工程造价 毕业论文——政府委托人视角下代建项目投资控制方法研究

摘要 政府投资项目是政府提供公共服务，提高国民生活质量的重要保障和手段。尽管政府作为公共项目的提供主体存在着“公认”的效率低下问题，但政府作为弥补“市场失灵”的手段始终是无法替代的。问题的关键在于，如何实现对这类项目投资的有效控制，完美的平衡公共物品提供中公平性和效率性的矛盾，它既是一个长久性的课题，也是一个世界性课题。 随着建设体制改革的深入，政府投资建设项目中实行代建管理已经越来越普遍，克服传统体制中的“三超”现象成为代建制体制改革的目标之一，由此，政府投资代建项目的投资控制问题日益受到社会和公众的密切关注。全过程代建成为政府投资项目建设实施的主导模式，在全国范围内大面积推行。代建制的实施使政府对代建项目的投资控制转移到通过委托代建合同对代建人的控制上，此时代建人必须实现投资硬约束。 本论文从政府投资项目的投资控制现状分析入手，对政府投资代建项目的投资控制方法进行研究，总结出设计阶段和实施阶段的具体投资控制方法，同时对政府委托人视角下全过程代建项目投资建设资金的安全监管也进行了现状分析和方法研究。本论文投资控制方法的提出来源于实际代建项目的经验总结和提炼，经研究后形成本论文的方法体系。关键词：政府投资项目 代建制 投资控制 动态管理 资金安全监管ABSTRACTGovernment investment project is the provision of public services, enhance national quality of life important guarantee and means.Although the government as the public project to provide the main existing acknowledged the problem of low efficiency, the government as to make up for market failure means is always can not be replaced.The crux of the problem, how to achieve the effective control of project investment, perfect balance of public goods provision of fairness and efficiency contradiction, it is a long-term problem, is also a world subject. With the construction of system reform of government investment in construction projects, the construction management is more and more widespread, overcome traditional system in the three super phenomenon becomes acting organizational system reform of government investment, therefore, on behalf of the construction project investment control problem is increasingly subject to the society and the public pay close attention to.The whole process agent into government investment project construction leading mode, in a nationwide to carry out large area.The implementation of agent construction system in the government of the agent construction project investment control is transferred through the agent construction contract to agent control, the agent must realize the investment hard constraints. This paper from the government investment project investment control current situation analyses proceed with, to the government investment construction project investment control