浙江省集体资产管理条例立法可行性报告.doc

关于浙江省农村集体资产管理条例立法可行性报告一、立法的必要性和可行性农村集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，是农村统分结合双层经营体制的基础，对于巩固和完善党在农村的执政基础具有十分重要的意义。近年来，我省坚持以科学发展观为统领，高度重视发展村级集体经济，村级集体经济在个私经济、民营经济快速发展的市场土壤中重新焕发出旺盛的生命力，在加快建设社会主义新农村、统筹城乡发展的工作推进中形成了强大的推动力，成为浙江多种所有制经济的重要组成部分。截止2010年底，全省村集体经济组织拥有集体资产239.8亿元、农村集体土地（含山林）1.1亿亩，当年实现村级集体经济总收入230.9亿元。村级集体资产（不含集体土地和山林）已相当于国有企业及国有控股企业资产（含国有土地）的1/8。当前，由于我国农村集体资产领域立法滞后，相应法律制度缺失，导致农村集体经济发展、资产管理资产在实践中暴露出许多问题和困难。一是农村集体资产家底不清。因未建立农村集体资产登记制度，日常核算、管理和控制不到位，村集体资产中的很大一部分未按规定办理报废、盘盈手续和实行折旧制度，造成现存资产数量和价值不清。集体资产逃不脱清了乱、乱了清的怪圈。二是集体资产经营机制落后。随着社会主义市场经济的发展和农村改革的深化，我国已逐步建立和完善市场经济体制，但农村集体资产管理制度没能适时的调整和完善，难以将现代企业经营理念与机制融入集体资产经营，阻碍了村级集体经济的发展。三是农村集体资产价值低估。由于当前集体资产评估管理体制不健全，评估手段落后，价格估计不合理，资产账面价值与实际价值相差甚远，特别是在入股、转让、出租等产权变动时，往往被贬值处理，无形中造成资产损失，收益减少。四是农村集体资产监管无力。村级集体资产管理混乱、监督不力等问题凸显，直接造成产权纠纷、资产流失等不良后果，农业行政主管部门对农村集体资产的监管无法律保障，监管难度大，处理手段缺，管理队伍弱等问题突出。目前，全国已有20多个省（市、自治区）先后出台（修订）农村集体资产管理条例和农村集体财务管理条例，大大加强了对农村集体资产的监管，取得了明显成效。因此，尽快制定和出台浙江省农村集体资产管理条例，切实解决我省农村集体资产管理存在的突出问题和矛盾，对于加快推进法治浙江建设，促进农村集体经济的快速、健康、持续发展和农民增收、推进社会主义新农村建设、增强农村基层组织的凝聚力，保持农村社会稳定，具有重要意义。二、立法的主要依据和指导思想、原则立法依据主要有：宪法、物权法、农业法、农村土地承包法以及国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知（国发199535号）、农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见（农经发20094号）等法律法规和政策。立法的指导思想为：以科学发展观为指导，围绕促进社会主义新农村建设和农民增收两大主题，解决农村集体经济发展中的主要矛盾和问题，完善农村集体资产管理法律法规体系，维护村经济合作社和社员合法物质权益和民主权利，推进农村集体资金资产资源管理，切实保障我省农村经济社会快速、持续发展，为建设社会主义新农村建设服务。在具体立法过程中，始终坚持以下几个原则：一是对法律已明确的村集体资产主体等规定，本条例不再重复；二是通过地方性法规形式，确立农村集体资产权属、经营财务管理和法律责任等，建立健全农村集体资产管理体系；三是坚持改革创新，在不与法律法规抵触的原则下，创新农村集体资产管理机制，将我省在实践中行之有效的经营管理机制上升为地方性法规，解决我省农村集体资产管理和集体经济发展中的特有问题，体现浙江特色，促进我省农村集体资产管理工作走在全国前列。三、立法需要解决的主要问题（一）关于村集体资产家底不清问题。