工程造价 毕业论文——公共项目代建主体选择过程中风险问题研究

公共项目代建主体选择过程中风险问题研究摘 要目前，全国各地区已经在当地的政府投资项目中开始全面推行代建制。但是作为一种新型的建设管理模式，代建制在实施过程中也存在着不容忽视的问题。代建制是指业主委托专业化项目管理公司（代建单位）代理建设单位行使业主权利，负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作。因此代建单位的选择是首要问题，也是代建管理模式先进性能否发挥的关键问题，当然代建制在实践中还存在着诸多问题和不少风险。本文采用筛选-监测-诊断技术的方法在代建单位选择过程中识别出两类风险，即道德风险和制度不完善带来的风险。本文分析了我国部分省市政府投资项目管理方式的试点模式，详细比较和总结了各试点地区在运用代建制模式的取费标准，充分利用代建合同的管理以及地方政府对代建企业市场准入的做法来分析这两类风险。通过以上分析，本文在代建单位的取费标准基础上提出了改进措施，并提出要充分发挥代建合同的激励机制，以此来控制代建制的道德风险；从建立代建企业的市场准入体系、加快项目管理公司的培育、充分发挥代建合同的约束机制以及明确代建合同中代建单位的地位、作用、权力和义务的问题来控制因制度不善带来的风险。关键词： 公共项目 代建单位的选择 风险研究Research on the Risk of Selection of Construction Agent for Public ProjectABSTRACTNowadays, agent management system of the government investing project has been comprehensively carried out in various areas of our country. But as a new construction management pattern, the agent management system also exposes some problems during the operation process. The agent management system means that the owner entrusts the specialized project management company to be his construction agent to exercise owners right and to be responsible for the work in the earlier stage and implementation stage of the project. Therefore, the selection of the construction agent is not only the most important issue, but also the crucial issue that whether it can display the agent management system patterns advancement. Still, there are many problems and much risk in practice. This thesis identifies two types of risk which are moral risk and the risk caused by the imperfect system in the process of selection of construction agent through the identification method with filter-Monitoring -diagnostic. This thesis analyzes the experimental pattern of management of government investing project in partial provinces and cities. It compares and summarizes the agent management system pattern in different areas in the understanding of the agent charge standard. It also makes full use of the contract and the local governments idea of the entry system of construction agent to analyze the two types of risk. Through the above methods, this thesis raises improvement measures based on the charge standard of construction agent and points out that the inspiring mechanism of construction agent contract should be well