完善立法理顺体制破解当前养犬执法难题.doc

完善立法 理顺体制 破解当前养犬执法难题三大队二中队2007年4月1日，厦门市经济特区养犬管理办法（以下简称办法）正式生效，当时岛内有狗2万多只。如今岛内的狗已经增长到5万只左右。在养犬管理办法出台之后，厦门公安、城市管理执法、畜牧等多个部门，联合公布了28类禁养犬只类型。但6年后的今天，这些禁养犬依然在街头、小区露面，而且越来越多。其中，最凶猛的藏獒不时惹祸，见诸报端。而城乡结合部最常见的土狗，依然是“本土老大”。“这两年来大狗伤人的事很多，主要是因为大型犬增加得太多了。”一名养狗人士分析。据统计，我市每年有上千人被狗咬伤，厦门大学附属第一医院、中山医院、厦门市第二医院等大医院每年用掉的狂犬病疫苗数量都在1万支左右，按每人要注射5支疫苗计算，这些医院平均每天接到被咬伤的患者，都在5人左右。时下，随着城市的宠物犬和流浪犬的增加犬只伤人、吠声扰民、犬粪污染环境、传染病等问题时见报端。养犬管理执法难成了市民关注的热点问题，更是城市管理之痛。这些都极大的影响着我市的文明形象，如何解决好养犬执法难，促进我市文明城市建设，作为我市养犬管理执法者，现就这一问题结合工作实践做一些粗浅探讨。一、养犬执法难折射出两大问题：（一）、现行的执法依据是否合理可行众所周知，法律具有天生的局限性，一是人制定的不能尽善尽美，二是随着生产力的发展，价值观的发展，法律就需要改变，法律是上层建筑，必须根据下层经济基础而改变才是最好的法律，而成文法具有相对的稳定性，所以势必要落后于经济发展的脚步。我市养犬管理依据的是于2007年1月19日经厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过厦门市经济特区养犬管理办法，距今已经近7年，这期间社会经济、管理体制、社会阶层、人员思想都发生了很大的变化，其中有的条文显得有些不合时宜了。如办法中第三条，公安部门是养犬管理工作的主管机关，负责本办法的组织实施。第四条，公安部门应当会同畜牧兽医等行政管理部门，开展养犬知识、依法养犬和文明养犬宣传教育工作。但现实生活中公安部门警力有限，根本无力对养犬管理进行有效的组织实施。第六条，本经济特区实行养犬登记和强制免疫制度。禁止从事经营性犬类养殖、销售活动。要养狗的话要到哪里买呢？逼的现在养的狗都成了“黑”狗，实际上这条规定也是形同虚设，岛内销售宠物的情况不可能一禁了之。第十一条，养犬应按省人民政府有关部门审批的标准缴纳管理服务费。我们知道现在办证费用是800元，而隔壁泉州市每只狗办证只收20元钱，深圳办证免费，我市的这个费用是不是高了？有的狗本身价值才几百元，办个证不但手续麻烦还要交比狗本身还高的费用，即使交了800块，办了证，也没有专门的遛狗区域，还不让进公园遛，和那些没办证却照样大摇大摆的狗没什么两样，得不到权利。这就造成了许多人不去办证。不办证的话，如果出现狗伤人，狗主人一走了之，被咬人只能自认倒霉。同时没有责任心的狗主人可以随时抛弃所养的狗，流浪狗增加，管理难度更大。违法成本低，守法成本高的结果是我市的犬只登记率不到10%。第二十七条到第三十三条中的罚款数额的多少是否与现实脱钩？出门不拴狗链可罚200元、不及时清理狗粪便可罚200元、带狗坐电梯不戴口罩最高可罚2000元对这些不文明养狗的行为的处罚，可执行性不强，办法对不交罚款没有后续规定，缺乏约束力，罚款往往不了了之。（二）、养犬执法工作为这般难1、从根本上来说关键还是管理体制问题。公安部门是养犬管理工作的主管机关，负责组织实施养狗管理规定，城市行政管理执法部门和畜牧兽医、卫生、工商等行政管理部门各司其职做好养犬管理的相关工作。各机关、社会团体、企事业单位、居民委员会应配合有关行政管理部门开展养犬管理工作。公安部门作为养犬管理的牵头部门，有责任联合城市执法、畜牧兽医、工商等相关的部门，把狗的健康卫生以及公共场所养狗卖狗的秩序严格管理好，但是这些现在却成了城市执法部门的 “单兵作战”，城市执法责任重大，但拥有的权限却极其有限，执法难，难执法。一个是不好取证、不好控制，第二个是执法程序做完之后，最大的问题出现了，无法执行。2、被执法者的素质问题。现在养狗人心理动机主要有三点。第一，炫耀。一头藏獒十几万，甚至成百上千万，其他宠物狗也要几百几千块，买这些东西回家，家里就变成了动物园，朋友来了，牵出来叫唤两声，表演个深蹲跳或者摇尾巴，客人大多做羡慕赞许状，主人也就很有面子，可以大谈狗经了。第二，心理补偿。城市孤独症患者在人类世界左右无源，只能到畜生世界寻找自我。养一条狗，有个伴，当成爱人（有时甚至真能行使爱人的职能）排遣寂寞，消磨时光，是不错的选择。第三，伪爱心的招摇者。以养狗为乐，四处寻狗养者，除了养狗就是养狗，以此炫耀爱心，希望被保护动物组织看中。这样的人，不提也罢，可是数量却不少。