浅谈中国灾害应急物流体系建设构建策略.docx

浅谈中国灾害应急物流体系建设构建策略 中图分类号：F252.1 文献标识码：A 2014年8月3日16时30分，云南省昭通市鲁甸县龙头山镇（北纬27.1度，东经103.3度）发生6.5级地震，震源深度12千米。云南瑞丽、大理等地均震感明显。截至2014年8月8日15时，地震共造成617人死亡，其中鲁甸县526人专业提供的服务，欢迎光临巧家县78人、昭阳区1人、会泽县12人；112人失踪，3 143人受伤，22.97万人紧急转移安置。截至2014年8月11日8时00分共记录到余震总数为1 335个。其中5.05.9级地震0个，4.04.9级地震4个，3.03.9级地震8个。 对于灾害应急而言，救援的最佳时间是地震发生后的三天，因此救援人员、物资和设备的快速到达对于保证人民生命安全显得尤为重要。此外，灾后恢复重建、伤员转移、灾民安置、人道主义援助、废弃物处理等都需要应急物流系统的良好运转。由此可见，应急物流系统的完善是有效缓解灾情、保障救援工作顺利、有序、成功开展的基础。我国属于突发事件的高发国家，1998年的水灾、2003年SARS、2008年初的雪灾和5.12汶川地震等重大灾情，都说明了应急物流的建设与发展直接关系着我国对各种突发事件及灾害的有效应对能力。因此，应该深刻反思我国应急物流体系中存在的不足和暴露的问题。 1 应急物流的概念及基本特点 由于应急物流有其自身的本质要求、运作目的和需求特征（如：救援人员和应急物流中救援需求的紧急性），使得应急物流和商业物流有很大的不同。应急物流是计划、管理、控制救援物资、信息和服务从供应地到需求地的有效流动，以满足应急状况下受灾人群的紧急需求的过程。我国普遍认为：应急物流是指以提供突发性自然灾害、突发性公共卫生事件等突发性事件所需应急物资为目的，以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特殊物流活动，借助现代信息技术，整合应急物资的运输、包装、装卸、搬运、仓储、流通加工、配送及相关信息处理等各种功能而形成的特殊的物流活动。 从应急物流的概念可以看出，应急物流首先应该满足应急物流的本质和战略，即保证物资的高效流动，满足受灾地区人群的紧急需求。此外，应急物流也包含逆向应急物流，主要处理受灾地区重建中产生的无用物料的逆向流动。要做好应急物流，首先需要确认救援供应的来源、协同供应救援和受灾群众的紧急需求，而这些在实际运作中还有困难。因此，需要有效的信息侦查、收集、处理和预测能力，准确了解供应地和需求地的真实信息，在信息基础上做好供应、需求、运输、调拨、捐赠、分配的协同运作。 其次，由于基础设施受损和次生灾害发生导致的基础设施的可靠性影响救援物资和人员对受灾地区的可达性，又使得基于时间竞争的应急物流变得更加复杂和困难。因此，抢修基础设施，保证物流通道通畅在应急物流中显得尤为重要。此外，由于时间的紧迫，通过多种运输方式，尤其是空运，将救援人员和物资快速送达受灾地区，保证可达性，成为灾害发生后的首选方式。而这又对应急的装备和设备提出了更高的要求。 第三，应急物流非常需要准确的、实时的救援信息，但这几乎是不能实现的。此外，在救援供应商、物流服务商、受灾地区需求者之间的通讯中断也可能导致应急物流中资源协同变得困难。尽快恢复通讯手段，保证通讯畅通，是有效进行物流运作的基础。 2 从云南省鲁甸县6.5级地震中反思我国的应急物流能力 应急物流是一个系统工程，需要应急物流系统，如：应急物流保障系统、应急物流指挥系统、信息系统和配送系统等的协同运作，发挥整体效益，实现应急物流能力最大化。 应急物流系统的结构包括控制层、决策层、数据层和环境层四个层次，其结构如图2所示： 所谓应急物流能力就是指某特定的应急物流系统，从应急需求分析、应急需求确认、应急物资采购、分拣、运输到交付给应急客户的全过程中，在响应时间、响应速度、物流成本、订单完成准时性和订单交付可靠性等方面的综合反映。