能利用所在职位赋予的权力来完成本职工作。8、 贯彻用人唯贤原则。用人根据才能，而不是依据个人背景和人际关系，保证人们具有均等的任官机会，公开竞争考试，按考试成绩择优录用。9、 对公务员进行统一管理。由全国统一的公务员人事管理机构，依据全国统一的公务员法规和政策，对各部门的公务员实行直接或间接的综合管理。10、 注重专业技术人才。把是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准。11、讲究职业道德。要求公务员培养团结合作精神，增强荣誉感和责任心，要忠于国家、廉洁奉公、严守机密、克制言行、不参加任何经商赢利活动等。第三章 我国公务员制度的历史与发展一、我国公务员制度的历史沿革（一）古代官员的选任制度。我国古代官吏制度的形成、发展和完善的过程可分为三个历史阶段：第一、先秦时期；第二、秦至南北朝时期；第三、隋唐至明清时期。（二）纵观我国古代官吏制度的历史，其基本特征是：建立起以皇帝为至尊的封闭的政治系统。确立了儒家思想为我国古代官吏制度的指导思想和理论依据。科举制度主宰着封建选官制度。古代官吏制度逐步发展完善。用法律确认、调整组织和制度，以约束官吏的行为。（三）新民主主义革命时期根据地或解放区党的干部人事制度组织路线：德才兼备、任人唯贤思想路线：实事求是、群众路线干部培养与管理：党管干部、政治审查、“从战争中学习战争”（四）新中国成立初期至改革开放前的干部人事制度1949-1966，在继承和发展解放区干部人事制度基础上，建立系统的管理机构；1966-1976，干部人事管理机构撒销，人事干部遣散，干部人事制度挫折中发展（五）1977至今，干部人事制度逐步走上法制化、规范化、科学化建设的道路大体上亦可分为三个阶段: 第一阶段： 1977-1987，在传统计划经济体制下进行人事制度改革的探索阶段。撒并机构、裁减人员，解决干部副职过多和干部老化痼疾, 确立了干部人事工作新的指导思想和干部“四化方针” ，确 立干部分类管理思想。第二阶段：1988-1992，人事制度改革深入发展阶段。精简机构和人员、提高行政效率，初步建立起国家公务员制度，人才市场新生事物出现。第三阶段：1992至今，建立与市场经济体制相配套的公务员制度新阶段。1993年10月1日国家公务员暂行条例颁布并实施，公务员制度全国推广、不断完善。二、建立国家公务员制度的目的：提高干部队伍素质与行政效率，加强勤政建设，为党的基本路线提供组织保证；加强国家机关的廉政建设；促进行政机关管理工作的科学化、法制化三、 我国公务员制度的特点（一）与国外公务制度相比1、我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。2、我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。3、我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨。 4、我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。5、不存在“政务官”与“事务官”的划分（二）与旧人事制度相比1、体现了分类管理原则；2、建立了竞争激励机制；3、建立了新陈代谢机制；4、建立了廉政保障机制；5、建立了勤政保障机制；6、建立了健全的法规体系四、国家公务员制度的实施对象和机关1、国家公务员制度实施对象 国家公务员制度实施的对象：为各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员；其它行使国家行政职能、从事行政管理活动的事业单位中除工勤人员以外的工作人员；国家行政机关中从事党群工作的人员。 2、实施国家公务员制度的机关 一是指中央，为国务院办公厅各部委、直属机构、办事机构、部委管理的国家局及其派出机构；国务院直属的行使政府行政职能的事业单位；国务院议事协调机构和临时机构所设立的办事机构；上述机构的离退休干部管理机构。二是在地方，为各级人民政府及其部门、派出机构等。