行政强制执行问题浅析.doc

行政强制执行问题浅析【摘要】任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯彻实施表现出来的，否则，不论其多先进、多全面，都将变成一纸空文。因此强制性是各种法律规范区别于一般社会规范的重大特点。而对于行政法来说，行政强制就是实行行政法律规范最有利的保障，也是维护社会公共秩序、促进经济发展的必要手段。行政法是与人民生活关系最密切的法律规范。因此行政强制也关系到人民生活的方方面面。在今年6月30日行政强制法的出台，用法律的形式规范了行政强制。但行政强制这一具体行政行为仍有很多问题没有解决，本文就行政强制内行政强制执行部分存在的问题进行简要分析。【关键词】 行政强制法 行政强制执行 暴力执法 非诉行政执行行政强制执行，是指行政机关或行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或其它组织，依法强制履行义务的行为。 行政强制法第2条 第3款。行政强制执行与行政强制措施共同构成了我国的行政强制制度。如果说，行政强制措施通常是在行政机关作出决定之前采用的，目的在于预防，减少，制止或控制危害社会行为发生的行为。那么，行政强制执行就是在行政决定生效后采用，集中体现行政法规的强制性的行为。而行政强制执行中的问题也出在这种强制性上：强制的程度轻了，难以达到强制执行的作用；而重了又有可能发生暴力执法、暴力抗法等暴力性问题。另外，行政强制执行权的权属划分上也存在一定的问题。解决行政强制执行的问题就要从其制度上分析。目前我国所采用的行政强制执行制度是形成于1982年底的双轨制行政强制执行制度，即“法律规定行政机关强制执行的，行政机关可以依法强制执行；法律没有规定行政机关强制执行的，作出决定的行政机关应当申请人民法院强制执行” 全国人大法律工作委员会行政法室主任李援语。概括而言就是已申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为特例。我国行政强制实行双轨制的法律依据主要是行政管理领域各单行法律的规定和行政诉讼法第66条的规定。同时，新出台的行政强制法第52条也有相应的规定。前者主要是就各法律涉及的具体行政行为的强制执行问题进行具体列举规定。行政诉讼法第66条规定“公民、法人和其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”是对各单行法律的认可。行政强制法第53条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的没有行政强制执行权的行政机关可以在期限届满之日三个月内，依本章的规定申请人民法院强制执行。”是将这种行政强制执行双轨制的制度明确规定的法律条文。我国现行的行政强制执行制度有如下一些明显的优点：第一，有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，并具有督促行政机关依法实施行政行为的作用。第二，有利于保护行政相对人的合法权益，特别是行政相对人因种种原因放弃行政复议和提起行政诉讼的权利时，不至因违法行政行为直接由行政机关自行强制执行而受到侵害。第三，有限的行政机关自行强制执行可以快速地解决因情况紧急而需要迅速执行的问题。尽管这种双轨制有一定的优点，但也存在这一些缺陷：第一，由行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件，往往费时较长，很多需要行政强制执行权的行政机关因没有行政强制执行权而不得不申请人民法院强制执行，使得大量的非诉行政执行案件进入法院，不仅影响了行政执行效率，还极大的增加了法院的负担。第二，由于需法院执行的案件众多，法院很难全面地审查，而使其实际上变成了行政机关的执行部门，这样的结果就使得法院对行政机关的支持功能远远超过了监督的功能，使司法与行政机关的角色严重错位，浪费了有限的司法资源。第三，由行政机关自身实施的行政强制执行，虽然可以满足提高行政效率的要求，但因缺少对行政机关自行强制执行过程的约束与内外的监督机制。使得其行为常有违规和暴力的成分，让被执行人不满，加重了行政强制执行的问题。下面，本文就暴力执法和非诉行政执行两方面分析行政强制执行中存在的问题。 一、暴力执法问题一谈到暴力执法，马上就会想到一个词“城管”。近年来城管的暴力执法是行政强制执行中暴力执法的突出点。从2006年北京的“小贩杀城管”到2008年湖北天门的“魏文华之死”其中无一不包涵暴力的成分。尽管现在的城管制度存在各种问题，但其出现却是为了减少人民的负担，方便人民的生活。城管是在1996年行政处罚法颁布后，根据其第16条的规定，相对集中行政处罚权，将原来为数众多的执法部门合并成为“城市管理行政执法局”。 2000年9月8日，国务院办公厅发布的关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知（国办发200063豪文件）从此“城管”一词开始在全国范围内使用，城管也开始走进人民的生活。虽然城管有其积极的作用，但在2002年国务院将城管体制推向全国，并扩大其权利后， 2002年，国务院发布的关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217号文件）。矛盾随之聚集，暴力现象也骤然升级，近年日趋激化：1、2006年7月31日，深圳龙华街上的小贩刚被街道城管处罚过，市里的城管又过来处罚。