其主要表现为是否能满足应急物流系统的设计目标：快速响应、满足需求、提高柔性、降低成本、信息准确传输、反馈和共享以及供需协调的无缝对接等，实现时间效益最大化和灾害损失最小化。 在此次云南省鲁甸县6.5级地震发生后，通讯网络中断，致使震中与外界失去联络，造成无法准确及时了解地震发生的具体情况；地震又造成了道路瘫痪加之天气恶劣，致使外界救援物资、器械不能进入震中区域，由此失去了在最快时间、以最快速度为灾区送去最需要的物品和大型机械的最好机会，也导致了由应急物流系统的物质结构形成的客观能力和由应急物流系统的管理者对整个应急物流运作过程中的协调与控制能力的脱节，使应急物流能力大打折扣，造成很大损失。 本文主要根据应急物流的特点和应急物流能力的评价要素，从系统的角度，结合我国云南省鲁甸县6.5级地震中反应出来的一些现象，反思我国应急物流体系存在的问题，并提出相应的对策建议。 3 从云南省鲁甸县6.5级地震反思我国应急物流体系存在的问题 此次云南省鲁甸县6.5级地震受灾人口多，对救灾物资的需求量大，需求频率高，而且这些物资的来源广泛，调配涉及的部门也众多，运送路途艰难，灾区环境恶劣。我国政府在应对这场突发性自然灾害时沉着、冷静，在领导指挥和救援手段方面有很好的表现。但是，面对突发的自然灾害，我国应急物流体系仍然存在着很大的问题，主要体现在以下几个方面： 第一，信息通讯手段亟待改善。在云南省鲁甸县6.5级地震发生前，没有预警，震中的人群仍如往常生活一样；云南省鲁甸县6.5级地震发生后，在一段时间内外界对地震中发生的情况一无所知，给指挥工作带来很大难度。这次地震中，几大通信运营商的通讯几乎全部中断，通讯保障措施明显不足，越是受灾核心地区，通讯越困难，这反应了通常使用的通讯手段在灾害中可能失效。以致地震发生后，不能及时了解灾区情况，不知道灾区人民需要什么，应急物流供应也就无从谈起。应急物流本身就具有供应点和需求点信息不对称且随着时间变化而发生变化的特点，这使得快速应急救援和物资保障变得更加困难，而通讯的中断使得这种困难难上加难。 第二，交通网络欠发达。交通网络欠发达使得物流运输物资无 法送达或暂时无法送达，以至于在震后的一段时间内，救灾物资主要是由解放军和武警官兵徒步送达。在云南省鲁甸县6.5级地震的救援过程中，道路成了输送救援物资的难点问题，由于地理和天气的原因给输送物资增加了难度，限制了应急物流的使用弹性和灵活性，降低了救灾的效率。 第三，物资储备体系不完善。应急物流的基础建设还应该重点考虑物资储备体系。而目前我国的国家救援储备，在全国建立了10个国家级的储备仓库。灾害发生后，主要依靠国家调拨资源、或者利用军队的资源，以及国民捐赠的物资。但是，由于灾害发生灾民的紧急需求和救援物资的到达存在时间差，因此，应该考虑健全家庭和社区的应急物资储备，但目前我国家庭应急物资储备几乎没有。 此外，大量物资存储面临管理的问题，成本的问题和损耗的问题。我们国家现在的储备相对来讲品种单一，渠道单一，而且布局不合理。由于灾害发生具有随机性和不确定性，仅靠国家储备仓库的储存是不科学的。可以考虑完善市场机制，建立市场储备，而目前我国还没有完善物资储备的市场信息。 第四，缺乏协调应急物流的管理体系。目前，我国自然灾害应急物流没有专门的自然灾害应急物流管理机构，云南省鲁甸县6.5级地震发生后，才成立了初级联动方式的单项危机综合应急指挥部，是以单项灾种的职能部门减灾应急管理为主，应急救援力量分散于多个部门，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制，需临时组织应急救援力量，这就可能存在职责不明、机制不全、针对性不强等问题，难以协同作战、发挥整体救援能力。