医学综述论文：突发公共卫生事件应急机制若干行政法律问题研究

精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 1 / 19 医学综述论文：突发公共卫生事件应急机制若干行政法律问题研究 内容提要 2003 年的 情和 2005 年发生的猪链球菌疫情催促着我们及时完善应对突发性公共卫生事件应急机制。 2007 年 8 月 30 日全国人大通过了突发事件应对法。但是在这一法律出台之后突发公共卫生事件应急机制仍然存在许多重大的问题。本文探讨了应急机制行政法律问题中行政管理体制、行政征用和隔离等三个比较关键的问题目前所存在的缺陷，提出了相应的完善建议。 关键词公共卫生事件 应急机制 行政征用 隔离 2003 年春夏时期发生 的 情之后，我国各地掀起了一股研究应急机制建设的高潮。而 2005 年在四川发生的猪链球菌疫情又一次提醒我们制定完备的应对突发公共卫生事件应急机制刻不容缓。 2007 年 8 月 30 日，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了突发事件应对法。该法的颁布实施标志着我国突发事件应对行政法律制度进一步完善。笔者认为，尽管突发事件应对法已经出台并正式实施，但是在目前的突发公共卫生事件应对机制中仍然存在比较多的问题。笔者在本文中将围绕突发公共卫生事件应 对的行政管理体制、行政征用和隔离三个重要的问题进行研讨。 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 2 / 19 一、应对突发公共卫生事件应急行政管理体制的完善 2003 年的 情，让我们看到了我国应对公共卫生突发事件管理体制的缺陷。为更好地应对突发性公共卫生危机事件，我们应当建立更为有效的行政管理体制。 2007 年 8月颁布的突发事件应对法为解决这一问题奠定了基础。 （一）我国目前应对公共卫生突发事件体制的现状。 突发事件应对法实施之前，我国的突发公共卫生应急行政管理体制是由政府指挥决策机构、临时性协调机构、政府常设职能部门和 辅助性职能部门等组成。 据传染病防治法第 5 条的规定，发生突发性公共卫生事件，承担指挥、决策职责的就是各级政府。但是，与其他灾害救助机制相比，突发性公共卫生应急机制中还没有常设的指挥、决策机构。如对火灾，国家设立有国家森林防火总指挥部。面对水涝和旱灾，国家设立有国家防汛抗旱总指挥部。但是应对突发性公共卫生事件，政府的指挥决策机构主要是临时性的。从突发公共卫生事件应急条例的第 3 条、第 4 条可以看出，应对突发公共卫生紧急事件的政府指挥、决策机构是临时设立的参见突发公共卫生事件 应急条例第 3 条、第 4 条的规定 国国际减灾十年委员会是我国的临时性救灾协调机构。该委员会是一个协调部级之间关精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 3 / 19 系的机构。该委员会的办公地点设立在民政部，由国务院的部、委、局和军队的负责人组成。 府的卫生行政主管部门是政府内部主管应对突发事件的职能部门。传染病防治法第 6条规定，政府的各级卫生职能部门是应对公共卫生危机事件职能部门。 对突发性公共卫生事件是一项系统的工程。这一工程的顺利完成 除了需要政府和卫生行政部门的努力之外，还需要其他相关部门的配合与支持。政府内部的各职能部门都分别有自身的技术专长、资源和能力。如公安机关、铁路、商业、物价等部门都分别有自己的专长。他们在控制突发公共卫生事件中都要发挥专长，辅助卫生部门。 （二）目前应急体制的缺陷 我国现行的突发性公共卫生事件应急行政管理机制无论是在 情还是禽流感、猪链球菌等疫情中都发挥了重要的作用。但是，也正是在这些疫情中，使这些行政管理体制的缺陷暴露了出来。我国目前应对突发公共卫生事件行政管理体制的主要缺陷有以下几点。 国目前应对包括突发性公共卫生事件在内的突发事件的行政应急管理体制有一个显著的特点就是这些制度都是按照精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 4 / 19 单一灾种来设立的。如应对火灾、水灾、地震、核辐射等，都分别由相应的法律、法规制定了相应的制度。应对公共卫生突发性事件的制度也不例外。在社会关系越来越复杂的今天，应对各种紧急事件需要越来越多的部门进行配合，应对紧急事件所需要的物资、设备也越来越多。