method research, summed up the project planning and decision-making phase, design phase and the implementation phase of specific investment control method, while the client perspective the whole process of project investment funds for construction safety supervision the present situation analysis and method research.In this paper, the investment control method derived from the actual project experience summarized and refined, by the study of the method system of cost.Key words: Government investment project Agent System Investment Control Dynamic management Safety control of funds目 录第一章 绪论11.1研究背景及问题的提出11.1.1研究背景11.1.2研究意义21.1.3问题的提出21.2文献综述51.2.1政府代建制模式下的投资控制51.2.2投资控制方法研究71.2.3投资失控的原因及解决建议81.3研究方法及技术路线111.3.1研究方法111.3.2技术路线111.4研究内容及研究框架131.4.1研究内容131.4.2研究框架141.5本章小结16第二章 代建制项目投资控制的基本理论172.1政府投资项目代建制172.1.1代建制的基本概念172.1.2典型的代建制模式172.1.3代建制发展现状及存在的问题212.2代建项目投资控制252.2.1代建项目投资的基本概念252.2.2投资控制分析272.3本章小结29第三章 政府投资代建项目的投资控制方法探讨303.1 基于价值工程模型下的项目设计阶段投资控制方法研究303.2 项目实施阶段的投资控制方法423.3 基于表格动态控制法下的代建项目投资的动态控制方法研究433.4 本章小结46第四章 政府委托人视角下代建项目投资控制应用案例474.1 项目概况474.1.1 项目基本情况474.1.2 项目背景介绍474.2 投资控制方法应用484.2.1项目设计阶段投资控制方法的应用484.2.2项目实施阶段投资控制方法的应用534.2.3代建项目投资的动态控制方法应用564.3 投资控制方法应用效果574.5 本章小结64第五章 结论与展望65参考文献66致 谢68外文资料69中文译文75天津理工大学 2012 届本科毕业论文第一章 绪论1.1研究背景及问题的提出1.1.1研究背景随着我国工程建设投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投资、建设、管理、使用”一体化的模式逐渐向各职能分离的模式转化，2004年7月，国务院发布关于投资体制改革的决定，明确指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。随着建设体制改革的深入，在政府投资建设项目中实行代建管理已经越来越普遍。 代建制由中国本土发源、从地方自发成长起来，目前仍在进一步实践、完善之中。由于迄今为止尚未出台国家级规范性法律文件，并且鉴于代建制成长性的探讨还限于制度层面，目前尚缺乏对其原理基础的系统阐述。我国各地纷纷在试行政府投资项目“代建制”模式，各相关高校和研究机构也在积极探讨代建制理论基础和实际应用，用以指导政府投资代建项目管理，帮助其水平的发展和提高。发展经济学证明，政府投资项目是一个国家经济起飞的前提与保障。中国33年改革开放的历史，是经济起飞的历史，更是政府投资项目快速发展的历史。2008年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机不断蔓延，由此导致海外市场需求量大幅减少，出口量大幅萎缩。国内消费在短期内也难以实现快速增长，在此情况下，要实现“保增长”的政策目标，投资就是拉动经济增长的重要手段。2009年，中央下达9080亿元进行非经营性政府投资项目的建设，资金流向如图1.1所示。 图1.1 2009年中央9080亿投资流向Fig. 1.1 Central 908 billion investment flows in 2009资料来源：httP://gzdt/2008-12/01/content-1164877.htm 在新的代建制的实施过程中，充分发挥代建制的体制特点，运用有效的投资控制方法，加强投资管理的过程控制，可以较为有效的克服传统体制中的“三超”现象，提高政府投资项目的整体投资效益。 