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碳关税的本质、理论基础及其实施困境分析 摘 要近年来，欧美发达国家以应对全球气候变化为由提出了碳关税制度，但有关碳关税的概念在国际范围内存在不一致。文章在界定碳关税概念的基础上，剖析了碳关税的本质，从污染者付费、碳泄露和科斯定理等方面阐述了征收碳关税的理论基础。研究发现，碳关税征收面临着核心作用机制运行不畅、征收合法性不足、征收技术标准不确定、现行作用机制不能完全实现“减排”目标等困境，进而得出把贸易关税问题与气候变化问题分开、客观对待碳关税的实施前景和发展低碳经济势在必行等结论。 下载 关键词碳关税；本质；理论基础；实施困境 中图分类号F745 文献标识码A 文章编号1673-0461（2013）07-0036-05 一、引 言 全球气候变化是目前威胁着人类生存和发展的首要的全球性环境问题。研究表明，人类大量使用化石燃料而排放出的大量CO2等温室气体是全球气候变暖的首要原因，削减CO2排放，保护人类赖以生存的自然环境，已经成为各国面临的共同挑战。如今，国际社会在削减温室气体的排放、确保地球生态系统承受经济发展的重压方面已经做了不少努力，并取得一定的成效。例如，1992年和1997年分别达成了联合国气候变化框架公约及其京都议定书；2007年12月在印度尼西亚巴厘岛召开的联合国气候变化大会达成了“巴厘路线图”，以此作为2009年在丹麦达成具有约束力的协议的基础。但2009年末的哥本哈根气候大会并未明确发达国家到2020年的中期减排目标和到2050年的长期减排目标，也没有涉及发达国家如何落实对发展中国家的减排帮扶等具体操作性问题，将矛盾推给了一年后的墨西哥气候大会。2010年底在墨西哥海滨城市坎昆举行联合国气候变化框架公约第16次缔约方会议，会议达成了坎昆协议，让国际社会对多边合作立法应对气候变化问题重新燃起了希望。2011年11月28日至12月9日，联合国气候变化框架公约第17次缔约方会议在南非德班召开，大会最终通过决议，对议定书第二承诺期作出了安排，启动了绿色气候基金，建立了德班增强行动平台特设工作组。 在应对气候变化谈判中，南北国家之间的分歧集中在如何分配减排责任的问题上，国际社会在气候变化谈判中也因此陷入了困境。为实现所谓的公平竞争，部分发达国家主张对CO2排放没有设定限额的发展中国家出口产品征收碳关税。最早提出征收碳关税的国家是法国，对全球碳关税的征收影响最深远的是美国，2009年6月，美国众议院通过了美国清洁能源安全法案，提出从2020年起将对来自未在国内实施碳减排的国家的进口商品征收边境调节税，即碳关税。这一法案的颁布使碳关税制度正式登上历史舞台。 欧美国家征收“碳关税”的提议意味着气候谈判可能在未来引发较为严重的国际贸易争端。中国作为最大的发展中国家和制造业出口大国，出口产品能耗和碳排放水平较高，一旦碳关税制度实施，对我国制造业的发展将造成较为严重的冲击。因此，我国有必要提前做好碳关税法律制度的分析，在深入剖析“碳关税”的内涵、本质的基础上，明确碳关税征收的理论基础，并对欧美国家实施碳关税政策可能遇到的困境进行客观评估，以便为寻求有效的对策提供理论的支撑。 二、碳关税的本质 （一）碳关税的界定 目前学术界对碳关税的概念尚没有统一的定义。有的学者认为，碳关税是一种进口关税，按照产品生产过程中导致的CO2排放量进行征收。它是一种比较严厉的边境调节措施（Fischer and Fox，2009）。但根据美国清洁能源安全法案对碳关税的规定，则难以说明它是一种关税。该法案第768条“国际储备配额项目”规定：“以建立国际排放配额项目，使特定工业部门的清单产品的国际排放配额能够销售、交换、购买、转让以及进入银行业务，并确保特定日期在美国购买国际排放配额的价格与最近的排放配额拍卖价相同，”这条款把碳关税界定一种国际排放配额，自然不能理解为一般的关税；也有学者认为碳关税是一种边境税收调整（Border Tax Adjustment，BTA），也即边境调节税。