新农村建设中土地集约利用问题探究

新农村建设中土地集约利用问题探究 摘要：近年来，随着我国城市化进程的加快，人地矛盾日益尖锐。然而在我国农村，土地的集约利用程度还不高，粗放利用土地的情况很普遍。由于土地利用的不合理所造成的耕地资源减少等问题，已成为我国构建和谐社会和建设社会主义新农村的障碍性因素。因此，土地的节约集约利用已成为解决新农村建设过程中所出现的问题的重要手段。本文针对我国农村土地利用中存在的诸多问题，提出几点措施，以实现土地的集约利用。关键词：新农村建设；土地资源；集约利用建设和谐社会是当前中国经济建设的重点,作为和谐社会建设重要组成部分的新农村建设是衡量和谐社会的重要尺度之一。要想建设社会主义新农村，使农村生产得到发展，农民生活水平提高，就须加强农村规划建设，实行土地节约集约利用以发挥土地的最大潜力，促进农村经济的发展。土地是人类赖以生存和发展的最基本的物质基础。但长期以来，人们不注重土地利用效率，采取粗放经营方式，严重浪费土地。只有实行土地的集约利用，提高土地的利用效益，才能满足人们日益增长的对土地的需求。1 土地集约利用概述 1.1 土地集约利用的基本涵义土地集约利用就是指在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬1。一般用单位面积土地上的资本和劳动投入量来衡量土地利用的集约度。土地集约利用侧重于土地利用潜力的挖掘，以节约用地和高效用地为原则，是投入产出比和土地利用经济效益最高。但是由于土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的。理论上，当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界，达到了集约边界的土地利用称之为理论上的集约利用，反之，未达到集约边界的土地利用称之为理论上的粗放利用。土地集约利用实质上指土地投入产出的关系，即以在土地上最少的投入获得最高产出，其内涵扩展包括以下三层含义：其一，土地地块集约利用，它是指区域某一土地利用类型的地块集约化利用。其二，土地类型集约利用，它是指区域同一土地利用类型土地集约化利用。其三，区域土地集约利用，主要是根据有限土地资源自然属性（土地经济、生态、适用性）和社会属性（市场供求关系、城市发展需求、社会经济发展需求）对土地资源利用的优化配置。对各种土地类型集约高效利用的同时，在区域土地利用合理性结构条件下实现区域土地的最大产出和土地利用效益，达到区域土地集约利用。1.2 土地集约利用的原则一是节约性原则，就是通过资源的高效和循环利用、合理配置和有效保护，使资源的利用率达到最高利用值。二是高效性原则，就是使土地资源有效配置、高效和循环利用，以最少的资源消耗和环境代价获得最大的经济利益和社会效益。三是持续性原则，是指土地资源环境受到某种干扰时能保持其生产率的能力。资源环境是人类生存与发展的基础和条件，离开了资源环境就无从谈起人类的生存与发展。土地资源的可持续发展要求人们根据可持续性的条件调整自己的生活和生产方式，在土地资源环境能承受的范围内确定自己对土地资源的消耗标准。四是综合性原则，是指资源的利用要从土地资源的整体结构出发，综合考虑土地资源的利用价值，做到整体开发整体利用而不能只开发利用土地资源的单一价值而荒废或破坏其它的利用价值。1.3 土地集约利用的影响因素 影响土地集约利用的因素不仅包括自然生态条件和经济社会条件，还有作为土地利用主体的不同层次利用者，而它们之间相互作用、相互影响的结果便直观表现为土地集约利用水平高低。1.3.1 自然生态条件的影响作用就土地资源自然生态属性而言，它是一自然综合体，其性质取决于气候、地形、水文、土壤、生物、地质和地貌等自然要素的相互影响和相互作用，加上这些自然要素本身的时间演化和空间分异，致使作为土地资源复杂属性的土地质量呈现明显的时空变化。就地形条件来说，一般而言，在平原区，用地布局较为集中，建筑密度较高，人均占地面积较小；反之，在山区和丘陵岗地，用地布局分散，占地面积较大2。生态环境是土地集约利用的重要限制性因素。环境存在一定的承载力，它是指在某一时期，某种环境状态下，某一区域环境对人类社会、经济活动的支持能力的限度。农村的发展主要以两种方式消耗环境资源。首先在时间上把农村发展引起的环境退化成本转移到下一代；其次农村居民点土地利用增加了外界环境的承载能力，结果将造成环境透支加剧3。