从我国社会保险改革的得失看社会保险立法应注意的几个问题.doc

从我国社会保险改革的得失看社会保险立法应注意的几个问题郑功成中国劳动保障报2008-4-17 与其他国家立法先行的社会保险制度实践相比，我国社会保险制度开始也是遵循这一规则的。1951年制定的中华人民共和国劳动保险条例及其1953年的修订，就为当时的劳动保险制度提供了具体的法律依据。 改革开放以来，由于我国选择了渐进改革的发展道路，社会保险制度改革也不可避免地选择了试点先行、逐渐推进的改革方式，这种方式在早期可以避免摸着石头过河可能出现的大的失误，但也留下了许多不足与不良后遗症。现在的社会保险立法，当然既不是对20世纪50年代劳动保险立法的简单继承，也不可能像其他国家那样在没有制度的条件下，通过制定全新的社会保险法律来确立这一制度。我们只能在以往社会保险改革与制度建设的基础上，通过立法来最终促使这一制度走向定型、稳定并实现可持续发展。因此，有必要对近20多年来社会保险改革进行简要回顾与评估。 回顾我国社会保险改革有得也有失 我国的社会保险改革，是基于经济体制改革的迫切需要而开始的，它自20世纪80年代中期以来，事实上经历了三个阶段： 第一阶段从1986年至1993年，它以1986年国家实施劳动合同制、建立国营企业职工待业保险制度等为改革起步的重要标志，这一阶段是将社会保险改革作为国有企业改革的配套机制。 第二阶段从1993年至1998年，将社会保险制度明确为社会主义市场经济体系的五大支柱之一，在这一阶段，原有的劳动保险制度临近崩溃，而新的社会保险制度改革又被打上了日益浓厚的效率优先的烙印，政府亦未承担起支付改革成本的责任，不仅造成了数以百万计的离退休人员不能按时足额领到养老金，而且众多行业自我统筹导致社会保险制度的进一步被分割。 第三阶段是1998年以来，它以时任国务院总理的朱镕基主持政府工作时重点推进的“两个确保”、“三条保障线”为标志，通过政府（主要是中央政府）承担社会保险制度改革的相应成本，加快了社会保险制度的建设步伐。这一阶段以来，社会保险管理体制得到了一定程度的理顺，离退休人员的养老金与下岗职工基本生活保障金得到了保障，社会保险的社会化服务取得了重大进展。 回顾我国社会保险制度改革20多年所走过的历程，成就是有目共睹的。它主要体现在以下几个方面：劳动者依靠国家与单位的保险观念转变为接受责任分担。单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度转型。较好地化解了我国经济改革中的风险，维护了社会的基本稳定与国民经济的持续高速增长。部分地实现了社会保险制度的创新。这些成就的取得非常不易，因为世界上没有哪一个国家，能够对一套已经成熟并为亿万国民享有的劳动保险制度进行全方位的变革。 在充分肯定我国社会保险制度改革取得巨大成就的同时，有必要客观地总结并吸取以往改革中的失误与教训，因失误而导致国家与相关群体付出巨大代价，在社会保险制度进入由法律规范的定型阶段尤其需要吸取。 第一，效率优先的价值取向与建制理念，扭曲了社会保险制度追求社会公平正义的本质。 第二，制度分割、部门分割的格局，损害了社会保险制度的完整性与系统性。 第三，监管体制中的职责紊乱，损害了社会保险制度的健康运行与可持续发展。 第四，财政责任的模糊，损害着新制度的健康成长。尽管社会保险改革已经历20多年，但这一制度的财政责任在责任主体各方之间依然不清晰。 客观而论，以往社会保险改革中有些失误是由于摸着石头过河年代不可避免的，有些失误则是不正常的部门干扰与不负责任的人为因素造成的。以往的教训，为我国社会保险立法与制度定型提供了很好的借鉴材料，值得引起高度重视。 通过立法来确立社会保险制度 世界各国的社会保险制度都是通过立法来确立的，先立法后实施办法是这一制度的内在要求。这主要是因为社会保险制度是消除劳动者后顾之忧和不确定风险而给人以安全感与安全预期的，这一制度主体各方的责任也只有通过立法机关的讨论才能实现合理分担，这一制度的公平性、强制性与可靠性更是需要通过上升到法律规范才能得到保证。政府作为社会保险制度责任主体的一方，可以主导这一制度，但不能包办这一制度，其制定的社会保险法规也不足以确立这一制度，其强制性不足以促使用人单位全部参与，公平性则因为政府也有自己的利益问题而可能导致失衡。