这种说法也不完全正确。因为根据GATT对BTA的定义：边境税收调整指任何全部或部分采纳目的地原则征税的财政措施，它使出口产品能够全部或部分免除在出口国家征收的税，同时，进口国对销售给消费者的进口产品，征收与那些类似国产品相似的全部或部分税收。在这个定义中所要求的“全部或部分税收”是不能包括上述的“国际储备配额”的，但目前媒体及学者所称的碳关税实际上是包括排放配额或国际储备配额的。综上所述，碳关税是指一国以国内碳税、排放交易机制或其他减排措施为基础，对来自未采取相应减排措施的国家的进口产品，要求进口商缴纳或购买一定额度的税费或国际储备配额的边境调整措施。 （二）碳关税的本质 1.碳关税是一种有别于普通关税的边境调节税 从本质上来说，碳关税是进口产品应承担的碳排放成本的体现，而不同国家的同类产品在国际贸易中承担不同的碳排放成本，从而导致“不公平竞争”，这也是美国主张开征碳关税的重要原因。碳关税属于一种边境税收调节（BTA），与普通关税有着质的区别。边境税收调节是指对进出口商品按照目的地原则征税，多退少补，出口国在出口与进口国国内销售相似产品时，能够全部或部分地免除其在出口国内已经征收过的税费，同时进口国对销售给国内消费者的进口产品征收与对国内相似产品所征税负一样的税收，这种做法能够为已纳税的国内产业和未纳税的外国竞争者提供一个公平的竞争环境。对碳边境调节税而言，是指承担减排责任国对来自非承担减排责任国的进口商品征税，或是对出口至非承担减排责任国的出口商品给予退税的税收调节措施。 2.碳关税是各国政治经济博弈的工具 在全球经济格局调整的背景下，各国围绕碳关税问题展开了激烈的争论，这种争论的背后是各国为维护各自的国家经济利益而展开的新一轮经济博弈。例如，欧盟积极推动全球“碳政治”就是希望通过设定全球法律规则来彻底扭转其在新技术领域的不利态势，而碳关税的规则体系恰恰与欧洲左翼政治维护世界环境和右翼政治夺占经济霸权的利益诉求相一致，实施碳关税成为众多欧洲国家的不二选择。 从经济利益方面分析，征收碳关税可以增加该国的财政收入，作为弥补低碳技术和新能源的研究与开发费用，还可以在短期内降低产业转型成本，提高国内传统能耗产业的国际竞争力。另外，碳关税的实施还影响到各国在新能源产业和低碳技术领域的市场份额，特别是为欧美发达国家扩大本国碳技术优势的出口和占据新能源技术市场的制高点提供了法律依据。在政治利益方面，欧美发达国家希望通过确立碳关税制度来掌握世界新的话语权，巩固他们在世界政治领域的统治地位。发展中国家则希望通过抵制碳关税来维护第三世界的利益，确保有权参与国际新规则的制定，避免在国际规则制定中被边缘化。 3.碳关税是国际金融危机后新贸易保护主义抬头的标志 2008年由美国次贷危机引发的国际金融危机，使世界陷入20世纪30年代以来最严重的经济衰退。贸易保护主义的幽灵与金融危机如影随形，众多国家的经济衰退带来了贸易保护主义情绪的日益高涨，一些国家试图通过贸易保护来推动本国经济复苏。国际金融危机的深化和低碳经济变革的诉求促使新贸易保护主义抬头和加剧，而碳关税的提出使低碳时代的贸易保护形式更加复杂和隐蔽，它的解决机制已经超出了WTO现有的框架范围。事实上，征收碳关税，既违反了WTO的非歧视性和自由贸易等基本原则，也违背了京都议定书确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则。 其实质是服从后金融危机时代欧美各国的国家发展战略，以CO2减排为道德幌子，通过碳关税的市场化手段，一方面为欧美发达国家的新能源产业拓展全球市场提供实践需求；另一方面为削弱中国等发展中国家高碳产品的竞争力提供理论支撑。这种做法是以环境保护为名，行贸易保护之实的新贸易保护主义。 