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农村集体建设用地使用权资本化的模式探索摘要当前，城市化进程速度的不断加快引起了建设用地的巨大需求力。而目前国家法律法规对建设用地，尤其是农村集体建设用地的用途有严格的规定，农村集体建设用地无法自由流转的现状加剧了城市化建设过程中土地的供需矛盾。实际上，土地制度供给的功能只有符合市场需求，才能实现土地资源的有效分配，最终实现社会福利最大化目标。农村集体建设用地使用权资本化模式运营充分证实了这一点。然而该模式目前只在局部地区试行，在全国范围内，并未完全实现农村集体建设用地使用权的资本化。本文认为，要使这种模式在全国范围内真正运行流通，应从立法和执行操作中寻找答案。（中经评论北京）在我国，农民利用土地获取收入的方式主要有两种，一种是通过农耕劳作，充分利用土地资源来获取生产性收入，另一种方式是放弃土地使用权，将拥有的土地使用权作为一种商品，在市场上进行交易，以此获取收益。后种方式实现了土地资源向土地资本经营的转化。农村集体建设用地使用权资本化，是指将农村集体建设用地使用权当作资本进行经营，使其进入市场流通，从而获取一定经济报酬的经营过程。农村集体建设用地使用权资本化，是我国城镇化、工业化发展的必然要求。它的自由流转，缓解了我国城市化发展过程中产生的土地供需矛盾，加快了农村城镇化发展的步伐。我国农村集体建设用地使用权资本化模式早在上世纪90年代末在广东、浙江、上海、湖南、南京等试点城市运行过，且5-12汶川地震中关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见也明确指出，受灾区县的农村集体建设用地使用权和房屋产权可以依法流转。经确权、登记的集体建设用地，可以以转让、出租、抵押、作价入股和合作等方式流转使用。然而由于该模式仅在局域范围内运行，国家并未在土地管理法中明确立法，制定配套的法律法规政策。迄今为止，农村集体建设用地使用权资本化模式未从局域范围向全国范围辐射。除此之外，该模式在试点城市及灾区实施运行中，由于无法有效均衡政府（国家）、集体（地区）及农户（个人）三方的利益，影响了其效率化运行。因而如何使这种模式朝着法制化、效率化方向健康、持续的发展就成为改革的核心问题，同时也是我国农村土地产权制度改革能否进一步深化的重要决定因素。一、我国农村集体建设用地使用权资本化改革的理论依据：公平与效率观在经济学中，同时涉及资源配置及其收益分配理论的主要是福利经济学。福利经济学提出如何通过政府的作用及其相应的政策措施纠正市场经济缺陷来实现社会福利的最大化。其主要研究内容包括以下三个方面：进行资源配置以提高效率；进行资源再分配以实现公平；进行集体选择以增进社会福利。可以说，福利经济理论是以公平与效率理论为基础系统阐述如何实现资源配置中公平与效率的统一，以至于最终实现社会福利最大化目标的理论。农地资源作为经济发展各主体单元必需的物质承载体，对其配置的公平不但直接决定了不同主体的福利大小，而且也反作用于农地资源配置的效率。而对于公平的衡量标准，不同的学者存在着不同的价值判断，因而产生了以下几种衡量标准（小民等，1995）： （1）以保障生存为主的需求标准，即根据生存水平的必要性进行社会财富分配，并通过社会保障的形式来实现。（2）以市场效率为主贡献标准，即财富或收益按每个人以其能力和努力程度所作出的贡献大小进行分配。（3）以公平过程为主的机会均等标准，或者说是重视分配过程的公平参与问题。而在我国农村集体建设用地使用权资本化过程中，应以公平过程为主的机会均等标准作为土地资源配置公平的评判标准。这种观点强调社会财富分配的过程而非结果。就像跑步比赛一样，给每个参赛者公平的参赛机会和相同的起跑时间和场地，则赛跑后的名次成绩不同并不影响比赛的公平性，因为每个选手都是公平地参加比赛的。按照这个标准，农村集体建设用地使用权资本化过程中土地资源配置的公平性就表现在农民能通过公平交易在失去土地的时候获得该土地价值的全部补偿。实现的途径主要是农民集体建设用地使用权流转，可以通过价格谈判将集体建设用地直接人市，由市场机制发挥资源配置的作用。不必像以前那样，将集体土地转变为国有土地，然后由国家垄断土地一级市场供地。在农村集体建设用地使用权资本化配置过程中，如果没有配置效率，经济发展必然受到影响，社会个体的经济收入必然随之下降，政府也缺乏足够的财力建立必要的社会保障体系，收益分配的公平性也就失去了物质基础。