以上的心理动机表明大部分养狗人不是出于对狗的热爱，也不是对养狗多么有责任心，对他人也是责任心缺失，对相关的管理规定不甚遵守，而且故意为之，这些都是恶犬伤人、犬吠扰民、犬粪污染环境的直接原因。三、根治养犬执法难的对策1、完善法规，制定切实可行的规定。针对办法中的第六条，规范宠物店经营秩序，强化违规犬只的源头管理。让狗的“出身”合法化。现在厦门岛内有宠物店60余家，无一例外都可以购买狗。可现实是，岛内几乎没有可以合法销售宠物的经营单位。经营“宠物销售”需要办理前置手续，只有先获得县级以上人民政府兽医主管部门颁发的动物防疫条件合格证以及动物诊疗许可证，才能办理个体工商营业执照。由于这两证办理过程复杂繁琐，所以真正符合条件的并不多。督促宠物店经营者合法经营、规范经营，防止违规经营、非法养殖犬只。规范宠物店做到：一是取得合法的行政许可执照；二是在经营中禁止从事经营性养殖、销售犬只，不得有冒用、涂改、伪造和买卖养犬登记证、犬类免疫证、犬牌等行为，不得对无证犬只进行相关业务服务，要督促被服务对象依法办理养犬手续。同时，加强宠物店专项整治的执法活动的宣传报道，促进文明养犬执法工作从犬只输入的主要源头抓起。针对第十一条的办证收费800元问题，如果确实收费高了可以降下来，同时管理费的一部分用于建设宠物狗的活动空间，如建立宠物公园，在小区内开辟活动区域等。这些既解决了某些怕狗人的畏惧心理，又可以有效减少狗粪污染问题。第二十七条到第三十三条中的罚款项的数额进行适当的修改，高罚款并不能起到应有的教育惩罚作用，反而执行不力影响到法律的严肃性。违法行为人因不文明养狗行为受到处罚的,可以申请参加有关部门安排的社会服务抵扣罚款。如果既不接受罚款又不参加社会服务的，执法部门可以向法院申请强制执行并将违法信息通知公共征信机构录入个人信用记录系统。2、首先是理顺管理体制、落实责任、严格执法。办法规定建立由公安机关作为主管部门与城市执法、农业（畜牧兽医）、卫生等部门共同管理的养犬管理工作机制，实际执法时只剩城市执法部门唱独角戏。为此建立专门的犬类管理机构，厘清其中各方的责任、权限，进一步明确和完善相关的责任追究和激励机制，无疑是依法处置因养犬引发的治安案件及其他社会矛盾、切实做好狂犬病防治等各种工作的根本性对策措施；无疑是有效避免以往那种七八顶大盖帽管不住一条狗的无效治理现状，把整治养狗行为逐渐纳入常规化、日常化和制度化管理的基础和保障。如今不少国家和地区纷纷都在借助民间社团组织来进行养犬管理，而这实际上在提醒我们需要更多地借助民间团体组织的力量，逐渐让其行使部分的公共事务管理和协调服务职能，从而进一步促使政府专业化养犬管理水平和养犬人自律意识的提高。如此一来，有效解决犬患问题的社会合力方能更快形成。此外，对于目前普遍存在的小区内养狗物业管理单位难以管理的问题，则要转变思维，执法部门有必要联合物业管理单位及街道、居委会，通过联席会议、联动执法等制度，突破小区养狗的管理空白区，还市民一个安宁的生活空间。3、严格宠物犬身份证佩戴制度。建立宠物犬身份证佩戴制度是防范与有效处置宠物犬伤人事件的一个有效手段，有利于被害人寻求合理赔偿，也是缓和人与动物、人与人之间冲突的必由之路。这项制度的具体内容包括：第一，要求每只宠物犬的饲养人必须到主管机关注册登记户口，填写宠物犬的品种、年龄、特征等状况，宠物犬监护人姓名、住址、联系方式，其中信息一旦有任何变更，主人都需要与有关部门及时取得联系，更正“身份证”信息。第二，规定到公共场所的宠物犬必须佩带宠物犬身份证，其应由犬类管理部门制作宠物犬一旦发生伤人等情况，被害人即可依据该证直接与宠物犬监护人取得联系，采取请求赔偿等补救措施，若狗伤人时主人有疏于照管之责还应会受到额外处罚(数额不等的罚款)，同时对伤人的狗也要作相应的“处理”。第三，管理部门应加大检查和执法力度，发现没有证的宠物犬应立即予以捕捉，并对监护人进行处罚，这样也可以有效提高养狗登记率。4、加强对宠物犬饲养人员的教育宣传。第一，基层执法人员要依据各地制定的犬类管理规定，对居民进行法制教育，使居民对准养犬种类、准养条件、养犬应当遵守的规定有充分的了解，增强依法养犬的自觉性，防止小区出现无证犬、超标犬、一户养多犬等违法行为。第二，要充分利用社区宣传栏、黑板报、发放宣传告示等形式，广泛宣传狂犬病与其它人畜共生疾病的防治科学知识，增强居民对狂犬病等人畜共生疾病危害性的认识，使自觉遵章饲养宠物犬的家庭不断增多。第三，要宣传及时处置宠物犬伤人事件的措施，防止各类宠物犬伤人事件严重后果的发生。第四，对宠物犬扰民等问题，要充分运用治安管理处罚法对饲养人进行教育，对不听劝阻的要依法处理。5、提高公众的防范意识。试想如果小区最初发现有人养藏獒的时候，就有人投诉，有人执法的话，还会发生咬死人的恶性事件吗？同理，公众对身边的狗随地大小便、不栓狗链遛狗、违规养大型犬、烈性犬视而不见，等到发生严重的伤人事件，才会发出几声抱怨、叹息。公众缺乏“管闲事儿”的精神，不仅是对