在西方国家，政府投资项目一般都集中在公共设施领域，对政府投资项目的管理有其传统方式。西方国家在较为发达的市场经济体制下，经过多年的探索，建立了一系列的政府投资项目管理模式。但随着知识经济时代的到来，以前的模式也开始逐渐暴露不足，各国政府都认识到业主(政府部门)的管理水平及合理的投资控制管理对政府投资项目管理成功与否是至关重要的。所以，目前发达国家正在积极研究和推行新的政府投资项目管理模式，如BOT、项目管理总承包等先进的项目建设模式，以实践政府投资项目管理的专业化，并精简政府机构，进一步减少政府对政府投资项目的具体管理，充分依靠社会专业协会或学会、专业人士的力量，委托工程咨询公司或项目管理公司，代表业主的利益组织实施工程建设管理和运营工作，提高项目投资的透明度和合理性，减少官员腐败行为，提高政府投资项目管理的水平。1.1.2研究意义 我国政府投资项目管理模式改革过程中，全过程代建成为政府投资项目建设实施的主导模式，在全国范围内大面积推行。代建制的实施使政府对代建项目的投资控制转移到通过委托代建合同对代建人的控制上，此时代建人必须实现投资硬约束。一个建设项目从决策到竣工交付使用，其建设程序大体包括以下几个阶段：项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、建设准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段以及后评价阶段。为了适应工程建设过程中各方经济关系的建立，适应项目管理和工程造价控制要求，需要按建设阶段多次进行计价：在项目建议书和可行性研究阶段编制投资估算；初步设计阶段编制设计概算；施工图设计阶段编制施工图预算；招投标阶段计算出并确定承包合同价；合同实施阶段确定结算价；竣工验收阶段编制竣工决算，如实地体现该建设工程的实际造价。整个计价过程由粗到细，由浅到深，最后确定工程的实际造价。1.1.3问题的提出 对于政府投资项目的投资控制问题的关注和重视由来已久，政府、实际工作部门以及学术界均对我国政府投资控制问题产生的原因进行了大量的研究和分析。表1.1 我国政府投资项目全过程投资控制管理中导致投资失控的因素Table 1.1 Chinas government investment project investment control and management of the whole process of the investment out of control factors阶段存在的问题具体表现前期阶段可行性论证不充分可行性论证缺乏科学性、客观性，可行性研究报告格式不规范，内容不详细；长官意志、政绩工程思想影响严重，“可批性”报告现象严重；咨询评估和专家评审尚不成熟，往往迎合领导意图，缺乏独立性和实事求是态度；投资决策程序混乱，投资控制意识不强；78续表1.1阶段存在的问题具体表现前期阶段勘察设计质量不达标前期地质资料不足，勘察设计深度不够；设计精度不高，设计图纸存在漏洞；工程概算缺乏约束力编制中人为因素影响较大，导致设计概算偏高或偏低；设计概算编制过于粗糙和简单，工程概算计价不准确；计价模式不完善，定额与工程量清单缺乏衔接，企业定额不完善；工程定额具有静态性、计划性、滞后性，难以准确反映实际投资；设计阶段设计质量低前期资料不充分，造成设计错、漏项现象严重，容易造成大量变更导致后期投资增加；设计与施工脱节，可施工性低；技术与经济相分离设计人员过于重视新技术、新工艺的运用，未充分考虑项目的适应性，往往导致投资偏高，缺乏投资控制意识；多方案的比选、限额设计、价值管理、工程寿命成本分析等投资控制手段应用不成熟；设计单位市缺乏控制投资的动力与压力；招投标阶段工程招标不规范招投标程序不规范，招标范围不确定，串标、暗标等状况频频出现；工程招投标过程中人为干扰因素较多，行政干预过多；建设单位招标行为不规范，存在逃避招标、虚假招标等不规范行为；招标效率低下标底价格编制、评标方法不利于鼓励投标人的公平竞争；合同文本不完备施工合同选择不适宜，文本内容不完备，合同条款不清晰，尚未形成政府投资项目的标准合同文本；施工阶段合同管理水平低合同执行过程中管理不严，变更、签证不规范，导致大量的变更和索赔，造成投资增加；工程价款资金管理工程变更价款计算不准确，价款支付不及时，影响工程进度；EVA 等先进的资金管理工具和财务管理手段尚未广泛采用；存在资金截留、挪用等违规情况；项目监理效果不明显工程监理制执行不规范，工程签证单出具不合理；监理单位水平低下，重质量轻投资，监督作用不明显；工程索赔工程索赔依据不充分，索赔原因不明确，索赔金额不确定；工程反索赔工作处理不充分；竣工阶段竣工验收及保修工程结算范围混乱，竣工后保修范围不确定；项目决算环节，超额概算，任意抬高造价。资料来源：自绘 通过对大量文献的查阅和整理，当前研究从不同的视角和层面，剖析了我国政府投资项目投资控制中存在的问题。