目前没有法律法规对村集体资产清产核资问题进行明确，条例有必要对农村集体资产的清产核资、登记确权等问题加以明确，建立农村集体资产台账登记、定期盘点、年度核账等制度，切实摸清家底，分门别类加以管理，挖掘村集体资产潜力，变资产资源为资本，推进集体经济发展。（二）关于农村集体资产经营机制落后问题。浙江作为改革开放的前沿，又是资源小省，较全国其他省市更早遭遇发展瓶颈。在农村集体资产管理和农村集体经济的发展中，各地创新制度，积极构建五位一体的农村集体“三资”监管体系、推进农村社区股份合作制改革、探索开展农村产权交易试点，积累了一定的成功经验、制定了一系列有效的制度措施，省委省政府也就发展集体经济、推进农村社区股份制改革等出台了政策，条例应将这些有效的制度上升到法规层面予以确认，进一步明确和保护农村集体资产，巩固现有改革成果。（三）关于农村集体资产评估量化问题。长期以来，农村集体资产一直处于被低估的状态，正确评估量化农村集体资产，有利于加强对农村集体组织的保护，增加农民收入，有利于充分发挥农村集体资产在新农村建设中的支撑作用。1995年国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知中明确要求加强对农村集体资产评估的管理工作，但事实上，大部分农村集体资产在经营、租赁、转让等过程中未实行评估。条例应在农村集体资产评估量化上制订具有可操作性的条款，防止农村集体资产因低估而流失。（四）关于农村集体资产监管体系问题。1995年，国务院明确农业行政主管部门为农村集体资产的职能部门，农村经营管理机构是具体从事农村集体资产监管的部门，但我省现有的法律都未对农村经营管理机构地位和具体职责进行明确，条例有必要对农村经营管理机构的地位、职责、义务等进行明确，以强化对农村集体资产的指导、服务和监管。浙江省农村集体资产管理条例（草案）第一章 总 则第一条立法目的及依据为加强农村集体资产管理，防止集体资金、资产、资源流失，提高集体资产营运效能，维护资产所有者和经营者的合法权益，促进农村集体经济发展，维护农村社会稳定，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。第二条适用范围及关键术语 本条例适用于本省行政区域内农村集体资产的管理。法律、法规对农村集体资产的管理有规定的，从其规定。本条例所称的农村集体资产，是指依法属于村集体经济组织全体成员集体所有的资金、资产和资源。依法确定由村集体经济组织使用的国家所有的资产管理，适用本条例。第三条经营管理主体及权能村经济合作社依法代表全体社员行使集体资产所有权，对农村集体资产享有占有、使用、收益和处分的权利。尚未设立村经济合作社的，村集体资产所有权由村民委员会行使。第四条基本原则村经济合作社按照民主、公开、公正的原则依法进行资产管理，保障社员利益。村经济合作社应当建立健全资产与财务管理制度，实行财务公开和民主理财。集体资产经营管理的重大事项应当提交社员大会或者社员代表会议讨论决定。第五条保护方针农村集体资产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、平调、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收、变卖、设立担保。村经济合作社及其社员有保护集体资产不受侵犯的权利和义务。第六条政府职责各级人民政府应当加强对农村集体资产管理工作的领导，加强村经济合作社组织建设，支持鼓励农村集体经济组织利用集体资源，合理开发，壮大经济实力，并组织协调有关部门和单位依法履行农村集体资产管理监督的职责。第七条监管体制及部门职责县级以上人民政府农业行政主管部门负责统一指导和监督本行政区域内的农村集体资产管理工作，也可以根据实际需要，委托农村经营管理机构承担农村集体资产管理的具体工作。