五、我国公务员制度的实施情况（一）建立国家公务员制度是一项系统工程公务员制度推广要：1、有一定的起始时间和具体要求，包括：（1）初步建立以国家公务员法为核心的法规体系；（2）分级、分步骤建立国家公务员制度；（3）形成以各级行政学院为主体、各类培训机构为辅的公务员培训网络；2、结合机构改革和工资制度改革，分期分批进行；3、加强对公务员制度推广工作的领导（二）我国公务员制度实施情况n 1、职位分类制度和人员过渡工作全面完成n 2、考试录用制度全面铺开n 3、考核工作基本进入规范化轨道n 4、公务员任职晋升中增强了公开和竞争力度n 5、辞职辞退制度显示出明显成效n 6、轮岗、回避制度逐步实施n 7、公务员各类培训广泛开展n 8、较完备的公务员法规体系基本形成（三）当前公务员制度实施中的问题n 1、全国的发展不平衡n 2、未能充分动态地满足实践发展中提出的新要求n 3、制度本身还有不完善的地方（四）完善我国公务员制度需坚持的原则及近远期目标n 1、完善我国公务员制度需坚持的原则：（1）解放思想、实事求事；n （2）健全法制；n （3）深化运行机制改革；n （4）建设高素质队伍2、完善我国公务员制度的近期目标：n （1）增强制度活力；n （2）提高队伍素质；n （3）改进公共服务；n （4）完善管理制度3、完善我国公务员制度的长远目标：n （1）制度创新；n （2）能力建设；n （3）社区服务；n （4）电子政府与阳光政府第二编 公务员条件、义务与权利及其管理机构第一章 公务员的条件n 1、国籍要求n 2、政治与思想要求n 3、生理与年龄要求n 4、文化程度与工作能力要求n 5、其他要求第二章 公务员的义务与权利一、公务员义务与权利概念n 1、定义：国家公务员义务，是指国家法律对国家公务员必须作出一定行为或者不得作出一定行为的约束和强制n 国家公务员权利，是指国家法律规定的国家公务员在执行国家公务的过程中，可以履行职责，行使职权，并要求他人作出某种行为或抑制某种行为n 2、分类（1）公务员义务分类：n 在职期间的义务与退出公务员系统的义务；n 作为的义务与不作为的义务n 政治要求和服务规则（2）、公务员权利分类：n 本人身份取得的权利；n 执行公务的权利；n 权利受到侵犯时的权利二、厘清公务员义务与权利的意义n 1、有利于实现人事管理的规范化、法制化n 2、有利于国家行政良性运行n 3、有利于增强国家公务员的权利意义与责任意识，使他们依法享有权利，自觉履行义务n 4、有利于发挥人民群众对各级机关和国家公务员的监督作用三、公务员义务与权利的基本特点1、 与职务相关联性 2、一致性3、平等性4、广泛性5、真实性四、公务员义务与权利的基本内容（一）公务员的义务1、西方国家公务员义务的基本内容n 1忠于政府，忠于职守 。对擅离职守者，给与必要的纪律处分。n 2服从领导，执行命令。但公务员可以抵制与拒绝执行危害国家利益的命令。n 3遵守法纪，公正廉洁。n 4严守职业秘密。要求公务员在工作期间严守中立，在业余时间对政治、哲学和宗教等问题发表意见时要有所克制，在日常生活中与待人接物上也要克制自己的言行。 2、我国公务员的义务 n 1模范遵守宪法和法律； n 2按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率； n 3全心全意为人民服务，接受人民监督； n 4维护国家的安全、荣誉和利益； n 5忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令； n 6保守国家秘密和工作秘密； n 7遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德； n 8清正廉洁，公道正派； n 9法律规定的其他义务。 （二）公务员权利 1、西方国家公务员权利的基本内容n 1身份保障权；n 2结社权，公务员可以依法成立或者参加社会团体，并参与其社会活动；n 3领取法定工资和享受合理报酬的权利；n 4休息权，公务员有权获得正当的休息时间，包括带薪休假、病假、产假、哺乳假、受教育假；n 5辞职权；n 6申诉权。2、我国公务员的权利 1获得履行职责应当具有的工作条件；这种权利保障一般被称为职权的保障。职权是保证国家公务员正常执行公务的最基本权力，使国家公务员在履行职责时才享有的，是其执行国家公务，完成自身职责的必要条件和保障。2非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分； （1）保证国家公务员职业的相对稳定。 （2）国家公务员在执行公务过程中，有可能因为触犯某些个人或者集团的利益而受到打击和迫害，甚至会受到非法免职、将职、辞职、辞退或者处分，明确身份保障权就能促使国家公务员大胆负责、公正无私地执行公务。3获得工资报酬，享受福利、保险待遇；所谓劳动报酬和保险、福利待遇，是指国家规定的公务员应享有的工资及各种津贴，在生于、年老、疾病、伤残、死亡时的保险，在生活困难、探亲、取暖、年休假等方面的福利，这是国家公务员在经济方面的权利。是国家公务员的基本权利。 4参加培训； 5对机关工作和领导人员提出批评和建议；国家公务员的申诉权利，是指公务员对涉及本人的人事处理决定（包括行政处分、被降职、被辞退的决定等）不服时，可以向原处理机关申请复议，同事有权向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，也可以向监察机关提出申诉。 6提出申诉和控告； 7申请辞职； 8法律规定的其他权利。一是宪法和法律规定的一般公民的权利，二是宪法和法律所特别指出的“国家机关工作人员”应享有的权利。 第三章 公务员的管理机构1、公务员管理机构的设置形式n 从纵向看，中央人民政府设立的公务员管理机构（如国家人事部等）和地方各级人民政府的人事部门n 从横向看，各级人民政府设立的综合性公务员管理机构（即各级人民政府的人事部门）和各级人民政府的各工作部门设立的执行性公务员管理机构（即内设的人事局、处、科等）2、公务员管理机构的职责权限（1）制定公务员管理规范（2）对同级政府各部门的人事机构和下级人事部门进行业务指导（3）对某些管理事务进行跨部门、跨地区的组织协调（4）根据管理权限划分，行使审核、审批权（5）对公务员管理工作实施监督3、部门执行机构（内部人事机构）职权（1）录用权；（2）考核权；（3）奖惩权；（4）升降权；（5）任免权；（6）辞退权；（7）其他人事决定权4、我国的人事管理机构国务院人事部；国务院各部门人事机构；地方县级以上人民政府人事机构5、部分发达国家的人事管理机构人事管理机构类型：部外制、部内制、折衷制；美、日等发达国家的人事管理机构6、我国的人事管理机构在我国，人事行政的管理机构主要是依据干部人事管理体制而设置的。在革命战争年代和建国初期，我国的干部(包括在政府部门中工作的干部)，除了军队系统实行单独管理以外，其余的都是由党中央和各级党委组织部门统一管理。建国以来，人事行政的管理机构随着历史条件的不同发生过多次较大的变动，其具体演变如下： 政务院人事局(1949.101950.11) 中央人事部(1950.111954.9) 国务院人事局(1954.91959.7) 内务部政府机关人事局(1959.71969.12) 民政部政府机关人事局(1978.31980.7) 国家人事局(1980.81982.5) 劳动人事部(1982.51988.4) 国家人事部(1988.4现在)7、部分发达国家的人事管理机构n 人事管理机构类型：部外制、部内制、折衷制n 部外制也称独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立掌握整个政府的人事行政事宜。例如美国、日本。n 部内制是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部分之一。例如法国、德国、瑞士n 折衷制是指人事行政的管理机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。例如英国。第三篇 公务员职位分类、考试录用与考核第一章 公务员职位分类制度一、两种职位分类制度（一）职位的含义和特征1、职位的三要素所谓职位，是由上级组织分配给每一个工作人员的职务和责任。职位具有三要素：（1）它是由具有充分权利的组织分配的，不是由工作人员自己或者其他组织、个人决定的；（2）它的职责必须通过工作人员完成，每个职位的工作量不能过大也不能过小；（3）它具有完成工作所需要的权力，是职务、责任和权利的集合体。2、职位具有六个特征(1)职位是指事而不是指人，是指工作人员担负的职务和责任，而不是指担负职务和责任的工作人员。职位存在于担任它的工作人员之先，人员变动对职位没有影响。