农村集体建设用地流转模式的多样化创新.doc

农村集体建设用地流转模式的多样化创新 基于政府与市场关系的视角一.引言长期以来，农村集体建设用地流转受到国家严格限制，未能发挥其作为存量资源的重要作用。近年来，随着经济发展和城镇化水平的提高，土地资源的资本价值日益显现。在城市郊区和经济发达的乡镇，农民集体所有的建设用地流转逐渐盛行。集体建设用地的流转，在部分地区已由违法的隐形流转转为符合地方规的公开试点流转。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式。因此，比较与总结各地流转模式，对探索严格规范城乡建设用地统一市场的管理政策，优化配置土地资源，促进社会经济可持续发展具有重要意义。二各地集体建设用地流转模式的地方制度特征 中国基层自发试点集体建设用地使用权流转，最早可追溯到1992年广东海南。而1999年国土资源部首先批准安徽芜湖开展流转试点以后，各地积极试点并形成了各具特色的模式。（一） 海南模式 海南市是经国务院批准的全国农村改革实验区之一。南海市县，乡两级政府从1992年开始，利用大量本地和外地资金在当地投资设厂的机遇，在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，以土地或厂房出租结企业使用，打破了国家统一征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了一定的空间。海南市让农民以土地的权利参与工业化，以集体土地低成本地启动了工业化，既促进了地方经济发展，又惠及农村和农民，为整个海南工业化的提升创造了政策环境和基础设施。（二） 古田模式 福建省古田县自1994年正式允许集体建设用地流转。其特点是：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳土地取得费作为征地3费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定的标准收取土地转让收益金。（三） 苏州模式 1996年苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法开始了规划区内外分别对待的政策：苏州市城区规划区、县级政府所在地的镇及省级以上开发区范围内的集体存量建设用地“转权让利”；上述范围外的集体存量建设用地“保权留利”.2002年根据国土资源部对苏州市征地制度改革试点方案所作的批复，苏州市在城镇规划区内全面探索国有土地和集体土地“两种产权，同一市场，统一管理”的新途径。城市规划区内外的存量和新增集体建设用地直接入市流转，实行不同用途的最低保护价。（四）湖州模式 2001年湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法，确立了各类集体土地所有者法律上平等，流转必须取得所有者的书面同意的原则；区分了集体建设用地在所有者与使用者之间的供应，使用者之间与他方的流转。无论存量还是新增的都纳入集体建设用地使用管理，使用必须符合土地使用总体规划和乡（镇），村建设规划及土地利用年度计划。制定并公布集体建设用地指导价和最低保护价，并适时调整。收益主要用于对原承包农户的补偿，土地保护开发，基础设施和公益事业建设以及本集团经济组织成员的社会保障。(五)安阳模式 河南省安阳市制定并颁发了安阳市集体建设用地流转管理试行办法，将集体建设用地流转定义为“土地所有权不变，土地经营权发生转移的行为”，并确定了“产权清晰，有序有偿，合理分配，总量控制，计划调节，统一管理”原则。流转收益分配按照所有者和管理者利益兼顾的原则，在所有者和管理者之间进行分配。无论是新增建设用地还是存量建设用地，所有者和管理者的收益都按4：6的比例进行分配，农民宅基地的流转收益按所有者和管理者8:2的比例分配。（六）芜湖模式 1999年11月24日，经国土资源部批准，芜湖市成为集体建设用地流转试点市，并制定了芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法(试行)。实行农民集体所有建设用地使用权有偿，有限期，有流动的制度，按地价对土地使用者或承包者进行补偿。突出规划与计划的作用，将集镇建设用地及农民集体所有建设用地流转管理纳入土地利用总体规划，村镇规划，在规划所确定的规模内流转，试行计划管理，总量控制。2002年调整了土地流转收益关系，市政府退出分配，改为土地所有者与乡（镇），县政府按5:4:1分成。