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农村剩余劳动力转移的制度性阻滞因素研究 摘要文章指出,缺乏完善的土地流转制度和统一的土地流转市场,没有完善的农村社保制度,使农民很难下决心彻底放弃对土地的依附。农民工整体受教育程度低和缺乏职业技术使劳动力市场呈现结构性失业。文章认为,改革的深入使户籍制度、土地制度和社会保障制度对农村剩余劳动力转移的阻滞影响逐渐减弱。改革教育制度和健全劳动力市场制度是保证农村剩余劳动力顺利转移的长期策略。 下载 关键词农村剩余劳动力;制度;阻滞因素 中图分类号F321.5文献标识码A文章编号1002-736X(2010)02-0086-04 Institutional Factors Retarding the Transfer of Surplus Rural Labor Yu Bo 1, Jia Jinrong 2 (1. Xijing University, Xian, Shaanxi 710123; 2. Northwest A&F University, YangLing, Shaanxi 712100) Abstract: It is difficult to make up minds to totally abandon the land adherence for peasants due to the lack of a complete system and unified market for land transfer and the lack of sound social security system in rural arnal technologies of rural migrant workers cause structural unemployment in labor marpacts, which result from residential registration system, land system and the social security system, on the transfer of surplus rural lam of labor market are the long-term strategies to ensure a smooth transfer of surplus rural ladation factors 我国是一个农业大国,也是一个人口大国,转移农村剩余劳动力成为解决农村“人多地少”矛盾的主要途径。我国农村剩余劳动力转移的道路并不顺畅,不时有“民工荒”、“农民工回流” 等报道见诸报端,2009年沿海地区甚至出现了 “找工作难,找工人也难”的现象,这与国内当前至少还存在1亿农村剩余劳动力的现实之间形成一个新的矛盾,即“劳动力剩余与可用工短缺”的矛盾。是什么因素阻滞了农村剩余劳动力转移?对转移起阻滞作用的因素很多,我国城乡二元经济的现状证实了制度是最重要的阻滞因素。正如蔡?P(2001)所言,我国的劳动力转移是制度变革的结果,它受到一系列制度与政策因素变化的影响,制度因素是阻滞农村剩余劳动力转移的主要因素。农村剩余劳动力转移的前景究竟如何,他们将来有没有机会在城市定居下来,就业岗位的水平移动会不会伴随着社会地位垂直上升,这些都将取决于制度变革的未来趋势。 一 、户籍制度 户籍制度是现今农村剩余劳动力转移中所有制度性阻滞因素的基础。所有在劳动力转入地城市在就业政策、保障体制和社会服务供给方面对外地人的歧视性对待,都根源于户籍制度,并通过是否具有本地户口而实施。这种城市偏向政策虽然许多方面都已经或正在进行改革,但只要户籍制度存在,就存在着政策反复的可能性(蔡?P,2001)。 户籍制度造成了城乡的分割,使城乡间形成了相对独立的两种生产生活方式。国家和地方财政支撑了城市的福利体系,城市政策偏向使医疗卫生、教育、基础设施等领域一系列优质公共资源全部向大城市集中,这种资源的不公平配置扩大了城乡间福利的差距。“民工潮”的潮起潮落反映出在无法平等享受城市福利的条件下,农村剩余劳动力“候鸟”式的回迁,农民只能紧紧抓住农村集体土地承包利益和农村集体的微薄福利。 户籍制度是阻碍开放、统一城乡劳动力市场的制度根源。多年来,“春运”期间涌动的跨地区农村劳动力流动证明了“本地兼业,就地转移”的转移方式并不能完全解决农村剩余劳动力的就业问题,“异地转移”是当前劳村剩余劳动力就业的主渠道。