职位变动则一般要求工作人员相应的调整，没有合适的人选职位是可以空缺。职位的数量是有限的，是由组织机构的规模、职能、任务、经费预算和社会的政治经济状况及科学技术发展状况等多种因素决定的。每一职位有一定的名称、内容、责任、工作标准、任职条件和晋升转任路线等。一旦确定后具有相对稳定性，除非具有充分理由并经上级主管部门同意，不得随意变动。职位并不意味着担任它的工作人员具有某种终身不变的待遇，工作人员只有担任某一职位的职务和责任时才具有相应的权力，享有相应的报酬。同一职位在不同时间可由不同的人担任，同一人员在不同时间可以担任不同的职位。职位可以按一定的标准和方法划分为若干类别和级别(2)职系又叫职种，指职责繁简难易、轻重大小及所需资格条件并不相同，但工作性质相似的所有职位集合。例如：人事行政、社会行政、财务行政等都属于不同的职系。每个职系中所有职位性质充分相似，而工作繁简难易、职责轻重大小及任职资格要求不同。每个职系是一个职位升迁的系统。(3) 职组又叫职群，若干工作性质相近的所有职系的集合。(4)职门,指若干工作性质大致相近的所有的职组的集合。(5)职级,指同一种职系中职责的繁简难易、轻重大小及任职条件要求十分相似的所有职位的集合。例如：初级程序员中级程序员高级程序员(6)职等,指不同职系之间，职责的繁简难易、轻重大小及任职条件要求充分相似的所有职位的集合。（二）职位分类与品位分类国家公务员的分类并无绝对固定的标准，需要根据情况而定，受当时的经济、政治、文化等多种因素的影响。对于国家公务员的管理来说，因为这是一个长期的、复杂的、连续的过程，所以必须找到一种稳定的、基本的分类方法，为国家公务员的管理提供一个稳定的人事分类基础。由于各国的文化背景、历史传统和社会结构不同，各国在分类的具体原则上存在着差别，因而形成了不同的分类方法。最基本的有两种：职位分类与品位分类。1、什么是国家公务员的职位分类和品位分类？（1）职位分类（Positional Classification）,职位分类是以职位为对象，以职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件为评价因素，把职位划分成不同的类别和级别，作为人事管理基础的一种人事分类制度。1)职位分类的最大特点是“因事设人”，它强调的是公务员的职权和责任，而非担任该职位的公务员本人。职位，与强调一个人的专业技术、学术水平的职称不同，是“分配给一个官员或职员包含有职务与责任的工作”。它是职位分类结构的基础，由它构成形形色色的职系和高低不等的职级，职位分类是将用人单位的全部职位按照其业务性质和内容划分出若干职系，然后再按每一职位的责任轻重、难易程度、劳动强度、工作环境及所要求的知识技能和经验水平，将其划分为若干等级，并通过职位说明书加以明确而详细的规定，最后将各个职位归于适当的职级、职等。 2)职位分类的优点在于：因事设人而避免了因人设事滥竽充数现象；可以使考试和考核标准客观，有利于事得其人，人尽其才；便于实行公平合理的工资待遇和制定工作人员的培训计划；可以做到职责分明，减少不必要的推诿纠纷，有利于获得职位的最佳人选，解决机构重叠、层次过多、授权不清、人浮于事等问题，提高组织机构的科学化、系统化水平，使组织机构经常处于合理高效的状3)职位分类的缺点主要表现在：在适用范围上，职位分类较适用于专业性较强的工作和职位，而对高级行政职位、机密性职位，临时性职位和通用性较强的职位，则不太适用；实施职位分类的程序繁琐复杂，需要动用大量的人力、物力并需要有经验的专家参予，否则难以达到科学和准确地步；职位分类重事不重人，强调“职位面前人人平等”，因此严格限制了每个职位的工作数量、质量、责任，严格规定了人员的升迁调转途径，有碍于人的全面发展和人才流动，个人积极性不容易得到充分发挥；职位分类在考核方面过于注重公开化和量化指标，使人感到繁琐、死板、不易推行。 案例:美国的职位分类以精密细致而著称，并被认为是实行功绩制的一种方法和人事现代化的标志。七、八十年代以来，美国进行了多次改革，重视简化分类制度和注重“人”的积极作用，但费时、耗资、繁复等问题始终没有得到好的解决，特别是这种静态的分类模式，常常难以适应经常变动的职位结构。近年来，职位分类中出现了一些新的发展趋势，不少国家更加重视“人对职位的影响”，实行了“级随人走”，此外，职位分类的体系结构也趋于简化。