但是，由于我们应对紧急事件的机构非常的分散，使得这些机构非常难以配合，也使许多应对紧急事件的资源、设备难以充 分发挥作用，最终导致处理紧急事件不及时，甚至无法应对紧急事件。社会的发展要求我们整合应对紧急事件的资源，建立更加权威，能够更加迅速、有效地应对各种紧急事件的体制。 前上至国务院，下至县级人民政府，都没有设立应对公共卫生突发事件的常设机构。突发性事件往往是突然发生的。要更好地应对突发事件往往需要平时多做工作，如对突发公共卫生事件的预防、急需物资的储备等。但是由于政府应对紧急事件的机构大多是临时性的，使政府缺乏一个常设性的管理机构，使得应对紧急事件的准备工作往 往马马虎虎，甚至根本没有准备，这使得在突发性公共卫生事件发生的时候，政府难免手忙脚乱。 传染病防治法和突发公共卫生事件应急条例规定了各级政府和职能部门精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 5 / 19 在防治传染病方面的职责，但是这一规定是非常抽象、概括的。这一规定使得许多地方政府在应对公共卫生突发事件中缺乏积极性和主动性， “ 等、靠、要 ” 的依赖思想非常普遍。在紧急事件发生的时候，往往是向上级汇报了事，如何决策主要看上级。对于资金和物资的投入也总是希望上级多划拨一点。政府的许多职能部门也对应对紧急事件中存在 “ 踢 皮球 ” 的现象。虽然传染病防治法规定了其他相关部门的职责，但是到底这些部门是否与救助有关、有何种关系规定并不明确。这就使除了卫生行政部门之外的其他部门难免相互推诿。当然突发事件应对法的出台将会在一定程度上扭转这一现状。突发事件应对法第 7 条对县级以上各级政府的责任作出了比较明确的规定。 我国目前也正处于向城市化发展的时期，城市的人口越来越多。同时全国各地，甚至与世界各地的交通越来越发达、便利，人员与物资的流动更加频繁，使得紧急事件所造成的后果更加严重。这就要求政府要以更快、更有效的方式消除危机 。但是如前所述，上述管理体制的缺陷导致各种应对危机的资源无法获得最佳的效益。这就要求我们必须进行改革，建立更加高效、合理的体制。 （三）应对突发性公共卫生事件行政管理体制的完善建议 突发事件应对法对突发事件发生时行政机关的应急精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 6 / 19 管理体制作出了一些比较明确的规定。突发事件应对法第 4 条规定： “ 国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。 ” 这一规定确立了应急管理体制建立的原则。第 9 条规定： “ 国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机 构及具体职责由国务院规定。 ” 这些规定，明确了县级以上各级政府在应对突发事件中的职责。我们应当根据突发事件应对法的实施为契机，完善突发公共卫生应对的行政管理体制。根据突发事件应对法的有关规定，笔者认为应当建立如下应对突发公共卫生事件的行政管理体制。 突发事件应对法第 4 条明确规定了要建立 “ 综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主 ” 的应急管理体制。突发事件应对法第 7 条规定 “ 县级以上人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责 ” 。突发事 件应对法第 9 条规定，县级以上地方各级人民政府要设立 “ 突发事件应急指挥机构 ” 。但是突发事件应对法没有规定这一机构是临时的还是长期的。笔者认为，县级以上各级政府担负着应对突发事件指挥的重任，应当设立应对突发事件的综合性常设机构，并在这一机构中设置应对突发性公共卫生事件的专门部门。如前所述，设立综合性常设机构可以避免精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 7 / 19 突发事件发生时应对无措、手忙脚乱的状况。也可以在突发事件发生时协调多个机关、部门参与，有效整合资源，避免某些部门孤军奋战情况的出现。同时，随着社会的发展，社会关系愈来愈复杂，应对突发事件也愈来愈 具有专业性，因此有必要在在综合性机构中设立一个应对突发公共卫生事件的部门。 着科技的发展、社会的进步，应对突发公共卫生事件是一项越来越专业的工作。在应对突发事件的时候，需要专家来出谋划策。如广东省应对 情的时候，以钟南山为代表的一大批医学专家发挥了重要的作用。