政府投资项目投资控制的技术、管理、制度乃至体制各个层面的问题，涉及政府职能部门、项目管理机构（项目业主或建设单位）、项目实施单位（施工、设计、监理、咨询、材料供应等）多个投资控制参与主体，各层次各类型的因素交错影响，相互作用，将其概况为以下三个方面： 1投资控制方法、技术的不完善政府投资项目投资控制中所需的各种管理技术和方法的掌握不足，水平低下，包括可行性论证不科学、内容不详细，勘察设计深度不够，前期资料不充分，设计精度不高，错、漏项现象严重，招投标方法使用效果欠佳，工程量清单等计价方法使用不熟练，缺乏有效的价格信息管理，合同管理水平低下，缺乏先进管理手段等。导致我国政府投资项目投资控制和管理技术低下的原因，一方面源于政府投资项目本身的复杂性和不确定性，另一方面，工程指挥部、基建处等政府投资项目非专业的分散管理模式下业主缺乏经验积累，更缺乏提高管理水平的动力。 2业主行为不规范 政府投资项目的业主指负责政府投资项目的前期准备、实施、竣工验收等工作的机构，在我国政府投资项目管理改革的过程中，具有多种形式和性质，包括工程指挥部、项目法人、基建处、专业机构等以及近两年在全国范围内推行的“代建制”中的代建单位。在建设市场主体行为不规范中业主的行为失范占70%以上。业主的不规范行为主要表现为有法不依、有章不循、工程管理混乱，一些建设单位无视法定程序，不论证、不设计，不报建，不立项，不遵守或违反建设程序，规避招标，虚假招标，迫使勘察、设计、施工、监理及材料供应等单位以低于成本的价格竞标，“阴阳合同”，机会主义盛行。在业主方的不规范行为中，尤以招投标工作中存在的不规范现象最为严重，对政府投资项目而言，“控制”一词形同虚设。造成这一现象的原因在于我国处在长期政企不分的管理体制下，业主集“建设、监管、使用”多重角色为位一体的制度安排，工程指挥部等一次性业主的经验缺乏，以及对业主行为的激励不足和约束软化等。究其根源，是由于政府投资项目管理单位的控制权和剩余索取权不对应且失控所造成的项目法人缺位造成的。 3政府职能部门责任缺失政府投资项目的公共性特征决定了投资控制必须由政府负责提供，以保证政府投资项目的公平性目标。但是大量政府不规范行为的存在，使得政府各职能部门在投资控制中的监管缺失，导致了政府投资项目投资效率低下。主要包括政府对项目决策监管的缺失，项目决策不规范，长官意志、政绩工程思想影响严重，人为因素影响项目决策的科学性，使用单位部门利益倾向严重，擅自提高项目规模及标准，监管部门对建设市场、资金使用监管不到位等。政府部门的职能缺失，表面看是由于现有管理体制下的多头监管、机构设置重叠、责权划分不明确、部门之间配合不协调、责任落实不到位等因素造成的，而根本原因则是来源于政府投资项目的国有产权的“所有者缺位”及政府部门行使公共受托责任中的代理人问题。显然，政府投资项目的投资控制问题并非仅仅是由管理技术层面的因素所导致的，而更主要是决定于政府投资项目的管理体制或制度层面的各种制约因素。这些因素之间又存在着错综复杂的，或直接或间接的因果联系。政府投资项目的特殊性决定了政府投资项目的投资控制必然是一个包含多层次、多主体，全过程复杂的系统。综上所述，孤立的对政府投资项目某一层面的问题的研究和改善，对于政府投资项目的投资控制问题的解决是片面的，有限的，其效果也只能是事倍功半，治标不治本。这就需要从一个更加宏观、系统的角度，对政府投资项目的投资控制问题进行探讨，在明确政府投资项目各个层次间投资控制影响的基础上，分别针对各政府投资项目投资控制的制度、体制及各管理技术等不同层次的问题进行破解，实现政府投资项目系统性的、全面的投资控制。这是由公共项目的契约性本质的提出，使项目具有可分析性，为系统性分析和解决政府投资项目的投资控制问题提供了全新的切入点和研究视角。由于公共项目的本质是在公共需求带动下，各参与方围绕公共品的提供、生产、消费所缔结形成的一系列具有生产功能的临时性契约组织。而政府投资项目的公益性特征决定了其契约关系的主体必须以满足社会公共需要为最终目标。因此，从这一视角分析，政府投资项目的投资控制的根本问题是要解决在政府投资项目提供、生产、消费的一系列不同的契约关系中，确保其公益性的同时追求项目投资的效益，是对政府投资项目提供的公平性与生产的效率性的平衡。1.2文献综述1.2.1政府代建制模式下的投资控制1项目管理层面的投资控制研究国内对政府投资项目投资控制的研究多是集中在项目建设过程中的某一阶段或是全过程的投资控制或是造价管理问题的研究，大多数通过确定各阶段投资控制的关键点，并提出相应的解决方案，包括在施工程中严格控制的工程变更1、进行签证管理2等。针对分阶段投资控制中造成的局部优化的弊端，系统化的管理理念和方法逐步运用于建设项目的投资控中。吴学军3将全生命周期的思想以及集成化管理理论引入大型建设项目的投资控制。何伟怡4等认为城市轨道交通项目投资控制的本质是对工程的价值管理、挣值管理和风险管理。胡韫频5认为三峡工程良好的投资控制效果受益于其“静态控制、动态管理”的投资控制方法。