其主要职责：（一）贯彻执行有关集体资产监管的法律、法规、规章；（二）依法办理集体资产的清产核资和产权登记工作； （三）对村集体资产营运收益情况进行监管、服务，优化集体资产的经营环境；（四）组织开展村集体资产统计、审计、考核和评估管理工作； （五）法律、法规及政府赋予的其他职责。国土、财政、水利、林业、渔业、建设、民政、审计、监察等部门按照职责分工，依法对集体资产管理工作进行指导和监督。乡镇人民政府具体负责农村集体资产管理的指导和监督工作。第八条经费保障乡镇人民政府和县级以上人民政府农业行政主管部门指导和监督农村集体资产管理工作所需经费，列入财政预算。第九条表彰奖励各级人民政府对在农村集体资产经营管理工作中成绩显著的单位和个人给予表彰、奖励。第二章 资产权属第十条集体资产范围农村集体资产包括： （一）农民集体所有的土地、森林、山岭、荒地、滩涂等自然资源。农民宅基地、自留地、自留山的土地权属于集体所有；（二）农村集体经济组织依法投资、组织投劳形成的建(构)筑物、机电设备、农田水利设施、旅游设施、乡村道路、林木与其购置的交通、通讯、电力、教育、科学、文化、广播、电视、卫生、体育等设施及设备资产；（三）集体土地被征用后，农村集体经济组织依法取得的集体留用地；（四）农村集体经济组织投资兴办或者出资购买、兼并的企业、事业单位的资产；（五）农村集体经济组织与有关企业、事业单位或者其他组织、个人按照协议及实际出资形成的资产中所占有的份额；（六）农村集体经济组织利用经营性资产和资源性资产所获得的承包金、租金、股金分红、土地流转收益，国家征地补偿费和生态公益林补偿费中属于集体所得部分，以及集体资产处置、产权变更所获得的收入；（七）农村集体经济组织及其企业设立的专项资金；（八）农村集体经济组织及其企业、事业单位拥有的现金、存款、有价证券、债权、存货等资产；（九）农村集体经济组织及其企业、事业单位拥有的商标权、专利权、著作权、土地使用权等无形资产；（十）农村集体经济组织及其企业、事业单位接受公民、法人或者其他组织的资助、捐赠的财物和国家无偿拨款、补贴、减免税赋等形成的资产； （十一）依法属于农民集体所有的其他资产。第十一条资产权属村、组的集体资产分别属于该村、组的农村集体经济组织全体成员集体所有，分别由该农村集体经济组织依法行使占有、使用、收益和处置的权利。农村集体所有的资产受国家法律保护。禁止任何单位或个人平调、侵占、损坏、哄抢、贪污、挪用、私分和非法查封、扣押、冻结、没收。第十二条权属变更农村集体资产所有权的变更应当依法进行。村规模调整后，鼓励村集体经济组织按照“依法、合理、公平、公正”的原则对集体资产进行融合，但未经本集体经济组织成员大会或者成员代表会议表决同意，任何单位或者个人不得擅自改变农村集体资产的权属性质。第十三条留用地管理集体留用地可征收为国有土地，农村集体经济组织可依法通过出让方式取得国有土地使用权。征收为国有建设用地的留用地，各市、县（市）人民政府应无偿返拨给被征地农村集体经济组织。依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权，须经本集体经济组织成员大会2/3以上成员或者成员代表大会2/3以上代表表决同意后，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日。第十四条产权改革农村集体经济组织可以将集体资产折股量化配置到本组织成员个人，实行股份合作制。完成股份合作制改革的村，可以向工商行政管理部门申请登记注册，取得法人营业执照。具体登记注册办法，由省人民政府工商行政主管部门商同省人民政府农业行政主管部门参照村经济合作社登记办法制定。第十五条权属纠纷处理农村集体资产权属发生纠纷的，由当事人协商解决。协商不成的，属于土地所有权和使用权的争议按土地管理法及相关规定处理；其他资产权属争议，属同一村（居）的，由所在村（居）民委员会调解处理；属同一乡镇（街道）且经过所在村（居）委员会调解未达成协议的，由所在乡镇人民政府（街道办事处）调解处理；属同一县（市、区）且经过乡镇（街道）调解未达成协议的，由县（市、区）人民政府农业行政主管部门或相关部门调解处理；跨县（市、区）的由市人民政府农业行政主管部门或相关部门调解处理。