我国农地资源的配置中，效率与公平表现出相依相存的关系，二者并不矛盾。衡量资源配置效率的主要标准是帕累托原则，即当资源配置的改变，在没有使任何人效用水平下降的前提下，使得至少一个人的效用水平有所提高时，资源配置就实现了帕累托最优，或帕累托效率。而要实现农地资源配置效率的基本动力是市场，因而许多学者呼吁土地非农化配置中“市场的手”还有待进一步伸长，而“市长的手”还须再缩回一点（曲福田、黄贤金，1997）。任何一个制度的变迁，其最终目标是实现社会福利最大化。社会福利是基于个人福利产生的，取决于其所有成员的福利的好坏，没有个人福利就无所谓社会福利。农村集体建设用地使用权资本化过程中的社会福利表现为构成社会总体的农村人口、非农土地的开发使用者、一般的城市居民以及各级政府等利益主体的福利变动的综合。农地资源配置的最终目标就是相关利益各方社会福利的最大化，由于不同目标之间的矛盾和内在联系，难以使每个目标都达到最优化，因而使各种公平与效率目标的总和最大化，就是社会福利的最大化，并且这种实现土地资源配置的“次优和满意”从技术上也更易于实现（肖健，2004）二、我国农村集体建设用地市场需求与供给约束现状（一）城镇化、工业化发展形成巨大的用地需求拉力据统计局近年的数据统计结果显示，1996年城市化率首次超过30%，近10多年全国城市化速度逐渐加快，2006年全国城市化率达到43.9%比1996年增长13.42个百分点。而2008年中国城市化率已达到45.7%，预计2015年达50%，到2020年中国城市化率将达到55%。据2008年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告显示，预计2030年，从规模上来看，中国城市化率将达到65%以上。城市化进程速度的不断加快引起了建设用地的巨大需求力。而目前依靠传统的土地供给模式已完全不能适应城市化建设的需要。全国土地利用规划纲要1997-2010年实施以来，很多城市的土地规划利用指标已经提前用完。一些地区甚至5年就用完10年指标。面对城市国有土地市场的供求矛盾，数量庞大的农村集体建设用地使用权的自由流转将是大势所趋。农村集体建设用地使用权的自由流转作为土地供给的新途径，可以较好地缓解城市土地一级市场的供地压力，改善目前的城乡二元结构，加快城镇一体化建设的进程。同时还能使农村集体土地所有者和使用者能够从中得到更多的实惠，实现社会福利的最大化。（二）农村集体建设用地的供给约束现状目前，国家法律法规不但没有明确同意农村集体建设用地使用权的自主流转，而且还对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制，国家通过将士地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地用途的改变。如土地管理法第43条规定，农村集体建设用地仅限于“兴办乡镇企业、村民建住宅、兴办公益事业、建设乡村公共设施”。至于进行其他建设所需用地，应当首先改变所有权，将集体土地转变为国有土地，然后由国家垄断土地一级市场供地。除此之外，国家还严格控制农村集体建设用地使用权的自由流转。中华人民共和国土地管理法第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”从上述规定可以看出，农村集体建设用地使用权是受严格限制的。另外，国发200631号文件再次强调“农民集体建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。农村集体建设用地使用权无法自由流转的现状，对农村自主发展工商业、发展市场经济形成了一定的障碍。然而，土地制度供给的功能只有符合市场需求，才能成为一种交易成本较低而效率较高的运行制度。因此，要缓解土地的供需矛盾，必须改变目前的土地供给现状，制定相应的法律法规，使农村集体建设用地使用权的自由流转合法化、效率化，以实现农村土地供给市场持续、健康、稳定的发展。三、农村集体建设用地使用权资本化模式在全国范围内运行的框架性设计与安排我国农村集体建设用地使用权资本化模式探索只适用于局部地区，在全国范围内并未完全实现土地使用权的资本化，因而要使这种模式在全国范围内真正运行流通，应从立法和实施操作中寻找答案。