这就导致了地震发生后数天，由于救灾前线物资的分配存在多种渠道分发、多种指挥协调的混乱局面，造成的物资配送分发的不科学、不及时。 第五，应急物流预案制定不完善。虽然各级政府都有应急预案，但是预案的可操作性和协同性亟待加强。比如，各地捐赠的物资运到什么地方，由哪个部门来管理。各地储备物资用什么车辆运输到灾区，车辆如何征集，路线怎么规划都没有明确的规定。到达灾区的物资，如何分配，按什么标准分配，怎么保证基本的公平和公正，使得灾区群众都能获得合适的物资，保证基本生活，这些都没有具体的要求。所以，应急物流预案的操作性和各个主体的协同性需要完善。 4 中国灾害应急物流体系的建设 4.1 灾害应急物流指挥体系的建立 灾害应急物流的顺利实现是一个系统工程，除了完善应急物流的基础保障外，还涉及应急物资的筹措与采购、应急物资的储备与调度、运输与配送等方面，而这些工作需要一个统一的机构来组织协调，才能顺利完成。从我国以往的情况来看，这个协调机构都是由政府根据应急方案从各单位紧急抽调人员临时组成的，虽然取得了一定的效果，但也暴露出灾情信息滞后、救援工作效率不高以及严重影响了政府其他工作正常开展等问题。因此，有必要根据我国的政府结构和灾害应急物流的运作流程，建立一个常设的、专业的灾害应急物流指挥中心，专门用于救灾指挥工作，保障应急物流高效、顺利的实施。 4.2 灾害应急物流配送体系的建立 在灾害应急物流系统中，应急物流配送体系十分重要。通过政府工作人员、救灾部队分发给群众的做法，效率低，分发面窄，效果不尽如人意。政府可以通过以下几点来建立高效、发达的应急物流配送体系：（1）政府可通过灾害应急物流指挥中心，结合实际情况，整合现有社会资源，联合配送行业内信誉高、价格合理的物流企业进行协同式配送；而且可以通过大型物流企业已建立起来的供应链、连锁网络组织应急物资投放市场。（2）在紧急情况下，可与军方联系救灾抢险事宜，动用军用运输装备、军用运输专用线路及相关设施，从而实现灾害应急物资的快速配送。（3）政府应大力推进国内电子商务业的发展，着重优化电子商务系统的应急物流配送网络，建立应急物流信息平台，加强应急物流指挥中心与电子商务业的联系，减少物流环节，简化物流过程，提高应急物流配送的快速反应性能。（4）在应对危机时，政府可根据应急工作的需要，通过行政手段和舆论召唤，动员人民群众参与应急工作，通过组织地方干部、民兵、部队、公安、志愿者、防疫人员、医务人员等多方力量，以最快的速度将应急物资发放到受灾地区，这样可保证应急物流配送的速度和广度。 4.3 灾害应急物流系统运营方案的选择 灾害的突发性、不确定性等特点决定了平时必须着眼于预案的准备。当灾害发生时，必须在最短的时间内在多个应急物流预案中确定一个最合适的方案立刻付诸实施，这样才能使灾害应急物流在实现最高效率的同时兼顾效益目标。因此，如何给各个应急物流预案进行评价和排序，从而选出一个最佳方案是一项重要的和值得研究的工作。笔者认为在方案的选择上应该主要考虑两大方面的因素：（1）应急物流服务能力。灾害应急物流系统本身是一个服务系统，其物流服务能力理应成为衡量方案优劣的依据。物流服务的核心是满足因灾害产生的物流需求，如应急物资的及时送达、保质保量等，由于应急物流急字当先，其服务主要应考虑及时性、安全性和缺损率三个方面。（2）物流成本。灾害应急物流系统同时也应该注意物流成本的节约，避免出现帕累托无效率状态。我国作为一个资金尚不宽裕的发展中国家，这一点就显得更加有意义了。 5 总 结 灾害应急物流在我国尚属一个新兴概念，我国应急物流体系还很不完善，需要加强对建立应急物流体系的理论与实践研究，不断完善应急物流理论。灾害应急物流机制和系统的建立是要以物流软硬件基础设施、法律法规的建立和完善作为保障的。我国应积极学习先进国家的经验，尽早建立快速、高效的灾害应急物流系统，保障国民经济与社会