exerted so as to control the moral risk of construction agent. The thesis also puts forward the measures of risk caused by the imperfect system from the following aspects: establishing the entry system of construction agent, strengthening the capacity of the project management company, fully displaying the commitment mechanisms and ensuring the position, function, right and obligation of construction agent in contract. Key Words: Public Project The selection of Construction Agent Research on the Risk目 录第一章 绪论11.1 课题研究的背景11.2 国内外研究现状21.2.1 国外现状21.2.2 国内现状51.3 研究问题的界定61.4 研究方案及技术路线6第二章 代建制模式综述及试点研究82.1 代建制综述82.1.1 代建制的定义82.1.2 代建制的特点82.1.3 代建制的性质92.1.4 代建单位的职责112.2 我国代建制试点地区管理模式比较122.2.1 试点地区管理模式122.2.2 代建单位的选择模式142.3 代建制模式总结15第三章 业主选择代建单位时的风险识别及分析173.1 业主选择代建单位的风险识别173.1.1 代建制模式下项目风险的定义173.1.2 工程项目风险管理概述173.1.3 代建制模式风险识别的原则和方法183.1.4 风险识别的结论203.2 业主选择代建单位的风险分析233.2.1 代建制自身机制风险道德风险分析233.2.2 代建制制度缺失带来的风险分析263.3 本章小结27第四章 业主选择代建单位时的风险控制294.1 建立代建单位市场准入体系304.1.1 市场准入的含义304.1.2 代建单位的市场准入条件304.1.3 建立市场准入制度314.2 代建合同管理324.2.1 代建制管理合同的主要事项324.2.2 充分发挥代建合同的激励约束机制334.3 制定规范的代建单位取费标准364.4 加快项目管理公司的培育42第五章 结论与展望44参考文献46致 谢48外文资料49中文译文54天津理工大学2009届本科毕业论文第一章 绪论1.1课题研究的背景政府投资公共项目是实施政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起着非常重要的作用，在我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重很大。目前我国政府投资项目的管理模式可归纳为以下几种:(1)政府各部门、单位自行组织建设；(2)成立临时机构，专门负责某项工程建设，如工程指挥部等；(3)由市建设主管部门委托某些国有企业或者事业单位来代表市政府行使某些市政公用基础设施工程的业主职能，如路桥建设管理处、市政设施维护处、学校、医院的基建处等；(4)建设行政主管部门既行使监督职能又负责项目管理职能。这些管理模式对于调动各方面的积极性、保证基建任务的完成起到过很大的作用，但弊端也是显而易见的:(1)由于是政府部门建设，市场管理难度大，管理难以到位；(2)由于临时组建管理机构，管理人员经验不足，专业技术结构不完善，对工程的投资、质量、进度管理难以到位，进而工程容易出现质量问题；(3)项目建设部门往往也是项目使用部门，自建自用，许多部门从自身利益出发，想方设法扩大建设规模或提高装修标准，导致部门、单位之间相互攀比；想方设法增加政府的投资，使工程造价得不到控制；(4)职责不清，某些政府部门既做运动员又做裁判员，不利于从源头上遏制腐败。1 因此各种“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”、“豆腐渣工程”等不断见诸报端。随着市场经济的不断发展、我国经济体制改革的深入、建筑业专业化、高级化发展要求的提高，以前的建设模式已经不能适应时代的需求，改革现行的政府投资项目管理方式势在必行。在此背景下，代建制一种新的政府投资组织实施方式产生了。代建制的推行取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式转变为“各环节彼此分离、互相制约”的模式，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。2005年10月，业界部分单位在北京举办了全国首届“代建制”理论与实践的高峰论坛，会议收录论文共52篇，涉及法律法规建设、代建费用(投资)风险、运作模式、企业定位等诸多问题，如表1.1所示:表1.1 代建制实施关注点统计表Table 1.1 The statistical table of implementing agent construction management modes points of focus 与会方关注点行业协会新闻机构政府部门工程咨询公司勘察设计单位工程公司高校合计文章数量11327107352法律法规21051220代建合同911213代建费用及投资风险21952230运作模式及机制1132057239企业定位426企业建设及准入95115注：一篇文章中可能涉及到多个关注点从以上数据可以看出，代建制模式的实施已受到广泛的关注。