1.3.2发展水平及其区域差别土地利用的经济社会属性还使得土地集约利用受到诸如人口、就业、科学技术、文化习俗和政策制度等因素制约，也即经济社会发展水平及其所表现出的区域差异深刻影响着土地集约利用。以科学技术为例，作为第一生产力，科学技术对土地集约利用往往起着不可替代的提高和促进作用。科学技术不仅因为能提高土地利用的经济社会上限和自然生态上限而突破既有水平下的投入强度限制，而且可以通过改变工艺提高土地利用程度、产出效果和改善持续状况。科学技术进步后，过去是集约利用型的土地，现在和将来可能是粗放的，土地利用是不断调整的过程。技术进步才可能使人们对过去集约度较低的土地加以改造，使之集约化4。如建筑技术的提高，建筑物的高度大幅 度提高，提高了土地的利用率。1.3.3 土地利用主体的相互作用土地利用的经济社会属性使其成为社会性资源利用活动，而土地利用主体也不仅局限于直接与土地发生联系的具体农户或单位（如企事业单位等），而且包括管理土地资源的各级政府（地方政府和中央政府）。不同利用主体由于其所处社会地位和关注目标的差异，在具体土地利用及其相关活动中所采取的方法手段也各不相同，导致土地集约利用水平影响因素呈现不同层次的特点；另外，不同利用主体目标和方法手段的发展变化也极大影响不同地区土地集约利用状况。2新农村建设中土地集约利用的必要性2.1 从紧张的土地资源与粗放型利用的矛盾角度看城市化的快速发展与城乡建设用地空间的快速扩张，使得城乡的土地资源日益紧张，人地矛盾将更为尖锐，如果继续沿袭粗放的土地利用方式，土地资源固有的支撑和保障经济社会持续发展的功能将难以维系，我国经济发展将陷入土地利用的“马尔萨斯陷阱5”（土地将是经济增长的阻碍)。尤其是在当前严格的基本农田保护的国策下，城乡发展依托新增土地指标实现规模扩张的可行性比较小，前景更大的方式在于盘活现有土地资源，将土地利用的潜力释放出来，提高土地利用的集约程度。2.2 从经济效益的角度看 土地集约利用可以减少土地投入，提高用地布局和人口分布的集聚程度，产生规模效益，为农村拥有完善的基础设施和公共服务设施的基本前提。即使在土地资源较为丰富的美国，由于过去几十年土地利用的低密度扩展模式，导致政府无法提供大规模的公共交通，不得不严重依赖私人交通工具，从而大大增加了道路投资，造成空气污染并消耗大量能源。我国是发展中国家，经济发展和建设都需要大量的投资，因此，只有集约用地，尽量减少道路、管线等基础设施投资和运行费用，才能提高农村建设的经济效益、社会效益和生态环境效益。2.3 从土地集约利用对农村建设的作用角度看党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”，十七大报告进一步强调了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”6建设社会主义新农村的基本内涵是“五个建设”, 即新农村的经济、政治、文化、社会和以党为核心的基层组织建设；标要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。农村土地资源作为最重要的生产要素之一 ,切实提高土地集约利用水平,不断提高土地利用的社会、经济、生态综合效益 ,直接关系着社会主义新农村建设这一战略措施的实施。通过优化农业生产中的土地利用方式,编制科学合理的村庄建设用地规划才能在土地资源利用方面为新农村建设开源节流，现土地利用价值的最大化，新农村建设和农村经济发展。3 新农村建设中土地集约利用存在的问题3.1耕地数量减少及质量下降近年来，由于乱砍森林、盲目开垦等原因，我国水土流失现象日趋严重，每年因水土流失损失大量的耕地。与此同时，人们在农业生产中普遍利用N、P、K 肥进行农作物的增产，然而由于农户们不注意科学施肥以及采用大量无机肥代替有机肥，使得耕地质量退化日益严重，造成耕地质量下降，使土地板结等7。3.2 农村非农建设用地现象常见 当前,我国正处在城市化、工业化快速发展阶段, 农用地被大量占用。土地的非农化利用一方面支撑市快速发展又要保证耕地面积不减少的两难局面,也是当前我国面临的重要难题8。由于土地用途管制失灵，造成许多农村非农建设用地现象的发生，因为土地非农建设用地会增加村民财产性收入，从而助长了农业用地的非农化，擅自将农用地转为建设用地。如为了有更多的荒地能进行农业用地的非农化建设，往往会把原有的耕地闲置数年，变成荒地后再进行非农化建设。3.3 新农村建设中的空壳村现象严重 新农村建设中普遍存在的问题是：建设在前、规划滞后，模式在前、政策滞后，实践在前、理论滞后。