以上投资控制方法的研究，大多基于政府投资项目管理单位（业主）的视角从项目管理的层面展开的，甚至还有些研究并未分清政府投资项目投资控制的三个层次，对实践中投资控制出现的问题进行白描式的论述，所提出的解决方案亦缺乏理论深度和整体的系统性。2项目制度层面的投资控制研究随着我国政府投资的不断发展，暴露出越来越多投资控制方法问题，例如，投资项目管理主体行为不规范而且缺乏控制投资的动力6等。人们逐渐认识到政府投资项目投资控制问题很大一部分原因是项目管理技术所无法解决的，因此，有必要将研究视角由管理层面拓展到制度层面，通过优化建设项目主要参与主体的权责利配置及保证项目实施的各种制度安排来实现投资控制目标。部分学者针对投资失控的原因从宏观角度提出了相应的政策建议，例如加快对政府投资项目代建制管理模式的立法7、建立和完善政府投资项目监督体系8等。同时，部分研究尝试从公共项目治理的角度，通过优化建设项目主要参与主体的权责利配置及保证项目实施的各种制度安排来实现投资控制的目标。王文学、尹贻林9认为有效的激励和约束机制对政府投资项目的投资控制具有重要作用。郑生钦10认为代建项目的目标与代建人的目标之间存在差异，对代建人激励的措施或手段应能促使代建单位将代建项目目标作为自己的目标而更加努力地工作，即满足激励的相容性要求。王淑雨、王玉善11认为在委托代理关系中必须建立激励和制衡机制，促使代理人的行动目标同委托人所要达到的目标保持最大限度的一致。相关文献提出的投资控制政策建议还包括：建立政府投资项目法人的有效激励和约束机制、严格执行决策审批制度12、建立投资责任追究制13等。也有研究就制度层面投资控制实现的某一具体途径进行细致的研究，如张丽君和柯洪14从项目组织管理的视角出发构建了大型城市轨道交通建设项目的投资控制组织体系，以子项目及功能分区相结合方法进行投资分解，并在此基础上建立大型城市轨道交通项目投资控制的组织结构及职能分工。张涛，贺昌政15则采用系统动力学模型，以非经营性政府投资项目的资金流动为主线，对建设资金使用进行全过程监督，对非经营性政府投资项目的监督管理问题进行了仿真和分析。 统观以上研究可知，国内对政府投资项目投资控制的研究主要集中于项目管理层面的控制方法的研究，并多从时间维度，按建设项目过程分阶段分别进行研究。且当前的政府投资项目投资控制研究多以项目管理单位为控制主体，将投资控制视为项目管理单位的任务，着重项目投资控制的普适性方法和技术的优化，而忽略了政府投资项目的特殊属性以及项目管理单位控制投资的能动性的激励和发挥。而构建于项目治理和行政管理层面的投资控制的研究虽已引起部分学者的重视，但现有的相关研究，或仅从宏观角度提出政策建议而缺乏深入的理论分析和论证，或针对某一细节进行深入分析但缺乏与系统的协调性。 综上所述，对于政府投资项目投资控制问题的研究已有散落于各个层面的成果，急需能够将投资控制的技术、管理以及制定等层面的研究成果进行梳理，并纳入统一体系，这就需要寻找一种新的研究政府投资项目的契约性本质的提出视角和切入点，并首先就政府投资项目的投资控制问题产生的根源进行分析，使项目具有可分析性，为系统性的分析政府投资项目的投资控制问题提供了全新的切入点和研究视角。因此，在政府投资项目的契约关系进行分析的基础上，然后确定投资控制的关键问题并针对各问题分别提出解决方案。表1.2 政府投资代建制投资控制基本理论总结Table 1.2 Government Investment Agent System Investment Control theoretical summary序号学者研究方向代建制模式下投资控制政府投资项目投资控制工程项目建设投资控制工程投资控制中的问题工程投资控制中的对策1朱颖曾18续表1.22肖云辉283尹琳琳304李秀平205李志远,宋金威316吴学军，胡韫频，郭树元3 7翟春城338吴亚平179王淑雨，王玉善1110吴勇志，傅国平，郑芝1311吕强3412谭盛3613谭耀3814郑勇3915强青军,金维兴4016黄爱明4117石睿,李镇石,琴春4218陈烜4319赵磊1920周玉兰21资料来源：自绘1.2.2投资控制方法研究 代建项目的投资，是指“项目为满足业主的功能和使用要求所付出的代价或预期费用”。代建项目投资控制的定义是：“为尽可能好的实现代建项目既定的投资目标而进行的一系列工作，其基本要求是使投资目标不被突破，或在突破投资目标已不可避免的情况下，使突破的幅度尽可能减少4”。代建项目投资控制的另一种定义是:“代建项目投资控制，就是在投资决策阶段、设计阶段、建设项目发包阶段和建设施工阶段，把代建项目投资的发生控制在批准的投资限额内，随时纠正发生的偏差，保证项目投资管理目标的实现，以求在各个代建项目中能够合理使用人力、物力、财力，取得较好的社会效益和经济效益2”。 每个项目在实施过程中都有一个总目标，即：项目的总工期、项目的总投资和对工程质量的要求，因此，需要建立贯穿于项目全过程的费用估算与控制流程。