但是作为一种新型的建设管理模式，代建制在实际运作中，由于还处于不断完善的过程中，因此也出现了一些与社会发展不相适应的问题。同时实践证明，在“代建制”的实施中代建单位已成为政府投资公共项目的“代业主”，因而代建单位的选择是首要问题，也是代建管理模式先进性能否发挥的关键问题，然而对于公共项目代建单位模式的选择，目前各地代建制操作模式也是各不相同的，合理的代建模式是能充分发挥竞争优势及形成多方制衡格局的模式。鉴于此，在推行政府投资公共项目实施代建制的同时，必须积极认真的对代建单位选择过程中各种风险进行分析研究，及时总结代建制项目的经验教训，采取各项措施主动预防风险、规避风险，使代建项目的投资、进度、质量的控制与保障落到实处。1.2国内外研究现状1.2.1国外现状目前发达国家和地区政府投资项目管理模式的研究成果较多，对我国政府投资项目管理的改革及代建制度的完善有较大的参考作用。在国外，没有“代建制”这一称谓，而从本质上与“代建制”管理思想一致的管理模式已有发展，如PMC模式，原因如下：从受托机构的性质来看，PMC模式与代建制模式的受托机构均为咨询公司或管理公司性质的单位。从合同关系来看，见图1.1、图1.2 (图中实线连接是表示有合同关系)。从工作范围及特点来看，由专业机构进行全程管理的PMC模式由于专业机构中配备了经验丰富的专业人员及管理人员，有能力掌握整个项目的运作，PMC方式中的项目管理承包公司(以下称为PMC公司)对三大目标负有责任，因此在报酬上采用成本加奖励的办法，并且把PMC公司的利益建立在业主成功之上。能否在质量、费用、工期、安全上取得超出业主目标的成功，成为PMC公司有无效益的关键。而代建制模式同样属于管理承包的合同，同样对三大目标负责，获取报酬的方式也是相同的。业主咨询单位EPC工程公司设计、采购、建设前期工作业主（由政府担当）咨询单位（代建单位）设计单位施工单位项目管理设计施工图1.1 PMC管理模式合同关系 图1.2 代建制模式合同关系Fig.1.1 The contract relationship of PMC Fig.1.2 The contract relationship of construction agent pattern 综上所述，我们从表1.2中可以更清晰的看出PMC模式与代建制模式是很接近的。2 表1.2 两种项目管理模式的比较分析Table 1.2 The difference between the two project management patterns模式受托机构合同导向关系项目管理决策权归属获取报酬方式PMC咨询公司或是项目管理公司结果导向咨询公司或是项目管理公司管理费=成本+奖励代建制代建单位结果导向代建单位管理费=成本+奖励建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建市【2003】30号)对项目管理承包(PMC)的定义是，“项目管理承包是指工程项目管理企业按照合同约定，在工程项目决策阶段，为业主编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划；在工程项目实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行(竣工验收)等服务，代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制；此外还可以负责完成合同约定的工程初步设计(基础工程设计)等工作。项目管理承包企业一般按照合同约定承担一定的管理风险和经济责任。”对福斯特威勒（ROSTER WHEELER）、兰万灵（SNC LAVALIN）、美国、加拿大的柏克德（BECHTEL）、鲁姆斯（ABB LUMMUS）、凯洛格（KBR）、浮卢（FLOUR）等六家国际大型工程公司的工程项目管理进行考察,这些国外企业比较先进的工程项目管理形式主要是项目管理承包(PMC-Project Management Contractor)。3 在这种模式下,业主只需保留很小部分的管理力量来决策项目实施过程中的一些关键问题，而PMC承包商来完成绝大部分的项目管理工作。PMC承包商作为业主的延伸机构，全面管理项目的建设，按照预定目标实现高质量、低造价、安全的项目，按计划完成项目并达到最优的项目寿命期技术和经济指标。在建设中可能会遇到困难，PMC承包商也可利用其业内经验，优化招标结构，降低招标成本，同时可以通过大宗采购等方式压低建设成本、加快建设周期，以达到业主的各项要求。因此，在PMC模式的项目管理过程中PMC承包商起着很大的作用，也就是说业主对PMC承包商的选择是首要问题，也是关键问题。然而由于PMC承包商自身的种种问题，业主在选择承包商的过程中自然会存在一定的风险。