为更好地应对突发性公共卫生事件，应当设立一个政府的专家咨询委员会。专家咨询委员会应当设立在政府应对突发事件常设机构内部。专家咨询委员会在正常状态时，进行应对突发事件的科学研究，如预案的 制定等。在突发公共卫生事件发生的时候，为政府的决策及时提供意见。专家咨询委员会的专家中当然首先需要有医学各个领域的专家，但是其他行业的专家也不可缺少。如法律、金融、科学技术等方面的专家，在应对突发公共卫生事件中都有发挥作用的地方。 二、突发公共卫生事件应急机制中行政征用制度的完善 征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 8 / 19 规的规定，强制性地取得行政相对人财产所有权、使用权或者劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。我国的宪法第 10 条规定了对土地的征用。传染病防治法等普通法律中也有关于 征用的规定。行政征用制度具有以下特点：（ 1）公益性。征用是出于公益的目的对私人财产的侵犯。近代社会已经逐步承认财产权要受公共利益的制约；（ 2）法定性。政府征用必须要有法律上的依据；（ 3）强制性。征用是以国家强制力为后盾的，合法的征用，被征用人必须服从；（ 4）补偿性。征用不是没收，也不是无偿使用。征用是被征用人为了公共利益的需要而将自己的财物交给国家使用，这对于被征用者来讲是一种损失。而对于整个社会来讲，因为被征用者的损失而获得了利益。获得利益者对被征用者给予一定的补偿是公平、合理的。 征用在应对突发性 公共卫生事件中具有重要的作用。在应对紧急事件的时候，需要大量的设备、物资，这些完全靠政府临时采购、甚至建造都是不现实的。在这种情况之下，必须征用公民或者其他社会组织的。在 2003 年抗击 情的时候，征用制度就发挥了巨大的作用。许多设备先进的医院被征用做治疗 者的定点医院。许多山庄、度假村和酒店被征用作为医护人员休息的地方。这些征用物资都为战胜 情发挥了作用。但是在征用的过程中，也使我国应对突发事件的征用制度的缺陷充分暴露了出来。为更精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 9 / 19 好地应对突发事件，我们应当进一步完善我国的征用制度。完 善我国应急制度中的行政征用应当从以下几点来完善。 （一）制定完备的应对突发公共卫生事件的行政征用立法 我国 2004 年的宪法修正案中明确规定了对土地和其他财产的征用、征收制度。其他法律中也有关于征收、征用的规定。如传染病防治法。但是这些法律存在的一个比较普遍的问题是内容过于简单、原则。对于行政征用的主体、程序、补偿等非常重要的制度要么是规定的非常简单，要么根本就没有规定。 2004 年，在总结抗击 验的基础上，全国人大修订了传染病防治法，其中进一步明确了行政征用制度，但是非常遗憾的 是，修订后的传染病防治法对于行政征用的程序、补偿标准等问题还是语焉不详。 2007年 8 月颁布的突发事件应对法在第 12 条对行政征用作出了 “ 应当给予补偿 ” 的规定，但是仍然没有更为详细的具有可操作性的规定。 （二）完善突发公共卫生事件中行政征用的程序 在目前的关于应对突发公共卫生事件行政征用的法律规定中，关于征用程序的规定都非常少。一些地方政府在实践中积累了一些经验，为保障征用的顺利进行，制定了一些政府规章。如北京市政府在 2003 年制定了北京市人民政精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 10 / 19 府关于临时征用房屋用于控制和预防非典型肺炎的 通知。在该通知中，对应对 情的征用作了相对完善的规定。征用程序是征用合法、顺利进行的保障。紧急状态下行政征用程序应当从以下几点来完善： 照传染病防治法的规定，征用要 “ 报经上一级地方政府决定 ” 。传染病防治法这样规定的目的 可能是为了防止滥用权力的行为。但是，实践证明，处于应对紧急事件第一线的政府才最为了解紧急事件的信息，并且需要及时作出决策。如果还需要报请上级政府，则会耽搁时间。因此，为更为有效地处理紧急事件，应当明确征用的主体是处于应对紧急事件第一线的县级以上政府。同时规定应对突发事件一线的县级以上政府为征用的主体也有利于被征用者追索补偿金。 在更为紧急的情况下，地方政府应当授权某些职能部门行使某些方面征用的权力。在紧急状态下，许多问题的处理都需要特别高的效率，因此，政府的职能部门在处理某些问题的时候，经过政府的授权 ，在紧急情况下，也可以享有紧急征用的的权力。