当事人可依法直接向人民法院提起诉讼。农村集体资产权属争议解决期间，任何单位或个人不得改变集体资产的产权状况。第三章 资产经营第十六条经营方针农村集体资产可以按照所有权和经营权分离的原则，采取多种经营方式，实行有偿使用。农村集体经济组织依法自主决定其资产经营，可由农村集体经济组织直接经营，也可以采取承包、租赁、参股、合资、股份合作等方式经营，其资产的集体所有权不变。第十七条经营限制 采取拍卖、转让、变卖、抵押、参股、合资、合作等方式处置农村集体资产，须经本集体经济组织成员大会或者成员代表会议表决同意后，方可依法办理。经营和使用耕地、森林、林地等资源性资产的，应当遵守有关法律、法规的规定，不得擅自改变其用途。第十八条自营规范农村集体经济组织直接经营集体资产的，应当提出经营目标，明确经营责任，制订经营方案和管理制度。第十九条对外经营规范农村集体经济组织应当采用公开、公正的方式确定集体资产的经营者和使用者。有条件的，应当依法采用招、投标方式，本组织成员在同等条件下享有优先权。任何人不得违反规定程序，指定承包人或者承租人，或者利用职权压价发包、低价出租或者非正常降低集体资产的合作经营条件；禁止采取欺诈、胁迫或恶意串通等行为发包或者出租集体资产。第二十条经营者权责任何单位和个人经营或者使用农村集体资产，都应当与农村集体经济组织依法签订合同，明确双方的权利和义务。集体资产经营者享有合同规定的经营权和收益权，农村集体经济组织应当尊重经营者依法享有的经营自主权。集体资产经营者应当依法依规管理、保护和合理利用集体资产。第二十一条对外投资 农村集体经济组织以农村集体资产（含集体土地使用权）投资或者参股企业经营的，应确保其投资安全和合法权益。第二十二条评估事由有下列情形之一的，应当对农村集体资产进行评估： （一）以参股、联营、股份合作、合资、合作等方式经营集体资产的；（二）以拍卖、转让、置换等方式变更集体资产权属关系的；（三）农村集体经济组织需要合并、分立以及农村集体经济组织所有或者占有份额的企业、事业单位出现兼并、分立、破产清算的；（四）以农村集体资产提供抵押等担保的；（五）其他按规定需要进行资产评估的。第二十三条评估委托及结果处理农村集体资产评估，应当委托有合法资格的资产评估机构进行。资产评估机构收费由县级以上物价部门和农民负担监管部门共同审核批准，不高于企业资产评估标准的一半。评估结果应当向本组织成员公示五天无异议的，由农村集体经济组织成员大会或者成员代表会议表决确认后，报乡镇人民政府备案；有十分之一的农村集体经济组织成员提出异议或者经民主表决不予确认的，可以重新委托评估。第四章 资产和财务管理第二十四条管理方针农村集体经济组织按照民主决策、民主管理、民主监督的方针依法管理集体资产和财务。农村集体经济组织及占有、使用农村集体资产的单位严格执行国家有关规定，完善财务和会计制度，实行财务公开，接受群众监督。第二十五条民主决策农村集体经济组织在资产经营管理活动中的下列事项须经成员大会或者成员代表会议讨论通过，并公示结果： （一）本组织年度财务预、决算方案以及计划外较大的财务开支；（二）集体资产经营方式、经营目标的确定及重大事项变更；（三）重大项目投资活动；（四）较大数额的举债或者以集体资产提供担保；（五）建设用地使用权的流转、征地补偿费及归属于本组织的安置补助费的使用和分配；（六）年度收益分配方案；（七）重大资产处置；（八）集体资产产权折股向个人配置；（九）其他涉及成员切身利益的经营管理重大事项。 第二十六条资产管理制度农村集体经济组织应当建立完善下列资产管理制度： （一）投资责任制度； （二）固定资产登记和保管使用制度； （三）资产占用责任制度； （四）资产收益管理及考核制度； （五）民主理财和审计监督制度； （六）资产报告制度。 