因此，社会保险制度不通过立法机关的法律规范，便不可能走向定型与稳定。 从现阶段国家发展的客观需要、城乡居民的普遍呼声及社会保险领域中存在的问题出发，我国社会保险改革确实需要尽快通过立法规范来进入定型、稳定、可持续的发展阶段。改革面临的问题急切需要通过法律规范给予明确回答，社会保险制度的稳定性与可靠性需要通过立法来确立，社会保险责任分担机制亦只有通过立法机关的审议才能更为充分地兼顾各方的权利与责任。因此，制定社会保险法是确立社会保险制度的内在要求，是维护劳动者福利权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。 从各国社会保险立法实践来看，立法需要重点关注的问题包括： 1立法宗旨要突出维护劳动者福利权益、解除劳动者后顾之忧、促进社会公平与社会和谐。尽管社会保险制度创建初期具有被动性，但它也是通过解除劳动者的后顾之忧来实现调和劳资矛盾的政治目标的。二战以后，世界各国建立社会保险制度不仅由被动应对工人阶级的反抗变为主动积极解除劳动者的后顾之忧，而且增进了社会公平与促使劳动者福利增长的色彩。因此，社会保险法实质上是劳动者的权益法、劳动者的福利法。立法中应当充分体现出国家建立这一制度的根本目的，在于解除劳动者的后顾之忧，创造并维护公平的竞争环境，同时明确运用强制手段加以实施，明确它是全体劳动者的一项福利权益，由国家、用人单位与劳动者分担责任。与劳动合同法必须保护劳资双方合法权益的宗旨相比，社会保险法才是真正专门维护劳动者权益并增进劳动者福利的法律。 2需要充分体现出社会保险制度的公平性与强制性。社会保险是为解除全体劳动者后顾之忧的制度安排，立法实践应当以促进并实现劳动者福利权益的社会公平为出发点，即使条件不成熟，也应当以缩小现实中的不公平为出发点。尤其需要指出的是，立法遵循劳动者同工同酬同权同制的基本法则，应当消除劳动者的身份差异，如在同一个单位或者为同一雇主工作，其社会保险权益应当是公平的。同时，社会保险制度为实现风险分散与财务稳定，也需要遵循大数法则，通过覆盖尽可能多的参保人来让风险在更大范围内分散，从而拒绝雇主或用人单位与劳动者的自由参与和逆向选择，这就要求必须采取强制手段来保障所有参保单位与参保人真正全部参加进来。因此，立法中必须明确相应的法律强制手段，包括赋予社会保险经办机构强制权、社会保险监督机构强制权以及司法机关的司法监督权。赋予社会保险经办机构、监管机构与司法机关必要的强制权，是确保社会保险制度良性运行与可持续发展的基本保证。 3要妥善解决社会保险制度适用范围或者覆盖面的问题。由选择性制度安排到普惠性制度，由重点人群到一般人群，是各国社会保险制度发展的必然。因此，在各国社会保险制度建设过程中，一开始往往并非是覆盖全体劳动者的普惠性制度安排，而是面向受雇的产业工人的一种选择性制度安排。我国在1951年颁布的劳动保险条例亦非覆盖所有城市职工，而是限制在一定规模以上的企业，1953年通过修订劳动保险条例才进一步放宽准入标准。因此，任何社会保险立法都必定要明确这一制度的适用范围或者覆盖范围。一旦法律明确规范，覆盖范围内的用人单位与劳动者便必须参加，并依法缴纳社会保险费。因此，如何根据实际情况合理确定适用范围，是社会保险立法中应当解决的问题，而从选择性开始再逐步发展到普遍性应当是一条必由之路。换言之，不能指望现阶段的社会保险立法能够覆盖全体劳动者，而只能覆盖到多数劳动者的身上。 4要明确合理的责任分担机制。让用人单位与劳动者承担起法定的缴费义务，不仅是社会保险制度存在与发展的决定性因素，而且也是劳动者享受社会保险权益的前提条件。同时，社会保险作为当代社会满足劳动者乃至其家属福利需求的重大制度安排，亦要求政府承担起相应的财政责任，这种责任不仅是指直接分担社会保险缴费或者补贴支出的责任,而且也包括作为机关事业单位工作人员的雇主而应当承担的雇主缴费责任、对社会保险制度运行应当承担的公共财政责任，以及对我国社会保险制度转型带来的中老年职工的历史责任。 5要明确责任主体各方的权利与义务。社会保险立法不能用含糊的语言界定这一制度责任主体的权利与义务，而是需要用明确的、规范的语言来界定各方的权利与义务。