(2)品位分类(Rank Classification),品位就是官员等级。官品标志其等级，即级别，代表地位之高低，资格之深浅。职位代表其职责之轻重，任务之繁简。它是一种以文官的个人条件，如学历、资历等为主要依据的分类管理方法。这种分类是以“人”为中心进行设计的。文官既有官阶又有品位，官阶标志品位等级，即级别，这种级别代表了地位的高低、资格的深浅、报酬的多寡。品位标志着其权力等级，即职务，它代表着职责的轻重、任务的繁简。品位等级与担任职务可以不相一致，既可以官价高而职务低，也可以职务高而官阶低，甚至还可以有官阶而无职务。1)品位分类制度的优点是：结构富有弹性，适应性强，应用范围广，便于人事机构调整公务员的职务，所采用的级别随人走，免除了因职务变动和另有任命所带来的不安全感，能调动公务员工作的积极性，有利于个人的全面发展和人才流动；它是建立在公务员应该是具有多面的知识的通才，而不需要很专门的知识这一认识基础上的，比较适用于担任领导责任的高级公务；注重按行政首长和上级主管的意图行事，有利于集中统一地领导，树立行政权威，工作任务特别是临时性的任务指派也容易。 2)品位分类制度的缺点：不注重对工作人员现有岗位设置是否合理进行调查分析，因人设岗，容易造成机构臃肿、职责不清，人浮于事局面；在人事管理中主观随意性比较大，没有统一、规范的要求；过分重视学历、资历、身份等静态因素，不利于学历低、资历强但能力强、水平高的人才脱颖而出。因此，近年来一些国家（如英国）对品位制度作了较大改进，表现了向专业分工和职业分类方向发展的趋势。英国现行的分类管理制度是在品位分类的基础上，吸收了美国职位分类的精神建立起品位分类与职位分类相结合的分类制度。 （3）品位分类与职位分类的区别1）职位分类体现的是科学管理理论；品位分类体现的是管理行为学理论2）职位分类是“以事为中心”，强调行政系统的整体性，符合生态行政学的要求；品位分类是“以人为中心”，重视人的存在，强调发挥人的积极性，符合行政系统的开放性和反馈性a、从对象和依据上看，品位分类是以人为主要对象的分类，其依据是公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职高低、所的薪俸的多少）。职位分类是以职位为主要对象的分类，其依据是国家公务员职位，按照工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件四个因素，分为不同类别和等级，为国家公务管理提供的人事分类制度。b、从分类的方式看，品位分类是先根据工作性质将国家公务员职位作粗略的分类（横向），再根据职务的职责和公务员资格条件作粗略的分级（纵向），并根据职务作精细的分级。职位分类是先根据工作性质将公务员职位作精细分类，形成职系、职组和职门（横向），再根据职位工作的难易程度、责任大小和所需资格条件作精细的分级，形成职级和职等（纵向），形成规范的人事分类制度。2职位分类与品位分类的形成和发展（1）品位分类比职位分类的历史要悠久得多，人类早期社会都是以品位分类制度进行人事管理的。西方早期的“公爵、侯爵、伯爵、子爵、男爵”的品秩，我国的九品中正制以及品级官阶都是品位分类。西方国家16世纪开始建立的军衔制，也是一种品位分类的方式。近代西方文官制度建立后，对品位分类进行了改革。1971年，英国的文官制度改革文件决定，以公务员的工作性质为基础，将其职务划分为十大类，每个职类又分为二至十个职级。由此可见，品位分类是适应一定的社会经济、政治、发展的需要而产生的人事行政制度。（2）职位分类是适应近代经济社会发展而兴起的一种科学的人事管理体系。它最早产生于美国。社会化大生产在人事管理上也提出相应的新要求：一是同工同酬的要求；二是提高每个工作岗位效率的要求；三是对工作情况进行考核的要求；四是专业分工的要求。1895年“科学管理之父”泰勒为了提高工作效率，通过对动作与工作时间关系的研究，提出了“工作分析”、“时间和动作研究”的管理方法，这种方法很快流行于政府部门。1923年，美国国会正式通过了美国第一个联邦政府职位分类法案。同时，管理心理学和组织行为学也取得迅速发展，其中最为突出的是工作分析法的提出，为每一项工作规定一个明确的标准，从而大大提高了工作效率。