业主在选择PMC承包商时会建立层次分析模型：4 选择最优PMC承包商商务评审技术评审质量管理能力进度管理能力风险管理能力IT部门管理能力PMC经验采购管理能力施工管理能力项目融资能力资金实力企业信誉成本固定酬金奖惩条款酬金费率超出招标范围酬金支付条款HSE管理能力费用管理能力图1.3 PMC承包商招投标评价模型Fig.1.3 The evaluation mode of the PMC contractors bidding业主在选择PMC承包商时为了预防各种风险，应主要加强PMC公司自身的核心竞争力，如下：(1)PMC承包商是一种知识密集型公司，因此它对人才的要求是多方面的，包括技术、经济、语言管理等，因此对人才的选用和培养是关键因素之一。PMC承包商需要使人才优势成为自身企业持续发展的支撑力量。(2)PMC承包商提供的主要管理服务多于实体产品，即管理是一种无形的服务，在获得PMC合同时，PMC承包商的信誉品牌是一个主要的方面，因此提升PMC承包商自身的信誉对于PMC承包商是至关重要的。(3)目前工程管理始终没有形成管理的概念，总把重点放在技术管理的层面上。在这一点, PMC承包商需要转变观念，提高管理质量，比如建立项目管理体系，开发及应用项目管理软件，从定性管理到量化管理等，从而增强管理优势。PMC承包商主要应从以上三点提升核心竞争力，当然，企业文化、技术创新等其他方面也需要兼顾。因此，要从内部方面促进PMC模式的应用。1.2.2国内现状上个世纪90年代，在我国向市场经济转型过程中，政府投资和建设出现了很多问题，这一阶段大量的文献分析了国内政府投资项目管理模式中所存在的弊端和问题。随着政府投资项目代建制管理方式的出现，针对代建制的研究一直都在进行，截至目前对于代建制的研究及代建单位的选择问题具有以下几个方面的特点：(1)从目前实践情况看，政府投资项目的代建制主要是从管理专业化、社会化的角度提高政府投资项目管理水平，即委托专业管理人员代行(部分)业主职责进行工程项目建设管理直至竣工交付使用的制度。在2004年7月国务院常务会议原则性通过的国务院关于投资体制改革的决定中对代建制是这样解释的:对于政府投资的非经营性项目，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。政府投资项目按照建设项目性质的不同，可以分为经营性政府投资建设项目和非经营性政府投资建设项目。政府提供公共产品或劳务，并不意味着公共产品或劳务一定由政府部门来直接生产或管理。因此不但要对政府投资项目和非政府投资项目分开管理，而且要对经营性和非经营性政府投资项目采取不同的管理方式。前者可以采用项目法人责任制进行管理，也可以委托大型项目投资公司负责管理。而大多数政府投资项目都是非经营性的公共项目，对这类建设项目不能靠利润来激励项目法人进行建设管理，在当前国家财政投入有限的情况下，应该以政府部门来统一进行决策，然后转交给私人部门或公共部门进行建造。而本文对代建制项目的范围界定在非经营性政府投资项目。(2)对代建制的性质及代建单位的定位还没有达成共识，有些文献中将代建制模式等同于项目管理模式，还有些将代建制模式归类为工程总承包。关于代建制与其它项目管理模式的比较研究集中在几篇文献中5,6,7，相对来说，这种探讨没有抓住代建制的实质，而只是注意了其外在形式。(3)对于代建制在运作过程中存在的风险进行的总结比较多。郑树荣指出“项目代建制既是一种新的项目管理模式，也是一种新的利益分配关系和新的风险承担关系。参与项目建设的各方所扮演的角色和受到的约束都会有所变化，这使得各个相关体之间的利益关系发生改变。委托单位有权要求建设单位承担因擅自变更建设内客、提高建设标准、扩大建设规模而致使工期延长、投资增加或工程质量不合格所造成的损失，作为激励措施，代建人有权取得代建报酬，并有权按合同约定从项目投资节余额中提取奖励。”8 向强指出“根据我国代建制配套制度的现状，我国实行代建制可能存在风险。如果配套制度不完善，则工程结余的可能性很大，从而代建单位、施工单位、监理单位、材料供应商等串通，将本应由纳税人获得的工程结余占为己有。针对此种风险需要进一步完善政府投资工程的造价管理制度、进一步完善专业人士管理制度和施工监理制度、进行产权改革，在此基础上强制实行工程担保与保险制度、健全和完善代建制的各项政府监管制度等。”9 翁谦指出“代建制将项目实施阶段的风险转移到了代建单位，由具有专业知识的代建单位来进行项目管理可以在很大程度上降低风险发生的概率。但同时其自身的不足又转化为新的风险因素，包括经济风险、技术风险、外部监督风险等。实施代建制的过程中，完善法律、切实保证法律的落实、建立科学合理的评价体系、整合咨询业等问题函待进一步解决。”10肖天明指出“不规范的招投标方式、不健全的政府监管制度、高水平代建单位的缺乏是政府投资项目代建制成本控制存在的主要问题和风险。应通过公开化、规范化代建制招投标方式、加强政府监督管理职能、推进代建企业成长和提高等措施加以应对。”11(4)普遍认为目前代建单位作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾，代建制的实施缺乏明确的制度规范，各方的责任有待进一步理清，代建单位综合能力有待进一步加强。(5)目前在所提出的选择承担代建项目的代建单位的风险对策中，对代建单位的培育方面研究的相对较少。多数文献都指出目前代建企业的一些不足之处，但并没有给出具体的改进措施，这是在以后研究的过程中需要特别关注、进行深入研究的重要问题。