对雇主或者用人单位而言，法律必须明确其为职工参加社会保险的强制性义务，同时亦获得解除或者减免其对劳动者相应的经济补偿的权益。对劳动者而言，除工伤保险外，法律不仅应当明确规定其参保并缴纳社会保险费的义务，同时应当赋予其享受各项社会保险待遇的法定权益。此外，法律同样应当明确政府对社会保险制度所负有的财政责任与行政责任。 6要构建起真正权威、高效的社会保险监督体制。在各国社会保险制度实践中，赋予主管部门切实的监督权力，同时按照问责制的要求来促使其承担相应的法律责任，是社会保险立法中必备的内容。社会保险监督权与社会保险管理及实施权通常是分离的，即对社会保险制度运行的监督权，通常专属政府行政主管部门，其他行政部门则按照各自的职责履行责任；而社会保险事务的具体管理与实施权，通常被赋予给专门的社会保险经办机构。因此，要维护社会保险制度的良性运行，在立法中就必须强化社会保险行政主管部门的监督权力与权威，同时明确其应当承担的法律责任。从世界各国的经验来看，集权监督较分散监督更有效率，也更有力度，因为采取集权监督不仅是实行社会保险监管问责制的内在要求，也是让主管部门真正承担起对这一制度理性、持续发展的直接责任的前提条件。但为了制衡监督部门的权力，往往要求社会保险制度同时接受社会监督，包括工会等社会团体的监督。 7要赋予并规范社会保险经办机构相应的责任与权力，同时明确其应当承担的法律责任，以确保社会保险制度的正常运行与可持续发展。社会保险经办机构是社会保险保险制度运行的真正管理机构与实施机构，它肩负着保障社会保险制度良性运行并落实劳动者社会保险权益的直接责任。没有一个健全的社会保险经办机构，不可能有健康、持续发展的社会保险制度。因此，社会保险立法必须强化对社会保险经办机构的规范，一方面应当确保社会保险经办机构对整个社会保险制度运行进行管理与实施的权力不被分割，另一方面必须同时明确其法律责任，以及接受监督机构监督和社会监督的义务。而在赋予社会保险经办机构足够的权利并推行问责制的同时，构建现代化的社会保险信息系统，建立一支专业化的经办队伍，是社会保险经办机构承担并完成其使命的基本条件。 8要妥善解决社会保险制度实践中的基金监管与投资问题。我国在基本养老保险、医疗保险等制度中选择了社会统筹与个人账户相结合的模式，它是一种板块结构型部分积累模式，这种模式因个人账户采取完全积累的财务机制，基金积累及其规模的持续扩大便成为社会保险制度运行中的必然现象，而要维护社会保险基金的安全亦成为社会保险制度健康、持续发展的重要内容。在基金安全方面，实际上包括着两个方面的风险：一是基金贬值的风险，即资金的积累与沉淀如果不能进行相应的投资活动，结果必定是贬值，这种损失当然是劳动者权益的损失，也是基金制的失败；二是基金管理中的风险，包括被挪用、贪污等，这种风险通常较易控制。从当前我国社会保险基金风险结构来看，贬值风险是首要的，管理风险是次要的。因此，在社会保险立法中，不仅需要明确社会保险基金管理的安全性原则与相应的规避措施，而且需要明确社会保险基金进行适当的投资营运，在确保基金安全的同时实现基金的保值与增值。 9要妥善解决好企业年金等补充保险的发展问题。我国多层次的社会保障体系，主要体现在企业年金、补充医疗保险等补充保险上。因此，尽管补充保险不是强制性的社会保险，不属于社会保险立法规范的范畴，但各国在社会保险制度建设中，同时高度关注并重视企业年金等补充保险却是一个客观事实。大多数国家通常根据社会保险的需要，明确确定企业年金等补充保险的发展空间与税收优惠等政策，并将这些政策措施与社会保险紧密地结合起来，以便能够更好地解除劳动者的后顾之忧。因此，尽管不宜在社会保险立法中对企业年金等补充保险进行具体规范，但明确国家鼓励并支持企业年金等补充保险的发展，则是社会保险立法中非常必要的。 10要为社会保险改革与这一制度的进一步完善留出相应的空间。由于我国的社会保险改革还在进行之中，各地区发展的不平衡与社会保险制度建设的步伐不一，亦决定了我国的社会保险立法还不可能一步到位地走向完善，一些具体问题甚至是重大问题，还难以在现阶段的社会保险立法中加以明确。对此，在尽可能明确且能够明确的社会保险内容的同时，有必要留出社会保险制度进一步改革与完善的空