随着这一理论在政府管理中的推行，促进了美国政府的文官制度改革。其它一些国家或地区如加拿大、菲律宾、泰国、哥斯达黎加等国和我国的台湾地区亦大力提倡职位分类制度。3、公务员分类制度的发展趋势公务员品位分类和职位分类各有所长，也各有所短。从世界各国公务员制度的发展趋势来看，两种分类方法也自取长补短，朝着品位分类与职位分类相结合的方向发展。实行品位分类的国家注重吸收职位分类的长处，如，英国借鉴了职位分类的经验，注意按照公务员所从事工作的不同性质、难以程度、责任轻重进行分类、社职，简化职级，调动各级文官的积极性。实行职位分类的国家也开始实行品位分类的优点，如，美国将16至18等的高级职位划分出来，作为高级行政职位，实行“级随人走的”制度，这就简化了分类结构和分类程序，使其更富有弹性，并重视人对职位的影响，注重发挥人的主观能动性。4、 我国国家行政机关实行职位分类制度我国国家公务员暂行条例第三章第八条规定：“国家行政机关实行职位分类制度”。依据条例，我国公务员职位分类制度是吸收和借鉴职位分类和品位分类优点的基础上，根据我国的国情，从我国的实际情况出发而制定的，是有中国特色的人事分类制度。从某种意义上讲，中国的公务员分类制度的基本模式的选择，是在原国家干部等级制度的基础上吸收了职位分类和品位分类的部分内容而构筑的一种模式，具有渐进性和过渡性。二、建立职位分类制度的意义和标准（一）公务员职位分类的意义职位分类在国家公务员制度中占有重要地位，它是人事管理工作的起点和基础。建立职位分类制度具有重要的意义：1、职位分类为国家公务员的录用和晋升提供了科学依据2、职位分类是国家公务员的考核有了客观标准3、职位分类为国家公务员培训提供科学依据4、职位分类为建立机关工作责任制、克服官僚主义创造了条件5、职位分类为国家公务员实行合理的职级工资制度奠定了基础6、职位分类使政府机关确定职位数目和工资标准有了确定的依据（二）公务员职位分类的标准 职位分类必须依据一定的标准，具体包括制定职系说明书、职级规定和职等标准三部分内容1、职系说明书 职系是指工作性质充分相似的所有职位的总称。工作性质是区分职系的唯一标准，而认定工作性质相似与否必须依据执行工作任务时所运用的知识技能是否相同或相似来决定。职系说明书是说明每一职系工作性质的书面文件，其作用是为区分职系提供依据，其内容只包括工作性质，而有关工作的难易程度、责任轻重、所需资格条件均不涉及。每个职系都有说明书，有多少职系就有多少说明书。职系说明书主要有三方面构成：（1）职系名称及编号。指用于职系的称呼，文字易简要，并需表示出职系工作的性质，如，人事行政职系、土木工程职系等。（2）一般叙述。指职系说明书中开头的叙述，其文字通常分为两部分，第一部分常以“本职系所包括的职级”开头，第二部分说明处理本职系各职级工作所需要的知识技能。 （3）主要业务的列举。是将本职系所包括的各种业务择要予以列举，以便一般工作人员能从中了解职系工作情况。所列举的业务必须为该职系中较为重要的业务，必须为能代表该职系特性的业务，必须是工作量较多或花费时间、人力较多的业务。2、职级规范职级是指工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格条件相同或充分相似的职位的组合。职级按序排列，一个职系有多少职级应视组织机构中工作的难易程度、责任轻重、所需资格条件而定。区分职级的结果是，有的职级可能是只有一个职位，有的职级可能会有几千个职位。职级规范是规定与叙述每一职级的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条件的书面文件。其作用主要是：（1）确定每一职级的范围，明确各职级本身的特点和各职级之间的界限；（2）作为进行归级指导的依据；（3）统一规定各职级的名称；（4）作为一种法规性文件。职级规范按照职级分别规定与叙述，设定多少职级，就有多少职级规范。职级规范大致由六部分组成：（1）职级名称。必须简明扼要，让人一眼就能看出本职级工作性质及程度。职级名称是一个职级规范的缩影，是了解职级规范内容最简单的工具，如初级速记员、助理交通工程师、高级土木工程师等。（2）职级编号。是代表一个职级的号码，通常由职位类别、职列（职组、职系）和级别（职等）三个部分组成。 （3）职级特征或职责。这是职级规范最重要的部分。