1.3研究问题的界定本文从我国政府投资公共项目传统管理模式的不足和政府投资项目代建制模式的优势两个方面叙述了代建制提出的背景，并结合实际来提出代建单位的选择是首要及关键问题。然而由于代建制在实际运作中还处于不断完善的过程，在选择代建单位时会存在很多风险问题。本文对将要开展的研究，做如下界定：(1)公共项目被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资产(以此区别于财政消费性支出)。政府作为投资主体，其投资往往被限定在为社会发展服务、非盈利性的公共项目上。(2)代建主体被界定为承担代建项目的具有发包权、参与项目全过程代建的代建单位。(3)在选择代建单位时主要采用项目管理公司竞争代建模式。(4)在选择代建单位过程中的风险问题被界定为道德风险和因制度缺失带来的风险。基于以上问题的界定，本文将对代建单位选择过程中风险问题进行分析及控制的研究。1.4研究方案及技术路线本论文结构框架如图1.4所示。第二章代建制模式综述及试点研究我国代建制试点地区管理模式比较研究背景第一章绪论代建制综述研究问题的界定国内外研究现状第三章业主选择代建单位时的风险识别及分析代建制模式总结第四章业主选择代建单位时的风险控制风险识别风险分析道德风险制度缺失带来的风险建立代建单位市场准入体系充分发挥代建合同的风险约束机制机制加快项目管理公司的培育制定规范的代建单位取费标准第五章结论与展望研究方案及技术路线图1.4 论文结构框架Fig.1.4 The framework of this thesis第二章 代建制模式综述及试点研究目前，全国各地区已经开始全面推行政府投资项目代建制模式。那么代建制的含义是什么，它又是如何产生的，为何代建制的性质一直不能达成共识，具体实施情况如何，本章将通过对我国传统政府投资工程管理方式的研究引出代建制，并对其含义及运作特征作详细的论述，通过与项目管理模式和工程总承包模式的对比明确代建制的性质，分析代建制制度中各方的职责，并且通过对深圳、上海、北京三个地区开展的代建模式及现行有关政策和规定的研究，总结经验。2.1代建制综述这几年，围绕改革政府的投资工程管理体制而在各地兴起的代建制，已经成为业内并不陌生的事物。代建制作为工程建设的一种新的管理模式，已经在相当多的地方获得了包括政府在内的社会各界的认同，试点推行模式的地区和工程项目，绝大部分都在提高投资效益和防止腐败等方面取得了明显的进步，成为我国今后建设领域的一个发展方向。那么代建制是什么，它有什么特点，又是如何运作的呢。2.1.1代建制的定义想要了解代建制首先要知道什么是政府投资项目，北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)中对于政府投资项目是这样定义的:政府投资主要由政府通过财政投资，发行国债或地方债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建固定资产投资项目。它重点用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。众多文献12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22,23,24分别给出了代建制的涵义和定义，但是可以看出，鉴于代建制管理方式的成长性，学界对其探讨还仅限于其制度层面，目前尚缺乏对其学理基础的系统阐述。某一文献对代建制的定义作了较为系统的总结，认为:代建制是指为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理、建立科学的责权分担机制，而根据法律法规和行政规章的规定通过市场竞争的方式或其他方式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人，政府作为投资人和业主以代建合同的方式将投资项目实施建设的全过程委托其管理、并支付相应代建费用的项目实施管理方式。22.1.2代建制的特点(1)实行“代建制”，可以改变过去“自建制”存在的弊端，引入全面专业化的建设管理，在规划设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本控制等方面达到专业化标准，保证工程质量，提高政府投资项目的效率。(2)改变了“建、管、用”一体的建设管理方式。长期以来，政府投资项目多实行投资、建设、管理、使用多位一体的方式，这使得项目建设中存在一定的薄弱环节。由于项目使用单位同时又是项目的建设管理单位，本身就有投资扩张的冲动，也是超概算的真正受益者，所以，在建设项目实施过程中，项目单位的擅自变更建设内容、提高建设标准、超投资、超概算等行为普遍存在。以建管分离为主要原则的“代建制”，将各个工程建设项目纳入到“阳光公开、监督有序”的轨道上来，资金周转环节的减少有利于降低发生暗箱操作的可能性。(3)有利于政府进一步转变职能。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目的具体建设实施交给专业化的项目管理单位进行管理，因而能较好地理顺政府投资项目各方的责权利，从而使政府从微观管理、具体项目管理上解脱出来，进而重点进行宏观管理和规范市场秩序等方面的工作。比较而言，政府机构模式存在的主要问题是，由于招标人、代建人、使用单位均为政府机构，因而使得这种制度安排无法形成控制投资的刚性约束机制，一旦出现质量、工期和投资超概算问题，难以处罚代建单位和挽回损失。