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西安航天基地失地农民参与工程建设现状和几点思考 摘要：失地农民参与工程建设作为保障失地农民长远生计、促进集体经济发展和拓宽村民就业渠道的一项惠民政策，受到广大被征地拆迁村民的欢迎。但在实际执行过程中，还存在着一些问题，影响了项目建设的正常开展，形成了社会不稳定因素。航天基地管委会高度重视此项惠民措施的落实，制定了相关政策，采取了系列措施，虽收到良好效果，但还未能彻底解决工程承揽问题。笔者在对航天基地失地农民参与工程建设的现状、存在问题进行系统调研的基础上，提出几项解决措施。 下载 关键词：航天基地；失地农民；工程建设 中图分类号：F301 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）021-000-02 一、航天基地项目建设和征地拆迁基本情况 航天基地成立于2006年11月30日，是陕西省政府、西安市政府与中国航天科技集团公司依托陕西航天科技雄厚的资源优势和发展潜力，建设的高科技产业园区。2007年12月26日，航天基地被国家发改委批复认定为西安国家民用航天产业基地。2010年6月26日，国务院正式批复航天基地升级为国家级陕西航天经济技术开发区。航天基地总规划面积86.65平方公里，其中一期在建区23.04平方公里，拓展区63.61平方公里（先期建设区30.2平方公里）。 1.项目建设情况 随着航天基地招商引资和政策扶持力度的不断加大，基础设施和民生保障的不断完善，重点工程开工数量逐年递增，成为促进航天基地经济平稳较快增长的“发动机”和提升区域功能形象的“支撑点”。据统计，航天基地2015年底投资建设的项目共计291个，其中前期项目49个，新开工项目27个，续建项目63个，竣工投产项目55个，技术改造项目3个，储备项目94个。截止2015年9月30日，累计投资达到460.51亿元，完成计划总投资的40.8%。 2.征地拆迁情况 航天基地一期、二期范围内涉及征地村庄32个村，涉及征地面积42056亩，截止2015年底完成征收34843亩，待征收7213亩；涉及拆迁村庄21个村，截止2015年底完成拆迁8个村，正在拆迁2个村，计划拆迁8个村，暂无拆迁计划3个村，完成房屋拆迁面积350余万平米。进行经过几年的不断摸索和完善，取得了显著成效，基本满足了入区项目和基础设施用地需求，形成了适合本地经济社会实际情况的征地拆迁模式，积累了宝贵经验，保障了航天基地经济社会发展建设的顺利进行。 二、保障失地农民长远生计的措施 随着航天基地城市化进程的不断推进，区域内被征地村民数量逐年增多。为保障群众切身利益，解决失地农民长远生计，航天基地先后出台了一系列惠民政策。一是制定切合实际的征地拆迁安置政策。土地补偿费及安置补助费高于全省平均补偿价格水平，拆迁安置除住房外，还给予一定的经营性门面房，在满足自有住房需求的同时，保障了被拆迁群众的长期经济收入，得到被拆迁群众的认可。二是高标准建设安置小区。聘请西北设计院等知名设计单位，按商品房标准进行规划设计，统筹考虑周边环境、教育医疗等配套设施，容积率、绿化率、采光率等设计指标均按照规划标准执行，交房标准达到入住条件，使安置小区建设标准不低于中档商品住宅区水平。三是实行预留返还地政策。耕地征收完毕后，将征地面积的2.8%建设用地（净用地）预留给村集体经营。预留地股东为全体村民，由村集体经济组织统一经营，保障了被征地村集体经济的长远发展。四是建立社会保障和职业培训体系。按照土地报批面积，按比例逐年办理养老保险，按时足额缴纳社保费用。达到退休年龄的村民，确保按月足额领取养老金。航天基地农工局联合长安区人社局、韦曲街办定期开办职业技能培训班，提高失地农民再就业和自谋职业的能力。航天基地人才中心积极协调入区企业，优先招聘村内剩余劳动力，最大限度解决村民就业问题。五是支持村民参与工程建设。对航天基地工程建设中技术性和专业性要求不高，村民力所能及的诸如土方开挖、垃圾清运、地面清表、地材供应、围墙建设等工程，在同等条件下优先考虑由被征地拆迁村集体承揽施工，增加被征地拆迁村民经济收入，拓宽村民就业渠道，促进征地拆迁和项目建设的顺利推进。 