三、征收碳关税的理论基础 （一）污染者付费理论 征收碳关税很大程度上是基于污染补偿提出的，污染补偿又称为污染者付费，是指由环境的破坏者承担其造成污染所引起的损失，即污染费用。这是因为，人类在生产过程中造成的环境污染和资源破坏，会给社会带来负的外在性，按照庇古的观点，纠正负的外在性的方法是政府通过征税来矫正当事人的私人成本，实现环境的外部成本内在化。作为CO2排放者的生产厂商，其生产经营的目的是实现利润最大化，为了获得最大利润而给社会带来了外在不经济，他们应该为自身的行为承担社会责任。通过征收碳关税，可以促使排放者采取措施削减CO2的排放量，进而起到保护环境的作用。 （二）预防碳泄露理论 所谓碳泄漏，是指在只有部分国家承担约束性减排义务的情况下，承担减排义务的国家采取的减排行动可能导致不承担义务的非减排国家增加碳排放的现象。欧美发达国家认为碳泄露将与他们的碳减排共生共存，碳泄露必须得到各国的重视。他们强调严重的碳泄漏将在很大程度上抵消承担强制减排义务的国家碳减排的实际效果，不利于缓解全球气候变化的压力。斯蒂格利茨、安东尼吉登斯等西方经济学家都认为，为了避免碳泄露削弱全球减排的效果，征收碳关税是预防碳泄露的最好方法。具体来说，当企业为了规避管制进行国际碳转移时，如果对来自未实施强制减排国家的进口产品征收碳关税，就相当于没收了企业在国际碳转移中获取的额外收益，这就从根本上消除了碳泄露的动机。因此，征收碳关税成为发达国家防患碳泄露的重要举措。 （三）产权理论科斯定理 1960年罗纳德科斯在法律和经济学杂志上发表了社会成本问题一文，科斯提出了解决污染权买卖的问题，科斯提出的方案是：在交易成本为零时，只要产权初始界定清晰，并允许当事人进行谈判交易，就可以导致资源有效率配置。这种解决污染外在性方案的思路是：由于产权是可以自由买卖的，因此产权有需求和供给。假如产生污染的Y厂商向X厂商施加了外在成本。此时，Y厂商是污染的供给者，而X厂商则是污染数量的需求者。市场运行的结果是使得污染数量达到帕累托最优。进一步，如果产权界定是明确的，那么市场交易污染数量将是可行的。例如，法律界定X厂商有权不受污染，那么Y厂商为了能够生产就必须向X厂商购买污染权。这时，Y厂商将因此增加一部分边际成本，而X厂商则得到相应的收益。结果表明，无论产权最初是如何规定的，只要它是自由交易的，那么最终有关外在性的数量将处于帕累托最优。 科斯认为，解决环境污染问题，最重要的是明确各方的所有权或财产权，如果各方的产权没有得到很好的界定，那么环境的外部性问题将无法得到解决。科斯指出，公共产品的悲哀是环境污染问题的根源，因此，要治理环境污染，必须确定环境权利的个人归属，从根源上解决问题。而碳关税征收，就是要首先明确CO2排放者的权利归属，通过政府收税的方法来使市场达到最优配置，以实现经济资源与环境资源的平衡发展。 四、碳关税的实施困境 （一）碳关税的核心作用机制运行不畅 国外学者M.Hole和A.Cosbey都认为碳关税的作用机制主要表现为：以贸易关税的形式，对高碳排放的商品实施惩罚性的价格调整，便于原产国政府和生产厂商调整生产工艺和技术水平，既共同享受抑制气候变化的成果，又共同承担全球减排的责任。削减温室气体排放作为各国的共同责任和义务已经得到社会各界的公认，但目前学界、政府及政府间组织的主要设想是通过有补偿的碳税设计落实减排协议。运用经济计量模型可以推导出碳关税实施的必然性和合理性，但仅仅依靠经济学的“优化”理论来推动全球整体减排，是低估了“减排”进程中微观复杂的局面，会截断“减排”问题的时间序列特征。后来不少学者在努力验证碳关税保护竞争力、防止碳泄漏等方面的作用，但研究者发现碳关税不仅操作难度大，税收补偿难以锁定，而且很容易产生贸易壁垒和造成生产停滞。 环境科学研究表明，大量增加温室气体排放的主要是西方发达国家主导下的工业化进程，也就是说，发达国家是造成气候急剧变化的主要责任人。