一个项目从立项开始，涉及到投资决策、设计、施工、设备材料的采购、保管、供应等各个方面，每一个环节都离不开投资控制。表1.3 各阶段投资控制方法研究总结Table 1.3 Investment Control study concluded序号作者研究方向价值工程策划和决策决策阶段投资控制方法设计阶段投资控制方法实施阶段投资控制方法1许春妹162张驰223周耀俊24郭铁惠325赖炜236卜东雁257周栩248李智449张飞涟，李蓓，赖纯莹8资料来源：自绘1.2.3投资失控的原因及解决建议1投资失控的原因 在项目实际操作的过程中，经常出现“概算超估算，预算超概算，决算超预算”的失控现象，发生这种情况会有以下几个原因。 （1）项目策划分析缺乏科学性 项目立项必须在对项目的功能和作用进行科学的定位论证和分析后，才能得出相对正确的结论与投资决策结果。但是往往这些工作不能做到位。由于项目业主大多数情况下不具备编制策划项建书和工可等报告的专业人员与知识，在自己动手中时常主观定性考虑的内容较多，客观定量的分析不足，项目的优势特点被夸大，困难的不足却被忽视了，这样形成的投资决策结果经常是预计量不够的。 （2）以小博大的钓鱼策略 在某些项目上仍然存在着一种以小博大的钓鱼现象，业主们尽管事先也估计到项目可能会发生大的投资额，但他们还是通过掩盖内容和降低标准，以小金额去进行项目的立项申报，谋求增加获得批准的可能性，今后再在工可和概算等各个环节不断追加投资，扩大规模与提高标准，最终达到自己的目标。 （3）概算的准确性和可信性差 扩大初级概算一般都由设计单位负责编制，但其间表现出来的准确性和可信性有时都较差。归纳起来，有以下三个方面。一是设计单位对概算的不重视。在实际工程中除政府项目概算是作为投控的关键之外，其他项目很少是以概算为控制指标的。众所周知，概算的准确性较差，久而久之设计单位的重视程度也越来越低，有关数据只能作为一种参考。二是概算指标的确定缺乏科学性。目前进行设计概算，一般还是按定额套用的方式进行计算，如果不对有些指标进行调整，其结果会和实际情况与市场行情相差甚远。三是对专业性环节的投资数额缺乏了解。由于概算得出的投资额，通常要求必须涵盖项目建设的全部环节。但设计单位的投控人员往往对设计图纸以外的项目费用缺少准确的了解，例如项目申办临水临电的费用、市政配套费用、景观绿化费用，以及一些有关专业性功能设备的灯光、音像和场景等费用。这种情况下测算出来的造价指标，可信度就基本上没有了。（4）招标条件不完备带来的负面影响按常理说现在实施工程量清单的计价方式进行招投标，应该比实行定额费率招标更能控制造价。但问题是，由于目前的政府项目都非常强调工期，想方设法尽量提早施工。因此，在招投标阶段都采用扩大初步设计当作招标图纸，作为计算工程量清单的依据。由于图纸设计的深度不够，工程量的表述不清，与施工图纸还有很多出入，结果必然是中标价和结算价有着明显的差异。（5）使用人的特殊要求带来的影响代建项目和建设项目最大的不同，表现在使用人的特定性上。尽管都是政府项目，但代建项目必定有特定的使用对象，他们对项目的功能、作用、装饰、外观效果常常会有自己的理解和需求，如果这种需求不能很好的控制约束，势必会造成项目投资额的增加。（6）投资控制专业化的水平较低一个项目的投资控制分为多个阶段，对工程造价影响最大的阶段在于项目策划前期。很好对设计进行把关，不仅可以降低成本，还可以提高使用功能，真正地体现项目的价值。这需要有高水平的投资控制人员来进行管理，从宏观的角度进行项目投资策划分析，推动实施限额设计，提高项目价值系数，但这点常常是业主们所欠缺的17。2解决政府投资项目投资失控的建议 针对上述投资失控的问题，应该从组织、管理、技术、操作等方式和合同等多个方面采取措施，进行有效控制。 （1）推进投资控制的专业化管理 对项目实施投资控制专业化管理，不仅是要一种全过程的管理，而且应该突出对投资控制影响最大的项目前期阶段的管理。对于作为承担政府投资项目的建设单位，应该主动寻求专业性的帮助，必要时有关部门也可采取一些强制性的措施，推进专业化管理的发展。 （2）杜绝钓鱼现象 为了防止项目投资上出现的钓鱼现象，对于还在报审阶段未实施的项目应立刻予以制止，重新进行评估。对于已实施的项目，则应该认真分析原因，对当事者给予严格的处分。同时应逐步建立项目投资失控的责任审查、追查、处罚机制，以儆效尤，杜绝侥幸者的存在。 （3）强化项目前期管理 项目的前期策划分析和统筹安排对项目的投控非常重要，合理确定项目投资额，不仅需要有高水平的管理人员进行策划分析，提供真实可行的方案和投资数据，而且必要时还应拿出证据来说明数据的可靠性。特别是在一些市政配套的综合费用上，项目的地方性特色比较明显，就更应该做细做实，言之合理。 （4）提高项目概算的质量 首先，应从选择设计单位入手，进行设计合同谈判时就开始进行设计概算。应使设计单位充分认识设计概算在政府项目投资控制中的作用，已不是可有可无的东西，而是决定性的投控指标，是原则上不应突破的投资限额。