三、失地农民参与工程建设现状及存在问题 失地农民参与工程建设作为航天基地保障失地农民长远生计、促进村集体经济发展和拓宽村民就业渠道的一项惠民政策，受到被征地拆迁村民的普遍欢迎。从该项政策执行的实际情况来看，目前各征地村范围内项目和基础设施建设中，村民力所能及的工程绝大部分由村组经济组织优先承包实施，有效的增加了村民的经济收入，解决了部分村民的就业问题，得到了群众的普遍欢迎。同时，村民参与工程建设政策极大地调动了村组配合征地拆迁的积极性，有力地推进了征地拆迁工作的开展，保障了项目和基础设施建设的顺利进行，可谓一举三得，实现了互利共赢的局面。 为规范村组承揽工程行为，维护基地投资环境，航天基地管委会发布了关于进一步规范被征地村组承揽工程工作的通知，明确了被征地村组承揽工程的范围、管理机构、承揽工程工作流程、各相关部门的工作职责和纠纷处理，并依据市场价格出台了土方开挖、垃圾外运、地材供应等指导价格，为该项工作的有序开展提供了政策依据。 村民参与工程建设虽然给被征地拆迁村带来了一定的经济效益，但在实际实施过程中，却存在一些较为突出的问题，主要表现在以下几方面： 1.工程承揽方式不规范。村民参与的建设工程普遍为技术含量低、专业程度不高的土方开挖、垃圾清运、地面清表、地材供应、围墙建设等较为简单的工程，承揽方式为村集体或村组委托的经济组织与项目单位协商后签订工程承包合同，未采取招投标方式，没有引入市场机制，而是由村上垄断，往往导致工程价格高，质量无法保证。 2.工程价格不易达成一致。为规范村民参与工程建设，航天基地虽有规范文件和指导价格，但村民在承揽工程中要价普遍高于市场价格，有的甚至要求承揽打桩、基坑开挖、土建，提供商混水泥、工程设备等超出承揽范围的工程项目。部分项目单位在协商无果情况下，将工程交由其他单位实施。村民为维护自身利益往往进行上访或封门堵路，干扰了政府部门的正常办公秩序，影响了项目建设的正常开展，甚至发生冲突，带来社会安定隐患。 3.村内部利益分配不均。正常情况下建设工程由村委会或村委会委托的经济组织进行总包，再在村民内部进行分配。但实施过程中，很多工程实际上由村干部个人进行承包和施工，村民很难分到工程，从而导致内部利益分配不平衡，引起村民内部矛盾，形成社会不稳定因素。 4.工程质量得不到保证。由于村经济组织管理比较松散，在施工过程中约束力不强，存在偷工减料和工程质量不达标情况，给项目单位带来一定困扰。 针对存在的以上问题，航天基地管委会先后采取了一系列措施，一是根据市场价格变动情况定期对工程指导价格进行修订，要求工程承包双方以工程指导价标准为基准价格进行定价，消除双方价格差距较大引起的矛盾；二是引入3家监理公司，从工程的进料、施工过程、工程进度、安全、环保、文明施工等各个环节加强监管，确保工程按期按质完成。三是成立涉农工程领导小组，负责被征地村组承揽工程的综合管理，航天基地农村工作局负责被征地村组承揽工程的具体组织和协调，各相关部门按照工作职责予以配合。四是协调街办加强对村民承揽工程利益分配的监管，使此项惠民政策能够真正惠及广大村民。 虽然采取以上措施加大对村民承揽工程的监管力度，但从实际情况看，仍未能有效解决承揽工程中存在的问题。从涉及村民承揽工程信访案件数量来看，2013年为10件，2014年为12件，2015年为15件，呈现逐年上升趋势。 四、几点思考 村民参与部分工程建设既是一项利民惠民政策，也有助于推进征拆工作开展，很多地方已普遍采用。但在实施过程中缺乏统一的政策法规和政府文件支撑，各区、开发区虽然出台了区域性政策，但约束性不强，出现纠纷时责任不明确。鉴于以上原因，提出几点解决办法： 一是由政府统一规定，取消农民参与工程建设政策，将农民参与承揽工程应获得的利润通过提高征地补偿标准方式补贴给村集体，由村集体分配给全体村民，即保障了失地农民的利益，也消除了利益分配不公的问题。 二是如继续实行农民参与工程建设政策，由市级相关部门出台统一的农民参与工程建设政策、法规和文件，对工程的