户籍制度分割了的城乡劳动力市场,在二元劳动力市场体系下,“异地转移”的农村劳动力很难进入城市就业体系。农村劳动力就业一直游离于国家就业体制之外,不能分享国家就业资源和政策(农业部产业政策与法规司课题组,2005),这些因户籍制度而造成的劳动力市场划分制约了农村劳动力转移。 户籍制度使我国的城市化进程严重滞后。一个国家工业化的进程也同时是一个农业人口不断减少而城市人口不断增加的一个过程。我国当前城镇人口比例不仅低于欧美等发达国家,也低于印度等发展中国家。城市化的前提是包括劳动力要素在内的各种生产要素的自由流动,户籍制度对劳动力要素流动性的限制,违背了城市化发展的规律。只有无条件地遵从城市化过程的客观规律,允许资金、劳动力等生产要素自由集聚,才是解决剩余劳动力问题(俞德鹏,1994)。 二、土地流转制度与社会保障制度 与户籍制度密切相关又相对独立的影响农村剩余劳动力转移的是土地制度及伴生的农村社会保障制度。现行农村土地制度是建立在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制上的。按照制度的设计,居住在农村并有农业户口是取得农村集体土地使用权的前提。物权法规定:土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转,但由于缺乏完善的土地流转制度和统一的土地流转市场,农村承包土地使用权很难大范围流转,已经流转的大部分限于村、乡等小区域范围内。在缺少资本的农村内部,如果没有外部资本的介入,农民土地承包权的资本化收益就不能通过土地流转完全体现出来,这使已经转移和打算转移出去的剩余劳动力无法彻底地放弃土地使用权。很多农村分配承包土地及集体福利是按农户家庭人数来增减的,特别是西部地区,在这种规定或惯例下,任何人都不能携带归自己享有或承包使用的集体资产跨社区流动,农村人口向城镇转移的结果,可能使农民丧失已有的集体福利和对土地等集体财产所拥有的一切权利(李录堂,2004)。要让依附在土地上的处于隐性失业状态的剩余劳动力转移出来,关键在于让农民所拥有的土地按市场规律流转起来,在流转中实现资本性的收益。 农民承包的土地不仅承担着基本的生产功能,还承担着最后的社会保障功能。要剥离出土地所承担的最后的社会保障功能,必须建立有利于农村剩余劳动力转移的社保体系。从有利于农村剩余劳动力转移的角度分析,有效农村(或农民)社会保障制度至少应具备两个条件。第一,有全国统一完整的运作体系。第二,跨城乡的平等的社会保障权益。如果拿这两个条件衡量就会发现现行社保制度中还存在一些阻滞因素。 在现行社保制度下,不论是已经转移出去的剩余劳动力,还是留在土地上的劳动力,都不能完全用社保来替代养老和医疗保险。转移出去的农村剩余劳动力就业的主要方向是当农民工或成为个体小工商业者(农民工群体数量大,所以这里以农民工为样本)。农民工在单位之间、城乡之间、省内及省际之间的频繁流动使现行城市社会保障制度很难完全适应其流动性强的特点。无论是广东模式(将农民工纳入城镇职工养老保险体系)还是北京模式(农民工的独立养老保险制度),都没有完全解决农民工跨区域流动的养老保险的对接问题。各地区经济发展的不平衡,地方社保资金充裕程度不同,造成各地农民工养老保险缴纳标准差异较大,当农民工流动时养老保险待遇差异的弥补成为操作上的难题。农民工若要流动就只能选择退保,地方规定退保时只带走个人账户部分,而作为社会保障主体的统筹部分不能随同迁走,这种损失影响了农民工参保的积极性(发稿时,欣闻从2010年起,农民工养老保险可以在全国范围内迁移编辑注)。农民养老保险制度还在试验阶段,一些经济相对发达、工业化程度较高地方成功地采用了对农民“土地换社保”的方法,有其特殊性。“土地换社保”的土地大多在中心城市或工业园区周边,这种模式并不适宜推广到偏远农村。可以说,缺乏统一的全国养老转移操作方案是阻碍农民工参加养老保险的主要因素。再从医疗保障制度看,我国目前各种医疗保障均未达到全民统筹,主要是以地方统筹为主(曹笑辉,2008),城乡人口医疗保障的差距依然存在。农民参加新型农村合作医疗体系,自担医疗费用高于城镇职工自负医疗费用。例如,绝大部分新型农村合作医疗农民报销比例在15%30%之间,与城镇职工基本医疗报销比例大部分起点在40%以上(一些地区最高可达90%左右)相差甚远。各地针对农民工设计的独立医疗保险支付标准主要向新型农村合作医疗体系看齐,多出城镇职工自负医疗费用差额部分只能由农民工的工资性收入或家庭承包土地产出来弥补。