一份标准的职级规范必须在职级特征项目下，就本职级职位工作的性质、简繁难易程度及责任三个方面，表明它与任何其他一个职级的区别，或不同于其他一个职级的特征。一般应首先列举本职级所包括的主管职责，然后说明本职级的职责内容，其中包括在和中层级与职位人员监督下处理工作、受何种监督、需要监督何种层级与职位人员工作，如何给与监督等。（4）工作举例。所列举的工作通常只叙述处理的工作名称及处理方式。如“缮写文稿”。（5）所需资格。包括任用资格和所需专门知识，后者包括普通教育及专门教育的程度，所需的经验种类及时间等。（6）其他必须事项，如证件和身份，一般情况（如性别、年龄、身高、体重），升迁路线等。3、职等标准职等是指工作性质不同，而难易程度、责任轻重、所需资格条件相当的职级所列之等。职等能够表示不同职系的职位之间的关系，使之相互比较，不表明各职系之间职级的职责和所需资格条件的相同程度。划分职等的目的在于谋求各职系之间待遇的平衡，实现“同工同酬”。虽不属同一职系的职位，凡列为同一职等的职位，其工资标准是一致的。 职等标准是叙述一职等的难易程度、责任轻重及所需资格条件的书面文件，通常由三部分构成：（1）一般叙述，指开头部分的叙述，通常以“本职等所包括之职级”开头，接着说明本职等与职级之间的监督关系，以及处理工作所需要的知识和技能。（2）职责程度叙述。以所需创造力、与人接触的范围与目的、职权行使的范围与影响等因素，来叙述该职等的程度高低。（3）所需资格的叙述，包括录用资格与能力两个部分。前者包括任用资格和应考资格；后者包括领导能力和行政能力。 三、公务员职位分类的原则和内容（一）公务员职位分类的原则1、兼顾的原则实行职位分类，必须兼顾品位的因素，而这不能完全脱节；在坚持统一的职位分类标准的前提下，必须充分考虑到中央和地方政府机关及不同地区的地方政府机关之间工作性质、工作特征的相互差异，坚持统一性和特殊性相结合。2、适用原则我国国家公务员制度实行职位分类，其实施范围之广，层次之多，数量之大前所未有，同时，各地区、各部门国家公务员队伍的文化素质、能力水平参差不齐，这就要求我国的职位分类制度方法简便，易于推行，可操作性较强，能够为广大公务员所接受和理解。3、渐进原则实行职位分类制度，必须在标准、制度统一的前提下，统筹规划，循序渐进，分步到位，逐步完善，不搞一刀切。4、动态原则实行职位分类制度必须实行动态管理，在职位分类构架相对稳定的前提下，分类结果要随着职位分类工作内容的变化而调整，以适应现实的需要。5、法制原则在实行职位分类制度的初期，要重点强调其规范化、标准化和法制化的特征，有关职位分类法规由国家统一颁布，人事部门对职位分类工作依法进行统一管理，并对职位分类程序、实施步骤和有关文件实行标准化管理。（二）公务员职位分类的内容1、设置职位各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职条件，作为国家公务员的录用、考核、晋升等的依据。2、设置职务国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务。国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。领导职务是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。国家公务员的领导职务大体上分为两类：一类是各级政府的领导职务，一类是各级政府机关各部门的领导职务。非领导职务是指以下几类职务：办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员和巡视员。办事员、科员、副主任科员、主任科员是原来就有的，助理调研员、调研员、助理巡视员和巡视员是新增的。