《行政事业单位内部控制规范试行》实施的难点与对策分析.docx

行政事业单位内部控制规范试行实施的难点与对策分析 摘 要：随着党的十八大胜利召开，优化和完善行政单位公共服务职能迫在眉睫，规范和加强行政事业单位内部控制，已经成为提高单位管理水平和风险防范能力，推进廉政建设，维护社会公众利益的重要手段。财政部于2012年11月发布了行政事业单位内部控制规范（试行），为行政事业单位提高内部控制管理提供了理论依据。通过行政事业单位内部控制规范（试行）的视角，探析我国行政事业单位内部控制实施的难点，结合企业内部控制的基本理论、经济学理论、公共管理理论对实施难点进行分析，进而提出相应的解决对策，以期对完善行政事业单位内部控制有所帮助。 关键词：行政事业单位；内部控制；难点与对策 中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）07-0280-03 随着市场经济的快速发展，为提高行政事业单位内部管理水平和风险防范能力，财政部印发了行政事业单位内部控制规范（试行）（以下简称规范），该规范自2014年1月1日起在全国执行，正式启动了行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程。 一、规范概述 规范结合行政事业单位的具体情况，较为系统地规定了行政事业单位内部控制的适用范围、目标、原则和控制方法，以经济业务活动为主线，重点针对行政事业单位的预算管理、政府采购、资产管理、项目建设、经济合同的订立执行等方面的经济活动风险，按照内部控制基本原理，制定相关的风险防控措施，为有效防范舞弊、预防腐败提供合理的保证。 规范吸收了COSO的企业风险管理框架的精髓，参考我国企业内部控制基本规范内部控制五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督）进行构架，但没有拘泥于企业内部控制基本规范构架，将内部控制五要素融入到风险评估和控制方法、单位层面的内部控制、业务层面的内部控制以及评价与监督中。 二、规范实施的难点 （一）内部控制客体不全面 规范第三条规定：“本规范所称的内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”明确了行政事业单位内部控制的客体是单位的经济活动。但是由于我国行政事业单位特殊的属性，除经济活动之外，不同的单位有不同的专业业务活动，如教育机构的教学活动，相对而言属于单位的非经济活动。规范未将单位的非经济活动纳入内部控制范围，应当是出于这类活动并非共有且种类繁多的考虑。但是单位的非经济活动可能涉及到政治、社会、文化、生态、党建等多个领域，对经济活动也会产生影响。如果不纳入内部控制范围，在规范实施当中会产生很多不稳定因素，实施效果必然受到影响。 （二）缺乏有效的外部评价系统 规范是一套完整的管理体系，将风险评估和控制方法应用于单位层面、业面的内部控制，并根据评价和监督不断完善。单位根据规范实施内部控制，但是如何对实施效果进行考核，判定实施是否有效，这些都没有规定。单纯依靠规范中的评价和监督进行自我完善是难以实现的，外部评价系统的缺失，难免让规范的实施流于形式，起不到真正的效果，单位的内部控制目标也将难以实现。 （三）内部监督难以实施 在行政事业单位内部监督的主体有两方面，内部审计部门和内部纪检监察部门。这两个部门一个侧重于从“管事”的角度进行监督，一个侧重于从“管人”的角度进行监督，两者互相配合，互相支持。规范中没有突出强调内部审计机构的独立性和权威性，让行政事业单位内部控制的内部监督实施起来困难重重。一是两个内部监督主体都在单位负责人的领导之下，查处问题时由于人情等相关因素导致执行力不强。二是我国的很多行政事业单位没有设立内部审计部门和专职的审计人员，有的单位的财务部门就是审计部门，财务人员就是审计人员，审计监督工作也就无法有效开展。三是在内部控制实施中，审计往往只是事后审计，没有发挥实时监控的功能，导致审计效果打折扣。 （四）信息沟通不畅 行政事业单位内部控制是一个复杂的体系，涉及到预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同、内外监督等各项经济活动，需要单位内部的各有关部门和岗位相互沟通、相互协调，形成联动才能顺利实施，因此顺畅的信息沟通至关重要。但是行政事业单位部门之间、上下级之间由于受到不同的理念、业务属性等因素制约，无法完全掌握彼此的内部信息，导致单位各项经济活动分开管理、信息分割、信息“孤岛”的局面，降低了管理效率。 （五）未强调内部控制的主体“单位”中“人”的作用 在行政事业单位内部控制中，“人”可划分为两类，一是领导，二是职工。单位领导在内部控制中起着至关重要的作用。单位内部控制实施的质量很大程度取决于该单位的领导，单位的信息沟通渠道是否顺畅，沟通是否有效，职工是否明白自身的控制责任很大程度也取决于该单位的领导。虽然领导的作用关键，但在规范中只提到了“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，而对于怎样判断是否有效实施，如果未有效实施将如何处罚，都没有明确。由于评价和问责机制的缺失，对单位领导的控制无从谈起，那么单位的内部控制实施质量也就无法保障。单位职工在内部控制中的作用同样重要。他们必须了解各自在内部控制体系中担任的角色，同时还要具备与担任角色所匹配的基本工作技能，才能确保内部控制顺利实施。 （六）优化完善难以实现 行政事业单位内部控制应是一个循环往复、不断优化完善的过程，通过对内部监督