（七）顺德模式 2001年顺德由国土资源部和国务院法制办批准作为广东唯一的农村集体土地管理制度改革试点地区，通过征地补偿市场化，集体土地资源控股化和固化，集体建设用地流转等试点，解决农民集体土地财产权利不能通过市场实现的问题，集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划：建立集体建设用地基准地价，定期公布，作为政府向土地所有者核收流转收益金的依据；流转可采取招标，拍卖，竞价或者协议方式进行，流转双方当事人须签定流转合同并备案，向土地所在地的区国土资源部门申请登记。（八）成都模式 2007年成都市作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，出台了成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）。按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩方式，通过实施土地整理取得的集体建设用地指标 在所有权不变的前提下，可以有偿，有限期流转。土地所有者持经村民会议2/3以上成员2/3以上村民代表同意流转的决议和集体土地所有证，向当地国土资源部门提出流转申请，经县级人民政府审批后核发批准书。流转价格不得低于区域最低保护价。收益归农村集体经济组织所有，优先用于农民的社会保险。三政府与市场在各地模式中的作用及绩效 下面笔者对各地模式进行比较：（一） 基层政府职能与政策工具 从各地试点情况看，地方政府引导和规范集体建设用地流转中的作用非常重要。如苏州模式是县级及以上人民政府根据国有土地和集体土地“两种产权”，实行“同一市场，同一管理”，并参与全过程；安阳模式也侧重“统一管理”。地方政府几天建设用地管理的常用政策工具是乡(镇)土地利用总体规划和乡（镇），村建设规划，大部分试点地区都能突出规划在集体建设用地流转中的低位与作用。建设用地流转在总量控制下很重要，芜湖模式的经验表明，统筹城乡规划土地利用分区，严格限定流转范围，将集体建设用地纳入年度供地计划管理，可以从源头上控制供地总量，防止集体土地大量入市冲击国有土地市场。 其实，在国土资源部推行试点之前，城镇规划是集体建设用地流转的主要政策界线，既规划区内外分别对待，流转范围限于城市规划区外。城市规划区内一律征为国有“转让权利”，而规划区外的集体土地，只要符合规划且经依法批准取得建设用地使用权的就可进入市场“保权留利”，成为很多地方的通行做法。（二）产权与市场化改革 产权作为一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期。宪法允许“土地的使用权可以依照法律规定转让。”各地试点模式都要求在流转之前明晰产权，按照集体土地所有权和使用权分离冤啊则，流转后的集体建设用地使用权申请登记，以保护交易安全及形成稳定预期。 芜湖模式给人们的预期是：法律终将归还农民集体土地的完整产权，建设用地不再因“出身”不同遭受不平等的待遇。而苏州模式的探索更具代表性，1996年确立两种市场统一管理和最低保护价制度，2002年试点“两种产权，同一市场，统一管理”，将集体建设用地流转范围扩大到城市规划区。在城市规划区内允许两种产权同时存在，其实改变了城市规划区内土地征收为国有才能用作建设的唯一合法途径现状。而且，产权与市场化改革还产生了持续创新的激励。如苏州市将土地整理增加原属于建设用地的耕地面积与新增建设占用耕地面积等量置换，既缓解用地供求紧张的状态，又降低征地成本。（二） 土地收益分配与农民权益保障 模式设计成功与否的关键在于权力配置和利益分配的平衡问题。芜湖模式在制度设计之初，镇政府就作为收益分配主体从而主导流转市场的动力大。但由于农村集体所有的土地权力主体虚伪或易位，土地权益归属就难以定位，导致流转收益被层层截留。集体土地所有权权限不清是中国农民土地权力缺乏保障的根本原因，各地的试点都尝试对集体土地所有权权限作出明晰的界定。再加上农村社会保障体系尚未建立，失地农民的合法权益以及失地后的生活保障问题尤为重要。流转收益的分配必须以产权为基础，坚持效率优先，兼顾公平的原则。流转所有的收益应主要用于集体组织成员的医疗，保险，养老，失业等社会保障，剩下部分用于兴办集体公益事业，改善集体土地的投资环境，改善农村的生活条件或分配给农民或组织进行新的投资，使集体土地增值。各地试点模式在流转收益分配和权益保障上，或多或少给予农民长期稳定的预期。 以政府，农民与市场关系作为比较要素，总结各试点地区模式在政府职能与政策工具，市场化改革措施，土地收益分配，农民权益保障的作用特征，结果见表1.从政府与市场的关系看，各试点模式可以归结为政府主导型，市场主导型和政府与市场并重3类模式。