领导职务和非领导职务的对应关系： 领导职务 非领导职务 司（厅）长 巡 视 员 副司（厅）长 助理巡视员 处（县）长 调 研 员副处（县）长 助理调研员 科（乡）长 主任科员 副科（乡）长 副主任科员 科 员 办事员我国公务员职位等级职务职等职级总理11副总理、国务委员22-3部级正职、省级正职33-4部级副职、省级副职44-5司级正职、厅级正职 55-7司级副职、厅级副职 66-8处级正职、县级正职 77-10处级副职、县级副职88-11科级正职、乡级正职99-12科级副职、乡级副职109-13巡视员55-7调研员66-8助理调研员77-10主任科员88-11副主任科员99-13科员109-14办事员1210-15公务员制度与参照管理的党的机关工作人员的职务与级别对应关系一级中央总书记，中央政治局常委； 二至三级中央政治局委员、候补委员，中央书记处书记，中纪委书记； 三至四级中央各部部长，省(自治区、直辖市)委书记，中纪委副书记；四至五级中央各部副部长，省(自治区、直辖市)委副书记、常委，中纪委常委，省(自治区、直辖市)纪委书记；五至七级中央各部局长，省(自治区、直辖市)委各部部长，地(市、州、盟、直辖市的区)委书记，省(自治区、直辖市)纪委副书记，巡视员；六至八级中央各部副局长，省(自治区、直辖市)委各部副部长，地(市、州、盟、直辖市的区)委副书记，省(自治区、直辖市)纪委常委，助理巡视员；七至十级处长，地(市、州、盟、直辖市的区)委各部部长，县(市、旗、省辖市的区)委书记，调研员；八至十一级副处长，地(市、州、盟、直辖市的区)委各部副部长，县(市、旗、省辖市的区)委副书记，助理调研员；九至十二级科长，乡(镇)党委书记，主任科员；九至十三级副科长，乡(镇)党委副书记，副主任科员；九至十四级科员，干事；十至十五级办事员 四、公务员职位分类的程序和方法（一）公务员职位分类的程序 1、职位调查 职位调查是人事管理部门调查、收集有关职位的各种资料的过程，以作为办理职位分类的根据。职位调查是职位分类的事实基础。 职位调查的主要内容包括：（1）职位的工作性质及特点；（2）工作目的和工作范围；（3）职位的职务和责任；（4）为完成职位工作所必要的任职资格和条件的资料；（5）有关领导对该职位的叙述和认定；（6）有关职位调查的其他资料。 职位调查完结之后要进行调查资料的审核和整理。在职位调查、资料审核和整理完成之后，应根据调查结果，撰写每一职位的职位说明书职位说明书包括七个方面的内容：职位名称、只为编号、工作项目、工作描述、所需知识和能力、转化和升迁范围、工作标准。2、职位分析职位分析是对职位调查结果的分析。分为两步：（1）统计分析。即对职位的是数量、类别等进行分析。（2）理论分析。即借助于概念、判断和推理等思维形式，对职位的内容及其内在联系进行系统的分析。 职位分析的目的是在职位调查的基础上，系统地、全面地客观的、科学的了解职位工作的全部内容。3、职位评价职位评价又称职位品评，是在职位调查的基础上，根据基本分类的比较，对职位进行区分职系、划定职级的过程。职位评价的内容具体包括三个方面：（1）区分职系 就是区分职位的工作性质，凡工作性质充分相似的职位归为同一职系。一个职系就是一种专门职业，职系区分完毕后要编写职位说明书。区分职系必须与社会各种职业的专业分工相配合，尤其需要同政府各种业务的专业发展情形相适应。职系区分过细或过粗均不适宜。凡行政性的工作区分职系宜较粗，技术性工作宜较细，规模大、分工较细的机关职系可做较细区分，规模小、分工不明确的机关可做较粗区分。当某一职位所处理事项涉及几个职系时，为使其只属于某一个职系，通常需遵循以下三个原则：其一是程度原则，其二是时间原则，其三是选择原则 （2）区分职级 职级是工作的性质、繁简难易、责任大小及所需资格条件充分相似的职位。设定职级的目的是为了在处理人事业务时力求准确、公平与简化。一个职级的职位数目要根据一个职系中各个职位职责程度的高低以及相距幅度的大小来定。有时一个职位单独成为一个职级，有时由数千甚至数万个职位聚合为一个职级。每个职系中职级数目少则一个，多则十个以上，但最多不能超过职等的数目 （3）职级列等 职级列等是指将各职系的职级就其职责程度的高低作相互比较，凡程度相当的各职系的职级列入同一职等。设立职等是为了比较不同职系间职位的级别。每个职系的职级数是不一样的，但它们均可归到相应的职等，以建立相应的关系，将不同职系间职位的级别按工作难易程度和责任大小的顺序排列，将难度最大、责任最重的职级放在最高职等，以此类推，这就是职等。职级列等的目的在于进行有效的人事行政管理，如，制定公平合理的工资待遇标准。4、职位归级职位归级就是依据一定的程序，将各机关的职位，根据职系说明书的说明确定职位所属职系，再根据职级规范确定职位所属职级等级的过程。简言之，就是将职