但几乎所有的发达国家都认为，他们的过去排放已经成为历史，可以既往不咎，要求发展中国家与他们一道共同应对全球气候的急剧变化。事实上，碳的排放恰恰存在存量污染的问题，真正的解决办法是先核算以往各国碳排放的历史总量，再采用国际间交易和货品课征碳税的做法来解决目前碳排放配额的分配问题。 发达国家出于自身利益的考虑，总是回避历史责任，考虑目前排放，而对绝大多数发展中国家而言，碳的排放权就是他们的生存权和发展权，严格限制发展中国家的碳排放，将极大地限制后发国家的发展空间。双方利益的针锋相对必然阻碍了碳关税的核心作用机制的运行。 （二）碳关税征收的合法性不足 碳关税提出的初衷是为了控制温室气体的排放。联合国气候变化框架公约规定了共同的但有区别的碳减排义务，这一规定正视了当前的客观情况，在讲共同责任的同时注重发展中国家的差别责任，是比较公平合理的，但欧美发达国家却担心发展中国家据此不承担或不积极承担碳减排责任，试图通过碳关税来促使发展中国家积极减排。已经有很多研究证明了碳关税征收的合法性不足，例如，王海峰（2011）认为，对于关税与贸易总协定第20条（b）款而言，这一条的重点是实施碳关税是否是“必需”的措施。但实际情况是除碳关税制度外，一国还可以采取其他合法有效的措施（如向发展中国家转让新能源技术、提供资金和服务保障等）达到减排的效果，因此，碳关税很难被认定为唯一有效的“必需”的措施。对于关税与贸易总协定第20条（g）款而言，他认为碳关税的立法不能满足其豁免条件。刘天姿，陈彬（2011）认为“碳关税”措施既不符合国民待遇原则，甚至会直接违反了最惠国待遇原则；指出“碳关税”措施目前也不符合GATT第20条（b）和（g）的规定。 因此，碳关税以保护环境为由进行贸易保护违背了WTO的公平贸易原则、国民待遇原则和最惠国待遇原则，其合法性值得怀疑。这样的结果直接导致碳关税无法得到发展中国家的理解和支持，碳关税的实施必然遭到发展中国家的强烈抵制从而陷入困境。 （三）征收技术标准不确定，征收缺乏可操作性 目前，欧盟和美国出台的碳关税相关法案主要以进口产品的碳含量或内涵排放作为碳关税的征收标准。但碳关税征收的依据是什么、征收对象是谁、征收额度是多少等问题都还没有明确的规定，需要在国际多边框架下协商。实施碳关税的国家要根据现实中各国采取的减排政策措施，对各国间政策的具体差距进行定量计算来确定税率，而且要分行业分产品计算它们的排放量作为征收碳关税的税基，这就需要获得出口国政策和出口产品生产过程的大量信息，这些信息的获取离不开出口国政府的大力合作。另一方面，内涵排放是各个生产阶段所排放的温室气体的总和，就目前各国碳排放的实际看，无论是不同行业、不同产品和不同生产阶段的划分方法，还是影响内涵排放的因素（如企业的技术水平、能源消费结构、资源禀赋差异等）都十分复杂，需要有完备的定量计算体系和信息统计系统来管理，还要掌握科学的税基确定技术，可见，碳关税的征收操作起来并不容易。 （四）碳关税的现行作用机制不能完全实现“减排”目标 根据科斯定理，碳关税的现行作用机制是通过排碳权贸易和碳税手段，运用碳补偿的机制原理，解决环境的外部性问题，最终目的就是削减温室气体排放。但国外学者Ackerman（2007）、Houser（2008）分别通过实证研究得出高碳输出国往往不能借此获得国际间贸易的竞争优势，也就是说高排放生产的产品不一定就有竞争优势。因此，碳关税的现行作用机制不完全支持减排目标的实现。征收碳关税的另一个主要理由是避免碳泄漏，但深入考察造成碳泄漏的原因发现，碳泄漏存在很多不确定性，碳关税并不是纠正碳泄漏的适当工具，实现全球减排目标还需寻求其他效率更高的方式。 五、结 论 （一）把贸易关税问题与气候变化问题分开 碳关税的提出有一定的理论依据：首先，碳关税的征收符合污染者付费的原则；其次，它符合预防碳泄露理论；再次，它符合产权理论中的科斯定理。