当然，为防止职能部门滥用权力，对公民的财产权影响特别大的征用，如对酒店、医院等经营性场所的征用，还应由县级以上政府来决定。 用通知书同时也是征用决定书。一精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 11 / 19 般应当是书面的。在紧急情况之下，征用机关可以先口头宣布征用决定，但是必须在规定的时间内补办征用通知书。征用通知书中应当包括征用机关和被征用单位或者公民的名称、征用的范围、期限、补偿标准等内容。 用由政府指定的职能部门或者下级政府来执行。虽然紧急状态下的征用都是 非常紧急的，但是在执行征用的时候仍然要对被征用者给予耐心的解释。如果经过解释仍然不理解，不配合的，应当由公安机关协助执行。 用期限完毕的，政府发出通知解除征用。 （三）完善征用补偿制度 征用了公民的财产，当然应当给予补偿。在征用制度中，补偿是一个非常重要的制度。补偿制度是弥补被征用人损失，维护其合法权益的重要制度。合理的补偿制度，可以化解社会矛盾，保障征用顺利进行。但是非常遗憾的是我国目前许多涉及到紧急状态征用的立法中虽然对于征用作出了规定，但是对于补偿却很少提及。我们当从 以下几个方面明确补偿制度。 偿的主体应当是县级以上政府。由于职能部门的开支也是政府承担的，因此，不应当将职能部门列为补偿义务主体。无论是政府的征用，还是政府授权职能部门实施的征用，都应当由政府来承担补偿责任。另外，精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 12 / 19 由于基层乡镇政府的财力有限，可能难以承担过高的补偿费用，同时，乡镇政府也不是征用主体。因此，补偿主体至少是县级以上政府。在 2003 年 情时期，在北京曾经有过医院补偿宾馆费用的现象韩大元、莫于川（主编）：应急法制论 法律出版社，2005 年版，第 402 页 医院虽然是被征用财物的使用者，但是医院不应当是补偿的主体。因为征用是一种政府的行政行为。 正当、公平、合理 ” 的补偿标准。在 2003 年应对 情的时候，在征用补偿方面反映出来的比较突出的问题就是征用补偿的标准过低。对于许多被征用者来讲，财产被征用所造成的损失是巨大的，然而，事后得到的补偿微乎其微，难免产生怨言。在我国目前的关于应对紧急事件的法律中，对补偿的标准要么没有提及，要么仅仅是规定给予 “ 适当 ” 的补偿。但到底多少属于 “ 适当 ” 范围呢？2004 年修订的传染病 防治法中第 45 条规定应当 “ 依法给予补偿 ” 。 2007 年的突发事件应对法规定的同样是 “ 应当给予补偿 ” 。但是按照什么样的标准给予补偿呢？都没有提及。从整个世界的发展趋势来看，大多数国家对于征用补偿，都是补偿的标准和范围逐渐放宽，补偿比以前更加充分。世界上许多国家，都是采用 “ 正当、公平、合理 ” 的标准。我国的经济发展势头良好，政府的承受力明显提高，我们也精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 13 / 19 应当根据政府财力的提高相应提高补偿的标准。为保障被征用者的权益，我们应当在法律中明确规定 “ 正当、公平、合理 ” 的补偿标准。 府征用 对被征用者所造成的直接损失和间接损失都应当予以补偿。行政征用补偿的范围是指政府对行政征用行为所造成的哪些损害给予补偿。政府的征用行为给被征用者所造成的财产损失可以分为两个方面。其一是直接的财产损失，其二是间接的财产损失。对于直接的财产损失应当给予补偿是没有争议的。但是对于间接的财产损失，应当不应当给予补偿呢？以前的做法是不给予补偿。在应对突发事件的时候，往往由于征用非常紧迫，使被征用者没有充足的时间采取一些措施来弥补自己的损失，因此损失是非常大的。如 2003 年北京抗击 期，其中一个酒店被征用从决定征 用到投入使用仅仅 1 个多小时。韩大元、莫于川（主编）：应急法制论 法律出版社， 2005 年版，第 401 页。对于被征用者来讲，根本没有办法采取措施弥补自己的损失。由于被征用者为应对突发事件作出了贡献而又损失较大，因此，对于其间接损失政府也应当给予补偿。 （四）完善征用的救济制度 无救济就无权利。为保障被征用者获得补偿的权利，应精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 14 / 19 当制定救济途径，对没有得到合理、公平补偿的被征用者予以救济。