另外，代建单位也无法从根本上摆脱政府领导的干预;有限选定代建单模式的主要问题是，因受政府指定，所以控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、积极性；而公开招标选定代建单位的模式，由于通过竞争机制和运用市场合约的手段将责任落实到代建单位，从而形成了有效控制投资的刚性约束机制，因此实际效果更加明显。2.1.3代建制的性质自代建制出现以来，关于代建制的性质就一直是争论的焦点问题，本文详细比较两种与代建制相似的建设管理模式以明确代建制的性质:1.代建制与项目管理模式的关系现在绝大多数人都认为代建制应属于2003年2月13日建设部发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建【2003】30号文)中的工程项目管理。按该文规定，工程项目管理是指从事工程项目管理的企业(以下简称工程项目管理企业)受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。通过比较可得出两者的区别:(1)管理模式的不同在项目管理中，项目管理企业的行为是代表建设单位、以建设单位的名义开展工作。在办理前期、市政等手续、施工过程管理等环节均代表业主，并以业主的名义开展工作。而代建制就没有这么简单，在办理手续时需要一份本项目实行代建制的说明，虽然很多时候一些市政公用部门和政府部门还不承认代建单位，仍需要使用人前来办理，但使用人会因为已经确定了代建单位而不能出面开展工作。(2)合同关系的不同在项目管理过程中，项目管理企业不直接与项目的总承包企业或勘察、设计、施工等企业签订合同，只是协助业主与上述企业签订合同并受业主委托来监督合同的履行。代建企业则完全以自己的名义完成工程建设及其管理的操作方式。也就是说项目管理合同只有业主和项目管理公司两个主体，合同关系简洁。然而，代建合同至少有3个主体:委托人、使用人、代建人，有时根据投资比例分配的不同还会有多个委托人。2.代建制与工程总承包的关系有人认为代建制应属于工程总承包，本文认为这种说法不妥。工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘查、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包企业可依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业，分包企业按照分包合同的约定对总承包企业负责。在EPC模式下，业主只与一个承包单位直接发生关系。所有的设计、施工分包等工作都由总承包方对业主负责，设计、施工分包商不与业主直接签订合同。代建制与工程总承包的不同之处有:(1)身份不同。代建制公司是受业主委托，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务，是通常所称的“代甲方”；工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包，是通常所称的“乙方”。(2)权利义务不同。代建制公司不直接与工程总承包企业或承包企业签订合同，而是协助业主与工程项目的总承包企业或承包企业签订合同，并受业主委托来监督合同的履行。工程总承包企业是承包合同的当事人，按合同对质量、工期、造价等情况向业主负责。工程总承包企业依法可将所承包工程中部分工作发包给具有相应资质的分包企业。分包企业按照分包合同的约定对总承包企业负责。(3)介入阶段不同。实施全过程代建的项目，代建制公司往往在项目决策阶段就己经开始参与。而实施全过程总承包的项目，总承包公司在项目实施阶段才开始参与。这三种管理模式的比较总结如表2.1所示表2.1 几种管理模式的比较分析Table 2.1 The difference between the two project management patterns 项目管理模式工程总承包模式代建制模式地位代甲方乙方代甲方主要工作为甲方提供管理服务进行建设代甲方进行建设管理权限无全权有全权有全权(项目法人)利润来源管理费工程结余管理费2.1.4代建单位的职责代建单位指根据政府或投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作，有能力的公司还可承担政府项目重大问题的前瞻性研究等。投资公司与代建单位通过委托书建立起委托方和被委托方的关系，这份委托书既是业主与代建单位的纽带，也明确了委托方和被委托方的责任和职责。目前业主赋予代建单位的主要职责包括：(1)代建单位应负责办理各项建设手续，取得实施工程所需的任何规划、施工等类似的许可或批准，同时按其所能为承包商提供合理的协助。(2)代建单位应按照合同规定的时间和方式提供给承包商进入现场、占有现场的权力。(3)代建单位应保证代建单位自己聘用的并在现场工作的人员及其雇用的监理工程师等能与承包商和睦相处、协同工作，并对这些人的行为负责。(4)工程实施过程中，代建单位应按照合同规定的方式及时支付工程进度款。(5)代建单位应当按照法律规定将工程发包给具有相应资质等级的单位，同时不得将政府投资项目肢解发包。