第二十七条固定资产管理农村集体经济组织建立固定资产明细台账，对资产存量及增减变动情况应当及时、准确、如实登记，定期盘点，做到账实相符。第二十八条财务管理制度农村集体经济组织实行独立的财务管理和会计核算，遵照和贯彻各级财政、农业行政主管部门和乡镇人民政府制定的有关财务、会计制度规定；建立健全财务预决算、开支审批、财产清查、收益分配、民主理财和财务公开等管理制度。第二十九条民主理财农村集体经济组织各项收支应当经民主理财监督小组（监事会或村务监督委员会）审核签章，重大财务事项应当接受民主理财监督小组（监事会或村务监督委员会）的事前、事中、事后监督。 农村集体经济组织财务事项发生时，经手人应当取得有效的原始凭证，注明用途并与证明人共同签字（盖章），报经有关负责人审批后交民主理财监督小组（监事会或村务监督委员会）集体审核，未经民主理财监督小组（监事会或村务监督委员会）共同签字（盖章）的原始凭证，不得入账。民主理财监督小组（监事会或村务监督委员会）无正当理由逾期不予审核的，视为经审核同意；经审核有重大争议的，应当提交成员代表会议审议处理。第三十条收支计划农村集体经济组织年初应当编制全年财务收支计划、年终要及时提出年度收益分配方案，须经成员大会或者成员代表会议表决通过，并报乡镇人民政府备案。财务收支计划在执行过程中须严格履行相应的程序。第三十一条内部监督农村集体经济组织应当保障本组织成员的知情权和监督权，按规定公布集体资产经营管理运营与财务收支，以及投资、参股企业的经营状况等情况，接受本组织成员的查询、监督。农村集体经济组织社管会（理事会）对十分之一以上具有完全民事行为能力的成员联名提出的质询，应当及时作出答复。第三十二条财务公开农村集体经济组织实行财务公开制度，按规定及时公开所有的财务计划、损益性收入、损益性支出、非损益性收支、债权债务、收益分配、经济合同和成员大会或者成员代表会议相关决议。农村集体经济组织年初要公布财务收支计划；按规定公布每月的财务收支情况和资产状况等财务信息；年终公布财务年度报表以及年度收益分配方案。在方便群众阅览的地方设置公开栏（墙）公布。第三十三条收益分配农村集体经济组织应当建立收益分配制度，每年根据收益情况合理确定分配与积累的比例，按照规定提取发展生产和社会公益事业所需的资金。集体积累部分主要用于扩大再生产、公益事业和农业生产社会化服务事业建设。农村集体经济组织出让、出租集体建设用地使用权收益的百分之五十以上应当存入银行专户，专款用于本组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。第三十四条改制资产处理限制村、组建制被撤销或者改为居委会的，任何组织和个人不得任意平调、私分或非法改变其集体资产权属性质。农村集体经济组织合并、分立的，按原各农村集体经济组织在全部资产中所占的份额，将集体资产转入新的农村集体经济组织，不得私分。上述改制中资产处置方案须经成员大会或者成员代表会议讨论通过，并报乡镇人民政府审核批准后方可实施。第三十五条统计报表农村集体经济组织应当按照规定如实填写资产统计和财务报表报送乡镇人民政府。第三十六条审计监督农村集体经济组织应当接受农村集体经济审计部门对资产与财务及各项经济活动的审计监督，占有、使用农村集体资产的单位应当接受其专项审计。农村集体经济组织主要负责人离任时，应当接受离任审计。集体经济审计结果必须向本组织成员公布。第五章 法律责任第三十七条资产流失之法律责任违反本条例第五条第一款、第三十四条的规定，造成农村集体资产流失的，由乡镇人民政府或者县级、不设区的市人民政府农业行政主管部门会同有关部门责令限期改正以及返还原物、恢复原状等；造成集体资产损失的，责令其依法予以赔偿，并可由县级、不设区的市人民政府农业行政主管部门处以集体资产损失额百分之十五以下的罚款；违反中华人民共和国治安管理处罚法规定的，由公安机关依法处理；涉嫌犯罪的，由司法机关依法处理。 第三十八条经营管理不当之法律责任违反本条例第十九条、第二十