三者都重视将集体建设用地纳入总量控制范围，在规划的引导和控制下流转。其中，政府主导型有利于政府宏观调控，总量控制土地供应，不影响政府垄断土地一级市场的低位。场主导型在符合规划和保有集体土地所有权的前提下，可由集体经济组织自主流转集体土地给企业或个体工商户使用，有利于保障农民以土地权力参与工业化，但增加了政府对土地市场宏观调控和管理的难度“而在目前转型期政府与市场并重模式追求农民，社区双赢的成效日益受到了人们的重视。 表1 集体建设用地主要流转模式比较政府与市场 的关系流转模式政府职能与政府工具市场化改革措施土地收益分配农民权益保障政府主导型古田模式本集体内部流转登记管理；本集体外部流转按征地管理所有者同意；流转各方及土地所有者签订各有关协议土地转让收益金按村集体47%，乡政府30%和县政府23%的比例分配集体内部有流的权利苏州模式统一管理：土地利用总体规划，城市规划；地价管理；收益政府间分配两种产权，同一市场；按不同用途确定全市集体建设用地流转最低保护价集体建设用地第一流转缴纳土地3流转收益；再次流转缴纳增值费集体土地所有者所得土地收益，用于发展农村经济，基础设施和农民安置安阳模式总量控制，计划调节，统一管理；控制土地流转总体规模，严控“农转非”产权清晰，有序有偿；土地所有权不变，土地经营权发生转移合理分配；按照所有者和管理者利益兼顾的原则，四六分成新增建设用地按所有者和原承包户八二分成；宅基地集体和农户八二分成芜湖模式在规划所确定的规模内流转，实行计划管理，总量控制所有权与使用权相分离，实行建设用地使用权有偿，有限期，有流动制度土地流转收益:土地所有者与乡（镇），县政府按5:4:1分配按地价对土地使用者或承包经营者进行补偿；对流转后农民实行养老补助成都模式统筹城乡综合配套改革；经县级政府审批后国土局核发同意流转批准书城镇建设用地增加与农村建设用地少相挂钩；流转实行最低价政府公布集体建设用地使用权最低保护价；收益归农村集体经济组织所有保持土地所有权不变，流转收益优先用于农民的社会保险市场主导型南海模式县，乡两级政府统一规划集体土地不仅改变土地所有权性质，打破了国家统一征地垄断农地非农化的格局土地股份合作制；以土地或厂房出租给企业使用农民以土地的权利参与工业化；权益股份化顺德模式土地利用总体规划和城镇建设规划；合同备案管理，登记；基准地价征地补偿市场化，集体土地资产以股份量化和固化，集体建设用地流转政府向土地所有者核收流转收益金；集体土地资产以股份量化和固化村民宅基地固化；权益股份化政府与市场并重湖州模式土地利用总体规划和乡（镇），村建设规划以及土地利用年度规划实行指导价和最低保护价，根据经济发展和土地市场发育状况，适时调整对原承包农户的补偿，土地保护开发，基础设施和工艺事业建设及社会保障集体建设用地使用收益主要用于本集团经济组织范围内成员的社会保障四地方制度安排与国家法律行动：启示与讨论（一）启示 笔者通过上述对比分析，得出以下结论：1. 按照“同地，同权，同价”的原则，建立一个完善，统一，高效的城乡土地市场，允许两种产权同时存在，在利益分配和管理机制上即使政府通过总量控制和调节集体建设用地的供应，又给予集体经济组织以流转自由，保障农民利益，这是当前各地试点模式成功经验之所在。2. 集体非农建设用地流转的核心在于，遵循公平分配和合理分配的原则，建立合理的土地利益分配机制，重点保障失地农民的根本利益。这是当前各试点模式成功的另一个重要经验。（三） 乡镇基层政权介入集体建设用地流转的比较优势 根据土地管理法第十条的规定,“已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营，管理。”现行的制度安排，使乡镇基层政权有可能成为唯一既具有政府管理职能，又作为所有者直接参与集体建设用地流转过程的组织。相对村组而言，乡镇基层政权最有能力和动力降低集体建设用地流转中的交易成本。中国乡镇基层政权介入集体建设用地流转，与其响应1978年以来的改革密切相关。中国土地家庭承包制的改革给予了农村剩余索取权，同事也留了其他利用与再分配的权利授予国家和地方政权，20实际80年代中期，在包产到户改革释放的巨量农村剩余劳动力要寻求出路的压力下，中央政策开了个口子，既允许农民创办乡镇企业，以增加农民收入和解决越来越严重的农村就业。同期财政分权改革，进一步刺激了地方政府追求本地工业化，城市化的欲望。工业化的重心下移，发动机由国家转移到地方之后，基层政府发展工业化的资源基础与资本积累的优势在于：集体土地制成为乡村企业资源基础与资本积累的优势在于：集体土地制成为乡村企业资源配置低成本以及中国转轨低风险的根源。