2009年3月，国土资源部出台的国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见，对农村集体建设用地使用权的流转条件、产权管理及收益分配方式作出了详尽的说明。可以说，这些政策文件为我国农村集体建设用地使用权流转的立法限制逐步松绑、开口子，是积极明朗的改革导向。（一）法制化改革集体建设用地市场的建立必须依靠严格、公正、细化的法律法规作为支撑，通过完善的立法对集体所有建设用地市场运作进行约束和管理。立法问题是农村集体建设用地使用权资本化改革能否持续健康发展的关键。由于我国现行的土地管理法及物权法并没有对集体建设用地使用权流转做明确规定。各地区农村集体建设用地隐形流转现象却普遍存在。实践与立法之间存在着严重的冲突。要消除现实与立法的矛盾就必须修改相应的法律法规，废除旧的土地管理法及物权法的规定。建立包含农村集体建设用地使用权自由流转条例的新的法律法规，包括修改现行的宅基地使用条款。1、按照物权法规定的物权平等原则，应尽快消除农村集体建设用地与国有土地的不同权待遇，结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”，真正落实物权平等的基本原则和精神。在土地管理法中应加入以下条款：一是“农民集体土地和城市建设用地实行同地、同价、同权”的条款，即农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的出让、转让、出租、抵押的权利。二是加入“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利”。，以尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以名符其实的完整的物权。2、在土地管理法、宪法中应明确规定农村集体建设用地入市的条款、产权管理及收益分配方式，引导农村集体建设用地使用权的自由流转在合法的轨道上进行，使我国农村集体建设用地使用权资本化模式真正做到有法可依，使土地权利人的利益从根本上得到保障。（二）效率化操作除了有效解决立法问题之外，还应建立保障国家、集体及农户三方利益均衡的配套措施，以保证农村集体建设用地使用权资本化模式有效运作。1、利用土地税收制度来合理调节土地主体利益和行为关系在集体建设用地使用权资本化改革的过程中，应讲究改革艺术。由于在农村集体建设用地使用权资本化的过程中，政府与农民的收益分配格局发生了巨大的改变，以前由政府垄断的收益会更多的流向农民。因此，一方面应充分保护农民的合法权益，另一方面与之相配套的税费征缴制度也会适当的调节流转过程中产生的过高收益，尽可能均衡国家、集体及农户三者之间的利益。第一，征收土地增值税。土地流转过程中产生的增值收益是社会经济发展的共同结果，所以农户从有关政府或开发商取得地价款后，须向政府交纳一定比例的土地增值税。第二，征收土地保有税。可以增大圈占土地的成本，变相限制农民、开发商和其他组织乱占、多占土地，有效控制土地闲置浪费现象。第三，开征土地用途调节税。对开发商的土地开发行为进行调节，有利于土地向最有价值最有效的方向使用。2、建立产业补偿和地区平衡制度在农村集体建设用地使用权资本化改革的过程中，由于工业化、城镇化地区的开发机会较多，因此为了平衡地区间的发展，应建立土地收益的地区平衡机制。即为补偿农业地区、生态保护区、水源保护区及畜禽禁养区、工业控制类地区建立专项基金，基金的来源是对工业化、城镇化地区的土地出让金或租金等收益按照一定的比例进行提取。3、土地用途管制成本的分担问题在农村土地使用权资本化改革（包括集体建设用地使用权资本化改革）的过程中所产生的土地用途管制成本，不应由政府承担，政府需要付出的仅仅是提供制度资源。土地用途管制成本应由市场机制自发的突显和兑现其本原及潜在的价值。在实际运行过程中，很多区域的保护性农地（即基本农田）面积较大，而集体建设用地面积较小，这使得农村集体建设用地的土地用途管制放宽的可预期收益比饺少。因此，应特别注意土地用途管制成本的分摊，“成本分摊，均衡受益”机制要考虑到这种情况，可设计出一种“耕地保护补偿平准基金”，专门用于这些区域的基本农田保护。基金的来源应从用途管制放宽之后，集体建设用地在土地市场上产生的收益中支付。4、建议实行“农村集体建设用地信托制度”按照运作主体的不同，农村集体建设用地使用权资本化的运作模式可以采取集中统一运作和分散自发运作两种模式。集中统一运作是指将土地集中到某一受托机构，然后由受托机构统一进行规划和运作。自发运作模式主要是