概算在内容上也不再是简单的土建和安装费用，必须包括项目开发建设的所有投资。当然如果设计单位真没有能力编制概算文件，也可以委托专业人员来实施。其次，对于设计概算所表述的结果，必须请专业人员进行审核和把关，特别是一些专业性、政策性的收费项目，避免由于设计单位的概算人员，因对这一领域的不熟悉不了解，造成列支费用的不合理。最后，强调概算人员与设计人员之间的沟通，这有利于了解业主和设计人员的想法和要求，然后准确进行投资测算，进行项目内容的比选。 （5）合理解决项目的投入和使用的关系 政府项目的投资很多是代建方向政府申请的财政拨款，代表政府有关部门有责任给予其认真的把关。通常可以认为投资者和审核者之间的利益是一致的，出发点也是基本一致的，就是尽可能地少花钱，多办事，并且办好事。但是，有时这和项目的使用者的观点就会有很大的不同，项目的使用者往往会认为，钱反正是国家的，具体使用的是自己，应该考虑的周详一些，甚至能尽善尽美些。由于在一个项目上的投资者（审核者）和使用者认同项目的角度不同，所以寻找两者间的平衡点显得尤为重要。只有将两者间的关系解决好了，才有可能避免“报归报，批归批，做归做”的现象发生，将投资控制落实到位。 （6）完善施工招标的准备工作 一是应摈弃为加快工程进度而选用的扩初图纸作为招标依据的办法，尽可能地采用施工图，避免因图纸不完善，造成工程量价不符的情况发生。对于政府的投资项目在施工招标程序，建议应调整到施工图审图结束之后进行。二是工程量清单的计算必须准确，因为这同样也会影响到量价的关系。（7）加强施工中的造价管理施工过程中的投资控制重点应放在现场签证和设计变更的管理上，对变更原因认真分析，预估涉及金额，强调总量控制。签证事项发生时及时处理，避免日后的补签，发生扯皮7。1.3研究方法及技术路线1.3.1研究方法 一个工程项目必须经过策划、决策、立项、设计、招标、采购、施工、和运行（使用）、拆除这样一个全过程，可以分为项目决策阶段、项目设计阶段、项目实施阶段和项目使用阶段。项目决策阶段，对应的是项目的开发管理。这一阶段是由项目建设意图开始，到项目立项为止，该阶段主要完成项目建议书的编制、可行性研究报告的编制和项目的评估。项目设计阶段和项目实施阶段，对应的是项目管理阶段。这一阶段由项目立项开始，到项目正式动用为止，这一期间又分成项目准备阶段、设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段。项目的投资就发生在这两个阶段，这两个阶段所发生的费用总和就是建设工程造价，也可以说是项目的建设成本，本文在对此阶段的研究上采用价值工程的方法。项目使用阶段，也就是物业管理阶段。这一阶段由项目正式运用开始，一直到项目拆除为止，这期间所发生的成本就是项目的使用成本（运营成本和维护成本），以及项目最后拆除的拆除成本。1.3.2技术路线 本文研究遵循提出问题、分析问题、解决问题的科学研究思路，站在政府角度，以做好投资控制为目标，提出技术路线，如图1.2所示。 图1.2 论文的技术路线图 Fig. 1.1 Technology roadmap of thesis资料来源：自绘1.4研究内容及研究框架1.4.1研究内容1决策阶段工程投资的控制在投资决策阶段，业主的主要工作是组织编制项目建议书和项目可行性研究报告。在这一阶段，工程造价管理的重点是积极做好项目决策前的准备工作，切实做好可行性研究，根据市场需要及发展前景，合理确定建设规模，对建设产品的技术来源、市场需要、发展前景以及经济效益分析等各方面作深人的调研和正确评价，比较全面的编制投资估算。投资估算是一个项目投资决策阶段的主要造价控制文件，它也是项目建议书和可行性研究报告的组成部分，投资估算对于项目的决策及成败十分重要，投资估算应考虑充分，充分估计出项目建设过程中及建成后的收益与风险，并提出应对及防范措施。同时也要防止过分高估，尽可能做到全面、准确、合理。一个项目若出现前期决策失误，则不管后期建设实施阶段如何努力，也无法弥补其损失。2设计阶段工程投资的控制工程项目做出投资决策后，工程投资控制的关健就在于设计，其工作质量的好坏直接影响着工程的全寿命周期成本。在设计一开始就将控制投资的思想植根于设计人员的头脑中，通过在设计阶段开展限额设计、进行设计招标和设计方案竞选、推广标准设计及运用价值工程原理等优化设计方案，提高设计质量，做到技术与经济的统一。同时，工程造价管理人员在设计过程中与设计人员要密切配合，及时对项目投资进行分析对比，反馈造价信息，能动地影响设计，优化设计，以保证有效地控制投资。由于建设工程投资控制的关健在于设计阶段，工程设计人员进一步了解工程原始状况对项目建设投资控制的重要性，要求设计人员深人拟建工程现场，以提高图纸设计中的地质勘察资料、原状高程侧量记录、地下障碍物和构筑物标情况与实际一致，从而减少工程施工中的图纸变更和增加工程量的签证资料，更好的进行工程投资控制。