我国目前的法律对于征用的救济制度简直是空白。而正是由于没有适当的救济途径，导致许多 补偿都是政府“ 一言堂 ” ，补偿数额往往是政府说了算数，被征用者根本没有申辩的机会。为维护被征用者的合法权益，应当完善征用的救济途径。行政征用补偿救济的途径可以设计为 “ 行政先行处理和司法最终原则 ” 。首先由被征用者向补偿主体提出补偿要求，双方协商。协商不成的，由被征用者向上级政府提出行政复议。对行政复议的结果仍然不服的，被征用者可以提起行政诉讼。 三、突发公共卫生应急机制强制隔离制度的完善 在突发性公共卫生事件中，为切断传染路径，阻止传染范围的扩大，需要实施隔离措施。隔离措施是一种行政强制措施。在实施 隔离的时候，某些公民，甚至某些地区都被限制出入。在抗击 时候，在我国的许多地区，对于 经密切接触过的人、发高烧的疑似患者等都要求实施隔离。可以说，严格的隔离制度为取得抗击 胜利作出了贡献。但是实施隔离的实践让我们发现了隔离制度的许多问题，这些问题需要我们通过修订法律，进一步完善隔离制度。 （一）进一步修订法律，为隔离奠定法律基础 按照宪法的规定，我国的每一位公民都享有人身自由精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 15 / 19 权、人格尊严权、住宅不受侵犯等人身权利。这些权利不受非法侵犯。当然，这些 权利的享有也不是绝对的。在某些特殊的情况下，经过合法的程序，可以限制公民的人身权。隔离措施就是一种影响公民人身权的措施，应当依法实施。我国目前在应对突发性公共卫生事件中实施隔离的主要的法律依据是传染病防治法。原来的传染病防治法中关于隔离的规定是比较简单的，在 2003 年抗击 情中许多问题凸现出来。为了抗击 多地方政府制定了关于隔离的政府规章，而且这些规章的内容不仅仅是细化传染病防治法的规定，而是许多方面超出了传染病防治法规定的范围。以北京市为例，北京市在 2003 年颁布实施了 北京市人民政府关于对 肺炎疫情重点区域采取隔离控制措施的通告、北京市 肺炎病例密切接触者隔离防护和服务保障工作规范等规章。这些规章中的规定实际上突破了原来传染病防治法规定的隔离范围和隔离措施的等级。这些规章制定的出发点是好的，但是由于隔离涉及到人身权，特别是涉及到人身自由权，地方政府的规章只能细化国家的相关法律的规定而不能超越。但是 2003 年的 情确实需要实施比传染病防治法规定的更为严格的隔离措施。在总结 2003 年抗击 情经验的基础上， 2004 年 8 月，全国人大常 委会修订了传染病防治法，进一步完善了隔离制度。但是这一修订并没有很好地解决实精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 16 / 19 践中出现的问题，如隔离实施的程序、被隔离人员的待遇等问题。 2007 年的突发事件应对法对这些问题也没有制定出很完备的制度。这些问题都需要进一步修订有关法律予以完善。 （二）合理划分决定隔离的政府权限及职能部门的分工 目前的法律对决定某些地点和多数人隔离的权限划分不合理。按照传染病防治法的规定，有权对某些地方和多数人员决定实施隔离措施的是县级以上政府的上级政府见传染病防治法第 41、 41、 43 条的规定 这 样规定的目的显然是为了慎重，但是最为了解情况的显然是当地政府，因此，最好将隔离的决定权赋予县级以上地方政府。隔离措施由当地的县级或者县级以上地方政府决定，然后报上级备案，但无须上级批准。 目前的法律对传染病病人、疑似患者、与患者密切接触者隔离决定权的规定不合理。按照传染病防治法第 39条的规定，医疗机构有权决定对甲类传染病病人、疑似病人和密切接触者实施隔离措施。但是对乙类传染病只能够对病人实施必要的治疗和控制传播措施。我们可以将 “ 必要的治疗和控制传播措施 ” 理解为已经包含了隔离治疗措施在内。但对于乙类 传染病疑似病人和与患者密切接触者却没有规定如何处理。其实一些乙类传染病的疑似患者、密切接触者精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 17 / 19 也是需要采取隔离措施的。如 情中，对于疑似患者和与患者、疑似患者密切接触者都实施了隔离措施。事实证明也确实有必要实施隔离措施。但是按照传染病防治法的规定，传染型非典型肺炎（即 于乙类传染病，医疗机构是没有权力决定对其疑似患者和接触者实施隔离的。因此，为保障控制传染病的效果，应当明确规定医疗机构对于某些乙类传染病，除了患者之外，对于