但碳关税将气候变化问题与贸易问题捆绑在一起，不仅不符合WTO的非歧视原则，也违背了京都议定书确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则和“历史责任”原则，其实质是披着“绿色外衣”的新型贸易保护主义，也是塑造国际经济贸易新的不公平秩序的重要模式。这些事实直接导致碳关税无法得到发展中国家的理解和支持，加大碳关税的实施难度。为了实现全球的气候目标，比较理想的做法是把贸易关税问题与气候变化问题分开，让“关税归关税，减排归减排”。碳关税不能替代国际社会在温室气体减排问题上的对话、激励与合作机制。 （二）客观对待碳关税的实施前景 国际碳关税制度的实施面临诸多困境，归因于碳关税征收的合法性不足，发达国家回避历史责任，严格限制发展中国家的碳排放，将极大地限制后发国家的发展空间，必然引起发展中国家的强烈反对。要使碳关税制度最终实施，必须在理论上能充分论证碳关税的必要性，在实践中解决征收标准和法律地位的问题使之更具有操作性，在国际气候会议谈判中各国能够达成共识。当前，我们应该正确认识碳关税的本质，提前做好碳关税法律制度的分析，明确其实施困境。不管碳关税最终是否会实施，我们都应该顺应世界的绿色潮流，坚持可持续发展战略，以积极的态度来面对碳关税的未来，积极参与国际碳关税秩序的建设和维护。 （三）发展低碳经济是实现可持续发展的根本途径 随着可持续发展理念逐渐深入人心，发展低碳经济已经成为全球的共识，碳关税是否实施并不会改变发展低碳经济的趋势。国际金融危机的爆发，使世界各国遭受经济危机和环境危机的双重威胁。在当前传统产业发展受挫、绿色环保市场蓬勃发展的形势下，走低碳发展之路是我国应对经济危机和环境危机双重威胁的正确选择。国外碳关税的提出与实施，会使国内众多企业更加注重节能减排问题，积极发展和利用低碳技术，从而使我国整体向低碳经济转型。当前，不管是政府还是企业，都应该树立可持续发展和低碳经济发展理念，重点发展战略性新兴产业，改造提升传统优势产业。碳关税只是低碳经济的催化剂，我们既要与西方国家在碳关税问题上据理力争，以求相互制衡，更应该明确发展低碳经济是我国实现经济转型和可持续发展的根本途径。 参考文献 刘天姿，陈彬.“碳关税”措施在GATT/WTO体制中的合法性研究J.国际经贸探索，2011（4）：34-39. 罗延林.欧美碳关税制度分析J.贵州警官职业学院学报，2012（1）：96-99. 黄文旭.碳关税相关概念辨析J.岭南学刊，2011（1）：70-75. 王海峰.WTO视野下的碳关税制度分析J.国际贸易，2011（3）：24-29. 柯征.碳关税的本质及其实施前景J.合作经济与科技，2011（11上）：82-83. 张昕宇.“碳关税”的国际政治经济学解析碳政治理念下的国家利益博弈J.前沿，2010（16）：63-66. 陈松洲.金融危机下新贸易保护主义抬头的原因及其发展趋势J.惠州学院学报（社会科学版），2012（2）：35-39. 吕海霞.碳关税：全球金融危机下的新型绿色贸易壁垒J.中国物价，2009（10）：46-48. 李红霞，张一知.碳关税对我国高碳产业发展的影响分析J.会计之友，2011（6）：126-128. 吴易风，刘凤良，吴汉洪.西方经济学M.北京：中国人民大学出版社，1999：402-403. 何代欣.碳关税：机制困境、组织纠葛与经济悖论J.中国行政管理，2010（10）：68-72. 王谋，潘家华，陈迎.美国清洁能源与安全法案的影响及意义J.气候变化研究进展，2010（7）. 谢来辉，陈迎.中国对碳关税问题过度担忧了吗？J.国际经济评论，2010（4）. 侯德文.碳关税实施的困境及其前景分析J.财政与税务，2012（9）：46-47. 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