地方统筹为主的农村(农民工)医保与养老存在同样的弊端,即缺乏统一性。农村劳动力进城当农民工,原来参加新型农村合作医疗保险与在就业地参加农民工独立医疗保险衔接问题就很难解决。如果农村劳动力流动性频繁,而医保又不能跨地区转移,可能造成农民工两个医保都不参加,最终还是回到对土地的依赖。因此,在农村地区加快建立和完善社会保障制度是当前农村非正式的制度安排所需要的,农村社会保障制度是农村剩余劳动力摆脱土地束缚、成功实现转移的制度依托。 三、教育制度与劳动力市场制度 在近期国际金融危机、加工制造业出口下降的背景下,在输入农村剩余劳动力“长三角”和“珠三角”地区出现部分企业 “招工难”与大量农村劳动力“找工作难”并存这种怪现象。仔细分析这种怪现象不难发现,背后也隐藏着制度性阻滞因素。这个现象其实是同一事物的两个面,从形成原因分析,主要有两个:一是企业难以招到合格技术工人或者说农村劳动力能力难以适应企业的用工要求;二是企业提供的用工条件被劳动力拒绝或者说农村劳动力难以找到自己愿意从事的工作。 第一个原因说明准备转移的农村剩余劳动力素质和能力不适应劳动力市场的需求,这是落后的农村教育制度造成的。长期以来,在我国教育资源在城乡之间严重分配不均,优质教育资源大多集中在城市,对农村教育投入资金不足,农村学校无论在资金、教学设备还是师资上都存在诸多不足,城乡收入差距的扩大又影响了农村家庭对教育的投入,最终严重影响了农村劳动力素质的提高。2007年15月调查资料显示,农村外出就业劳动力平均受教育年限为8.4年,大致相当于九年义务制教育初二水平(农业部农村经济研究中心,2008)。整体的低文化素质决定了大多数农村劳动力只能拥挤在城市次级劳动力市场上寻找工作机会,干“脏、苦、累”活。农村教育还存在重文化轻职业技能培训的误区,造成农村劳动力缺乏专业技能。虽然各级政府近年逐渐重视农民职业技能培训,但由于缺乏有效的人力资本投资收益机制,农民职业技能培训投入有限。资料显示,农村外出就业的人2007年仅有19.7%按受过劳务培训(农业部农村经济研究中心,2008)。农村剩余劳动力缺乏向现代工业部门转移的基本素质,造成了劳动力市场上的供求不一致,使得劳动力转移出现了结构性失衡。 对第二种原因,崔传义(2007)解释为农村剩余劳动力转移进入了新阶段。他认为这个阶段的典型特征是,沿海劳动力市场出现年轻劳动力有限供给,部分企业用工短缺现象。在这个阶段,以往因剩余劳动力无限供给而被压低的人力资源的地位开始上升,新一代农民工维权意识开始增强。比较典型的案例是:2009年春节后常熟地区服装厂聚集的地方,服装企业普遍遭遇了“招工难”,统计数据显示,服装行业用工只解决了80%,全市用工缺口在1万人左右,一些服装企业即使加薪15%也很难招到工人。服装行业竞争激烈,行内企业用工条件普遍较差,工人收入低、劳动强度大、工作时间长,当制度不能保障农民工权益时,农民工选择了“用脚投票”。与之相对照的是,劳动条件较好,收入较高的电子类企业并不存在“招工难”现象。 第二个原因从表面看是企业所提供工资偏离了劳动力的市场价格,造成供给不足的假象,但从深层次看,这是健全劳动力市场制度要解决的问题。当前,劳动力市场制度的不健全表现在三个方面。第一,就业信息网络不健全。据农业部调查,2007年15月,67%的农村劳动力外出就业途径是依靠“亲属或老乡介绍”,26.8%靠“自已在劳动力市场找”,而“政府部门帮助联系”和“社会中介组织介绍”合计仅占6.1%(农业部农村经济研究中心,2008)。可以看出,市场调节机制对劳动力转移的调节作用并没有发挥出来。信息不对称使农民工无法了解雇主信息的真实有效性,“亲属或老乡介绍”就成为节约就业搜寻成本的有效途径。“亲属或老乡介绍”并不是市场配置劳动力资源的最佳途径,是制度不健全条件下的选择,最大范围的掌握就业信息才是关键。第二,农村剩余劳动力转移有效保障机制还没有建立。虽然近几年国家把保障进城务工农民的合法权益放在重要位置,但是还没有建立起权益保障的长效机制。农村剩余劳动力的转移需要政府部门提供完善的管理和服务,但是各级政府从掌握劳动力资源、就业培训、提供就业信息到维护合法权益,都还不能完全掌握农村劳动力资源及转移就业的基本情况, 引导劳动力有效转移职能非常缺乏。各级地方政府作为劳动力市场秩序的维护者,无论提供下岗职工再就业培训、下岗创业政策扶持还是提供各种就业信息等,都是首先面对具有当地户籍的居民。由于农民工群体流动性强,需要较高的保障成本,地方政府很难投