从这一时期开始，乡镇政府或村级组织为谋求地方经济发展，积极出面组合资源，将集体土地提供给企业；充分利用廉价的土地和劳动力，低成本地启动了乡村企业化。 地方分权使地方政府致力于通过耕地损失退化来取得经济快速增长所需的土地。快速城市化和工业化从农业生产中转移出更多的土地，威胁到中国粮食自给政策，有人提出城市不断扩张的趋势能否通过持续增长的农地损失来维系的疑问。于是，1997年实行建设占用耕地冻结，并通过1998年修地土地管理法实行土地用途管制，严格农地转用审批和征地审批，将审批权上收省级以上人民政府。政府动用征用权原本具有节约交易成本的优势，但是，随着转用，征收审批环节的增加，不同层级政府之间在经济发展与耕地保护上激励不兼容，如果地方工业化和城镇化仍沿用征地模式，结果是政府动用征用权节约交易成本的比较优势丧失。 产权理论高速我们，它的一个主要功能是引导，激励人们视线将外部性较大地内在化。当产权对外部内在化为收益和成本的影响更加经济时，他们就产生了。在当前中国实行世界上最严格的耕地保护制度情况下，基础政府会灵敏地感受到陈本收益的变化，并及时作出成本收益的理性计算，不着外部性内部化为收益机会，降低交易成本，诱致相应制度创新发生。（四） 政府与市场的作用边界 政府在流转中的作用是发挥政策向导，统一规划，统一管理，总量控制。但乡镇基层政权既作为政府管理者，又作为所有者介入集体建设用地流转过程，政府角色混淆与智能错位，容易受所有者利益驱动而偏离管理者规划控制的约束，导致政府失误。 集体建设用地流转试点的成功，表明“通过市场交易修改权利的最初的合法限定通常是有可能的”意味着农民制度选择和市场参与机会的增加，将有助于打破长期以来以集体土地征收的单一格局，并将加速土地资源市场化配置，保护农民私权利。但是，集体建设用地流转是一把双刃剑，虽有利于保护农民利益，但不受控制的逐利又可能导致市场失灵。市场作为一种制度安排，有效作用的前提是交易成本很小；如果交易成本超过解决问题的收益，可能就需要政府干预。（五） 地方制度安排与国家法律行动的困境 在现行法规亚种滞后的局面下，地方进行的土地制度创新更值得关注。随着地方经济自主权的扩大，经济基础的变化必然引起基层政府职能定位的变化。拥有地方立法权优势的苏州市于1996年率先在全国出台了苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法。2005年6月23日广东省以省政府规章的形式出台广东省集体建设用地使用权流转管理办法，对打开土地制度改革的新缺口，打破政府垄断土地一级市场格局改变城乡分各个的二元土地制度，降低工业化成本，形成以私权保护农民土地权益的法律体系，具有里程碑的意义。但是，试点地方政策和法规由于与国家大法冲突，也无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场亟待规范运行。 现行法律对“农民集体所有的土地使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设”的规定，限制了集体建设用地使用权的法律空间。对于集体建设用地使用权规定了两种法定许可情况：（1）第四十三条“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”，用但书规定了集体用地的范围；（2）第六十三条“因破产，兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”，用但书规定了集体建设用地使用权被动流转原则。农民对土地的产权是严格受法律制约的，这是农民对土地产权的有限行为能力的根源，虽然，法律对集体建设用地流转的限制，是以往市场经济欠发达，对流转后各种土地权益如何调整没有形成公式化时制定的，但是在法律调整上，与该国有土地相比存在不平等现象。工业化进程中的农民土地权力问题，一直受到公共政策制定者的忽视。集体建设用地作为财产的转让权一直不能得以实现，严重阻碍了农村土地的资本化。当然，目前问题再向良性方面发展：2007年颁布的中华人民共和国物权法赋予集体所有的土地作为建设用地的用益物权特性。物权立法精神的进一步落实对今后加强农村土地资本化及市场建设朝着市场化的方向前进，承认农民的土地权益，逐步放开土地一级市场，实现国有土地与集体土地“同地，同权，同价”具有重要意义。 五结论 政府与市场的关系即是政治学又是经济学的核心问题，查尔斯.林德布洛姆在论述关系时作出一个重要论断：“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”这句话同样适用于中