长期以来，我国农村的居住形式一直是独门独户，尽管一些农村已经改变了这种状况，但相当多的一部分经济不发达的农村，受传统思想以及经济条件等的制约，仍旧是一户一院。农村布局的分散，导致宅基地占用耕地呈逐年上升趋势。人均农村居民点用地远远超过国家标准，用地结构极其不合理，一些违法乱建、浪费土地的现象也较严重。另外，近年来随着工业化进程的加快，大量先进的机械化设备应用到农村，农村劳动生产力的提高，使农村释放出大量的剩余劳动力。农民们不愿再被束缚在土地上，于是大量农村的青壮年外出务工，甚至举家外出，丢下责任田不管。土地利用效率极为低下。旧村改造不力，“空壳村”现象突出，有的地方不注意旧村改造，农民富裕后旧房不拆盖新房。导致村庄内部旧宅基地闲置，未能及时退耕还田，村庄建设向外围扩展，形成了“外光内糠”的空壳村。现代农村社区和新型农民公寓建设日益兴盛，农村居民地点突击似的大拆大建，一户多宅等新的土地圈占和浪费现象非常严重。3.4 城镇盲目扩张和用地结构不合理随着城市化进程的加快，小城镇的经济也飞速发展，再加上地方政府为了加快发展本地经济，提高其政绩，不切实际的盲目攀比、盲目扩张。调查发现，由于土地使用制度的限制，乡办企业在乡，村办企业在村粗放生产，重复建设，基础设施一厂一套，不能科学合理的利用资源，占用土地较多。我国现有城乡建设用地从总量上来看，已足够16亿人口达到世界发达国家的水平。然而在盲目扩张建设用地的过程中，地方政府又没有注重土地的规划建设。产业用地结构不合理，各类工厂布局分散，导致土地严重浪费。3.5 村庄布局零乱和规模偏小 以家庭为单位的农业生产方式，使农村土地利用格局形成了相对封闭的不规则单元，农村居住分散化问题一直没有很好的解决，农民长期习惯以“居民点+责任田”的自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局，造成土地资源的大量浪费。3.6 土地要素市场的培育和发展不足 由于农村土地管理上的松散法律政策上的不完善,加上源于土地农用与非农用的巨大利益级差土地农转非现象普遍,部分地方还出现以租代征的现象。此外,农村宅基地的非流动性阻碍了分散宅基地 向城镇的集中,不利于城乡建设用地一体化的合理配置。4 新农村建设中土地集约利用的对策针对新农村建设中土地集约利用存在的问题现提出几点建议：4.1 完善土地利用的政策 实现建设用地的集约利用和优化配置，适应经济建设和发展的需要，国家应尽快出台关于节约集约用地的有关规定，制定全国性的节地规划和制度安排，加强监管力度，进行全面的动态巡查模式，早发现早治理。严格控制建设项目用地的行政审批，提高土地利用率，建立健全节约集约用地机制，盘活存量土地资源，严格控制新增建设用地。随着人均总量的不断增长，而耕地又急剧的下降，为了保护耕地，解决我国农产品增产的问题，应通过立法保护耕地和其他农业自然资源，加强执法力度。严格惩罚乱占、圈地行为，建立土地复垦制度，按照“谁破坏，谁复垦”的原则，保障被征地农民的长远生计；尽可能减少征地和用地，减少农民失地。4.2 制定土地利用的标准切实保护耕地和基本农田，加强土地资源需求调控，实行更严格的区域土地供应政策和市场准入标准，制定并实行合理的新建项目土地使用率标准，严格控制新增建设用地。加强对存量建设用地的调整和改造，加大对闲置土地行为的处罚力度，积极盘活闲置和空闲土地；积极开展土地复垦，大力加强农村土地整理，适度开发宜耕后备资源；加强围海造地的管理和调控，合理有序开发利用滩涂资源。面对新农村建设土地利用过程中的浪费和粗放问题，应构建科学合理的指标体系，从标准化出发，对节约和集约用地加以衡量和判断。土地节约集约利用指标评价体系构建可以采用层次分析法9，整个指标体系包括三个层次，即目标层次、准则层次、评价指标层次。首先以集约利用水平为评价目标(目标层)，然后从土地资源集约利用的不同层面设立准则层，并在此基础上分别筛选隶属不同准则的评价指标(指标层)，最后分别形成包括目标层、准则层和指标层三个层次的村镇土地集约利用水平评价指标体系。4.3 完善土地产权制度 明晰的的产权能够有效的保护权利人的相关利益，一项财产的归属越明确，权利人从此项财产获得的收益就越高，其利用效率也就越高。由此可知，明晰的土地财产权利可以促进土地收益分配更加合理，进而调动土地所有者保护和合理利用土地的积极性，最大限度的提高土地的利用效率。我国农村土地的产权制度仍然存在一些缺陷，土地产权不够清晰，在有些地方，经常发生一些损害农民利益的事情。本应属于农民的收益被村集体或政府部门无偿占有，挫伤农民有效利用土地的积极性。