(6)代建单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购进行招标，严格遵守国家法律法规对招标、评标的要求。(7)代建单位必须向有关的勘察、设计、施工、工程监理等单位提供与政府投资项目有关的原始资料，而且原始资料必须真实、准确、齐全。(8)代建单位不得明示或者暗示设计单位或者施工单位违反工程建设强制性标准，降低政府投资项目质量。(9)代建单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。(10)代建单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。(11)按照合同约定，由代建单位采购建筑材料、建筑构配件和设备的，项目业主应当保证建筑材料、建筑构配件和设备符合设计文件和合同要求。代建单位不得明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。(12)涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，代建单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案;没有设计方案的，不得施工。房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构。(13)代建单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在政府投资项目竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。(14)代建单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合政府投资项目安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得随意压缩合同约定工期。(15)代建单位在初步设计工作完成后依照法律规定，进行监理招标。同时通过保险中介机构选择保险公司。(16)代建单位应该为政府工程信息平台报送相关信息。2.2我国代建制试点地区管理模式比较2.2.1试点地区管理模式1.深圳模式2001年11月，深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发文件深编【2001】63号文件，决定成立深圳市公务局，2002年4月中旬，建筑公务局开始组建，成为深圳市建设局直属的副局级事业单位。建筑公务局代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的政府投资项目的组织协调和监督管理工作。对承建的政府投资工程一律实行“交钥匙”工程，总体思路按照“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。2004年2月11日，由深圳市财政局全额拨款的深圳南坪快速路一期工程项目由深圳市政府委托授权该市交通局与深圳高速公路有限公司进行建设和管理，这是深圳市第一个采用代建制管理模式的政府投资项目。该模式的具体做法是:工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督;使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。深圳市将对政府投资工程的监督由分散的监督变为集中的监督，从而提高监督的效率，减轻委托代理的问题。从工务局的职责中我们可以看到工务局并没有为项目筹集资金、拨付资金和还贷资金的职责，这就说明在政府投资工程改革的总体思路方面，深圳市政府是将政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开来考虑，对新设立的工务局，其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。在对代建单位进行选择时没有采取公开招标，而是统一由工务局代建，这样在项目业主与代建单位的委托代理关系中缺乏市场机制，形成了一定程度的垄断，对代建市场的培育不利，挫伤了使用单位的积极性。2.上海模式自2000年起，上海开始逐步在市政基础设施及公用事业范围内的试点推行工程代建制管理。2001年10月，上海市市政工程管理局印发上海市市政工程建设管理推行代建制施行规定。同年12月，上海市建设和管理委员会下发了关于推进政府投资项目管理体制改革试点工作的实施意见。2002年3月，市建委根据投、建、管、用四分离原则，在建设系统内开始推进政府投资项目的建设和管理，并初步拟定了一个项目管理公司(代建制单位)资格管理办法，先后在高速公路、越江工程、城市道路、供水排水、水利、地铁等范围的工程建设中推进代建制。2001年至2003年，上海76项建成或在建的重大基础设施工程中采用代建制管理的达到43个，占同期重大基础设施工程项目总数的57%。上海市实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。投资公司是政府投资项目的代业主，代表政府进行投资和在市场上公开招标选择项目管理公司。工程项目管理公司对项目的实施进行管理，其是具有招标代理、工程造价咨询、工程监理以及工程项目可行性研究等综合职能的专业性机构。