3实施阶段工程投资控制在这一阶段，主要工作是落实已确定投资控制目标与控制计划，严格执行设计要求和合同内容，特别是注意增减现场工程量变更签证。严把签证关，在工程签证前，应区分哪些该签，哪些不该签，签证内容必须与实际相符，特别注意隐蔽工程签证，尽量做到随做随签；严格控制工程变更，尽量减少变更费用，哪些项目是合同内包括的，哪些项目是合同内没有包括的，哪些工作内容已在投标中包含，哪些没有包含，严禁通过设计变更擅自扩大建设规模、提高设计标准、增加建设内容，及时核算设计变更工程造价，以避免人为操作及不必要的变更和签证而增加工程投资。4竣工阶段工程投资控制工程竣工结算阶段投资控制的主要内容是工程竣工验收后的结算审核，是工程投资控制的最后阶段。工程竣工结算是依据合同约定结算办法，根据竣工图纸对中标价进行调增调减加上变更和签证费用组成最终结算造价。在工程结算中，有疑问时必须查看有关记录，并进行现场核实，调整招投标文件中的工程量，及时掌握施工方法和材料价格对工程造价的影响，本阶段造价控制的重点是：核实实际完成的工程量与招投标中工程量的差异，了解引起差异的原因是由工程变更引起的，还是由地质勘察误差引起的；确保工程竣工结算的合理与准确控制。5分析当前投资管理中存在的主要问题，并对如何深化工程造价管理改革进行探讨政府工程投资控制难、投资控制效果不理想是长期制约政府投资效益的老大难问题，尤其是在当前“扩内需、保增长”形势下，政府投资总量大为扩张，项目数量大幅增长，深入剖析政府工程投资控制中的主要问题，对提高政府投资效益具有重要意义。1.4.2研究框架全文研究框架如图1.3所示。图1.3 论文的框架内容图Fig. 1.3 Paper elements of the framework map资料来源：自绘1.5本章小结 本章主要分为五小节，第一节介绍本论文的研究背景、研究意义和问题的提出，第二节利用文献对需要研究的主题进行文献综述，总结出可研究的科学问题，然后在可研究的科学问题的基础上进行分析，提出本论文需要研究的关键问题。第三节主要介绍本论文要研究方法和研究技术路线，并针对三个关键问题制定技术路线图。第四节主要介绍研究内容及研究框架。天津理工大学 2012 届本科毕业论文第二章 代建制项目投资控制的基本理论2.1政府投资项目代建制2.1.1代建制的基本概念代建制的含义极为宽泛。受业主全权委托的全程管理项目叫代建，阶段性管理的项目也称为代建；受业主有限授权代理的业主全程管理的项目叫代建，阶段管理的项目也叫代建18。 代建制的概念是个泛称，以上各说法都属于代建制的范畴。代建制，是指业主选择社会化专业化工程项目管理单位，并授权其对业主投资的项目实施管理的一种模式。由于针对政府投资的项目带有强制推行，因此称为“制”，即制度。至于非政府投资的项目，业主可看其自身工程管理的能力，可以授权实施项目管理(代建)，也可以自行管理(自建)19。 目前我国各地实践中的“代建制”实质上具有两层含义：一者称代业主，二者称代建单位。所谓代业主，即政府投资主管部门选择一家工程项目管理企业担当某建设项目的业主，对项目实施全过程的管理并承担投资风险。这实质上是类似国际上所通行的项目管理模式下的项目管理承包19。代建单位，更准确地应称为代理建设单位，也即业主委托项目管理企业代理其部分的职责，对项目实施工程管理，不承担投资风险。在政府投资项目中，业主主要指该项目的承办单位，可能是未来该项目的“管理养护单位”或“使用单位”。这实质上是类似国际上通行的项目管理模式下的项目管理服务19。政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设，由不能政府选择有资质的项目管理公司作为项目建设期的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明，“代建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法20。 2.1.2典型的代建制模式1北京模式以北京和厦门为代表的政府投资代建模式，简称为北京模式。由2004年3月1日北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)中可知，该模式的具体做法是：在项目建议书批复后，北京市政府项目审批部门通过招标(也可分前期和实施两个阶段)与使用单位和代建单位三方签订委托代理合同。在合同中主要就委托人和代建人的权利和义务进行描述，及时约定有关赔偿事宜等。例如北京回龙观项目，由北京市发改委和代建单位签订了委托代建合同；委托人与使用人和代建人三方签订项目代建期间的合作协议，明确三方的权利，也就明确了委托人是项目的决策人，使用人只是具有建议权与监督权，代建人负责项目的全过程管理等工作。通常称这种代建的方式为分散代建。北京模式通过公开招投标的方式选择代建单位。该模式的特点是：（1）对代建实施的性质有比较清晰的界定，就是按照项目的投资属性和经济属性将其界定为市级财政性投资融资的社会公益性项目（即非经营性项目）； （2）该模