大量实践证明，土地权利越细化，越有利于土地的有效利用。在一些经济发达国家，其土地权利的划分十分详细，不仅提高了土地利用效率，也减少了由于土地权属问题引发的争议。因此，建立和完善农村土地的产权制度体系是提高土地利用率、节约利用土地的有效途径。同时，要加强土地权利的立法，明确土地所有权人、使用权人等的权力和义务。4.4 坚持土地资源节约利用4.4.1 因地制宜地开展以空心村整治在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。要挖掘村庄内部土地资源潜力，充分利用村庄内的闲散地，废弃地及其旧宅基地，严格控制村庄建设用地向外延扩大，旧村址及时复耕还田。旧城改造中要杜绝建平房，控制建而二层别墅楼，提倡建多层公寓楼和住宅小区，有条件的村庄要逐步向楼房发展。4.4.2 深化土地使用制度改革及提高农地非农化成本目前，土地使用制度的改革对于通过提高土地占用成本，促进土地持续利用起到了积极作用。但是，同时在一定程度上存在着土地资源的滥占滥用的现象。因此，须进一步深化土地使用制度改革，尤其是完善农村集体土地人市制度，可以实行直接入市、公用事业用地市场价征地人市和按谈判价格将农村集体土地征购入市的制度。这样可以大幅提高农地非农化成本，减少建设部门对农地资源的不必要的占用。4.4.3 建立城乡建设用地的统一市场与节约公共基础设施用地新农村建设中，要走集中统一建设的路子，小城镇和有条件的村庄要实行综合开发，集中配套建设，建一片成一片，防止遍地开花， 分散建设，尤其是小城镇的建设，要做到三个集中，即乡镇工业向工业小区集中，居民住宅向住宅小区集中，商贸经营向市场和商贸区集中，同时要统一安排道路、供水、供电等公用基础设施建设。4.5 将土地有效利用状况纳入地方领导考核制度我国现行的考核地方领导的政绩，主要还是依靠地方财政收入和G D P两个重要指标，而地方财政收入和G D P的主要来源是土地出让金，因此一些地方领导为了其自身的利益，显示其在任期间的政绩，只注重眼前利益，不考虑当地长远的发展，盲目出让土地，扩大建设，导致大量土地流失，土地利用效率低下。因此建立一种新的地方领导政绩考核标准，将各地区的土地利用状况与其政绩考核相结合，如以单位土地的财政收入作为考核的标准。这样使地方领导树立正确的政绩观，在执政期间着眼于当地的长远发展，不再盲目扩大建设，努力探索有效利用土地的途径与方法。在土地供需矛盾日益突出的今天，我们要科学用地，充分挖掘土地利用潜力，提高土地利用效益，从而促进经济持续、不断的发展，坚决杜绝靠出让大量土地来换取当地经济短暂发展的做法10。4.6 坚持土地资源可持续利用土地资源集约利用研究的理论基础是可持续发展理论，土地资源的集约利用的实现目标是追求土地利用效率的最大化，节约建设用地资源，以实现土地资源的可持续利用为最终目标，土地资源的可持续发展是土地资源集约利用的必然选择，因此要实现土地资源的集约利用必须坚持土地资源可持续利用的原则。5结语当前，我国正处于加快推进工业化、城镇化、现代化的发展的关键阶段。发展和建设过程中必然要用地，而我们的土地尤其耕地又极为稀缺。根本的出路就在于节约集约用地，因此，必须加强宣传力度，提高全民族的土地集约利用观念；强化人口、资源、环境、经济、社会协调和可持续发展的思想理念；建立耕地保护法和自然资源保护法；依靠科技进步，努力提高土地产出率；加大农村土地整理的力度等。通过这些措施，从根本上解决农村土地利用存在的问题。参 考 文 献1 邵晓梅,刘庆,张衍毓.土地集约利用的研究进展及展望J.地理科学进展,2006,25(2):85-95.2 朱启贵.国外可持续发展指标体系及评述M.上海：上海财经大学出版社，1999.3 马传栋.城市生态经济学M.北京:经济日报出版社，1989.4 贾雪芹.城市土地集约利用评价研究D.天津：天津大学，2005.5 周志太.外国经济学说史M.合肥：中国科技大学出版社，2009.6 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗M.十七大报告辅导读本.北京：人民出版社,2007.7 何伟,赵国龙.耕地资源节约和集约利用若干问题研究J.安徽农业科学，2006，34（9）：1940-1940.8 郗静,曹明明,雷敏.城市经济发展与耕地保护规模研究以西安市为例J.西北大学学报:自然科学版，2009，39（2）:298-302.9 李南洁,姜树辉.村镇土地节约和集约利用评价指标体系研究D.南方农业,2008(3):67-71.