在上海模式中政府对建设系统所作的改革范围很广，不仅包括工程建设组织实施方式的改革，还包括了政府工程投资领域的改革。采用公开招标选定代建单位的模式，在改革中主动采取措施，培育了多个工程管理公司，将政府投资工程的业主职能和工程管理进行了适当的分离，有利于形成开放与竞争的格局以及由第三方代表政府行使职能的独立平行的监管体系，有利于形成工程管理市场，提高专业化水平。另一方面，上海市分别采用了招标代理委托、工程监理委托、代建委托三次委托。这些中介机构的重复设置，可能导致管理人才的浪费及工程管理效率的低下。由于在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，再加上竞争激烈，出现了代建管理费用过低的现象。3.北京模式由2004年3月1日发布的北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)中可知，政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施:(l)在项目建议书批复后，北京市发改委通过招标确定项目前期工作的代理单位。由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理。(2)市发改委委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，组织建设实施代建单位的招投标。招标确定建设实施代建单位，市发改委与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面项目代建合同，建设实施代建单位按照合同约定根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。该模式最大的特点是政府项目决策人作为投资主体参与市场。这样做委托主体明确，出资人意图得到完全执行。由于建设项目第一阶段的工作，使代建的内容明确，能更好的提高政府投资项目的管理水平和投资效益，强化了投资人的地位、作用和监管能力，如果组织管理有力，有利于加快建设进度，工程质量有保障。从实施代建制度的背景和法律环境上讲，可操作性强，专业化管理的程度较全过程代建模式相对较高。在这个模式中，代建人不同于政府单位的建设单位，也不同于上海模式中的国有专业公司，是纯社会性的中介组织，承担的是实际意义上业主职能，但在目前国家基本建设程序尚中没有法律授予的地位，实际操作中将得不到政府各部门的认可。风险的减化和规避有以下手段:对于高风险项目，一般的方法是合同加履约担保且目前看还倾向双向保函，即也需要投资方的支付保函，一般在30%的常规项目或者说低风险项目倾向用约定的、权责对等的合同条款来约定。2.2.2代建单位的选择模式1.代建单位选择模式的种类目前各地代建单位选择模式各不相同，大致有两种:一是指定代建单位，如“深圳市公务局”等是专门组建的政府机构或事业单位。二是竞争选择代建单位，如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管理费等均由招标确定。这两种选择模式各有所长，看法不同，争议也较大。本文认为我国代建制应首推竞争选择代建单位模式。随着项目管理市场的形成，体制的完善，开放竞争机制的确立，政府性代建单位也将与其他形式的代建单位一样遵循市场规律生存发展。在政府项目建设领域内引入市场竞争机制，通过公开招标方式选择优秀建设管理队伍，有助于提高项目建设专业化水平及项目建设效率。2.两种选择模式的对比分析(1)竞争选择代建单位的模式竞争选择代建单位是指由政府主管部门设立基本的准入条件，采用招标方式通过市场竞争择优选定代建单位，并实行合同管理。此模式下代建制将传统的“建用合一”改为“建用分开”，割断了项目建设单位与使用单位之间的利益关系，解决了项目建设责任主体不明、责任不清的问题，通过合同界定委托人、代建人、使用人三方的权利义务，建立了三者之间的约束、监督和利益分配机制。由于代建单位不享有项目的使用权益，相对于使用单位能够更主动地控制项目的建设规模，减少了扩大建设规模的可能性，有利于实现项目投资的硬约束。同时，代建单位专业从事项目建设实施管理工作，与自建自营模式下的使用单位相比，在项目管理水平、造价控制等方面，具有更为丰富的经验和较强的能力。(2)指定代建单位模式指定代建单位是指政府成立专业代建管理机构，按行政或事业单位管理，由其对所有政府投资项目实行代理建设。这种模式方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。政府成立专业代建管理机构，并由其作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体来集中统一建设项目，从根本上解决了长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散的问题:工程勘察、设计、施工和设备采购等工作或任务的发包方不再是临时性建管机构或项目使用单位，也不是投资主管部门、建设主管部门、财政主管部门或行业主管部门，而是专业化的代建机构。事业性质的建设管理单位为非盈利性机构，政府可直接核定其事业经费，从而减少项目建设管理费支出。3.竞争选择代建单位的优势政府指定的代建单位，在实施中也面临一些问题。“建管”不分、机构庞大