可正当市里的城管处罚完想走的时候，三辆街道执法车将其前后围住，接着车上冲下来30余人，都是街道城管的人，不由分说地将市里的城管一顿暴打，令周围的小贩瞠目结舌。 景锦：深圳城管扒裤：典型制度下的典型事件，载南都周刊2007年5月14日。2、2008年11月27日，在北京中山公园前，一名17岁少年正与同伴散发小广告。突然，城管执法车前来，众人一哄而散。而这名少年为逃离城管跳入旁边的筒子河，很快便不见踪影，溺水身亡。 展明辉、吕佳瑜：17岁少年为躲城管追赶调和身亡，载新京报2008年11月28日。3、2009年5月16日11时许，小贩夏俊峰在照常出摊后，尚未来得及摆好炸串用具，就被沈阳市城市管理行政执法局沈河分局的申凯、张旭东、张伟等执法人员带走。后夏俊峰随同城管执法人员来到沈阳市城市管理行政执法局沈河分局滨河勤务室准备接受处罚。期间，夏俊峰与申凯、张旭东等人发生争执，遂持随身携带的一把尖刀先后猛刺申凯胸部、背部，张旭东胸部、腹部及张伟腹部等处数刀，造成申凯、张旭东死亡，张伟重伤。 小贩刺城管致2死1重伤被判死刑 /s/2009-12-22/114019313051.shtml而分析城管暴力执法的原因，一方面是由于城管执法为行政机关自行强制执行，缺少对其的监督；另一方面，城管实行的行政强制并不适合其自行执行。城管管的是“穷人”，这说出了城管执法的最大难处：“穷人”就是城市里的弱势群体，他们的生活环境及其脆弱，一旦赖以为生的手段被城管取缔，其生活就会陷入绝境，不得不以暴力相搏；他们的流动性强，对他们的处理往往极易死灰复燃，使执法效果大打折扣，劳而无功的感觉使城管变得易怒，暴力执法既可以提高效率，又能发泄情绪，便被广泛使用，但这也使暴力抗法的人变多，进入了恶性循环；对于弱势群体，人们都有潜在的同情心，于是旁观者便已各种方式“打抱不平”，激化了矛盾。面对日益突出的暴力执法问题，国内学者提出了各种解决方式，但其观点大多从城管制度出发，并没有分析行政强制制度的角度。这是不全面的，解决暴力执法问题，不但要改变城市管理制度（主要是对待流动商贩的）及其配套措施，更为重要的是明确行政机关自行强制与申请人民法院执行之间的界限。使类似城管执法这样容易激发矛盾的问题由法院来执行，同时扩大不易激发矛盾的行政机关的强制执行权。 二、非诉行政执行问题非诉行政执行是指没有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请按照法律规定及一定程序才能实施的行政强制执行。 姜明安： 行政法与行政诉讼法（第三版） 高等教育出版社 ，2007年版，第325页。本来非诉行政执行即由法院执行行政机关的决定可以最大程度上保护行政相对人的合法权益。但由于立法方面的原因，目前我国的行政机关和法院在行政强制执行权限的划分上并不明确，使行政机关和人民法院都对非诉行政执行有颇多的不满。对于行政机关来说，很多的行政机关和法律法规授权的组织作出的行政决定因其本身不具有行政强制执行权，而不得不申请法院执行。目前我国仅有20部法律和23部行政法规对行政机关的行政执行权作出了规定，使十几个行政机关拥有了行政强制执行权，但这相对于我国的行政主体来说是远远不够的。 数据来自政府法制半月刊2006.4中“执行难”如何破解，作者：王莹 伟民。而且申请法院执行的执行率不高，执行中止率居高不下；执行的期限过长（因须执行的非诉行政执行案件过多，一个案子往往需一到两个月才能进入执行阶段）；法院的事前审查过程繁琐，耗时较长；还需收取一定的执行费。另外，以行政强制执行中的敏感领域强制拆迁为例。根据规定，强制拆迁既可以由行政机关自行执行也可申请人民法院执行。但就目前的实际情况，这类问题大多由行政机关自行执行。原因是法院不愿成为社会矛盾的焦点，常常不受理这类案件的执行申请，而行政机关自己执行又会出现违规或暴力的问题。对于法院来说，大量的非诉行政执行案件的进入使其不堪重负，据统计全国法院每年受理30万件以上的非诉行政案件，已是行政诉讼案件的3倍以上，这对于本来人员就不充足的法院无疑是一个重大的负担，并使得其执行率不高。而且案件大多为环保处罚、交通处罚等较难执行的案件。另外由于行政机关提供的被执行人的信息有时并不完善，这也加大了法院的执行难度。同时对于非诉行政执行案件来说，法院须在执行前进行审查，但这种审查是实质审查还是形式审查的问题，不仅在实践中做法不一，理论上也没有统一的定论。在行政强制法出台后，解决了部分非诉行政执行中的问题：第一，在其第61条第一款中规定“行政机关申请法院强制执行，不缴纳执行费，强制执行的费用由被执行人承担”。第二，行政强制法第57、58条对法院审查进行了明确的规定，审查一般为形式审查，但对于明显存在问题的可在执行前听取被执行人和行政机关的意见，这样既提高了执行效率，又有利于对行政机关的监督和被执行人权利的保护。第三，在行政强制法中对行政机关申请法院执行的程序进行了完善的规定，大大减少了法院受理，执行的期限，如无异议最慢也可在12日内进入执行程序；当因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可申请法院立即执行，法院在五日内应进入执行程序 详见行政强制法第59条。这都极大的提高了执行的效率。但新出台的行政强制法也并未在行政强制执行权的权属方面进行规定，非诉行政执行问题并未全部解决。在分析我国行政强制制度的同时，还需从其他国家的法律角度辩证的分析，下面笔者就其他国家的行政强制制度进行简要介绍：美国：美国模式主要是通过司法程序执行，行政机关一般不能自己采取强制执行手段，而少数具有强制执行权的行政机关只有在法律极有限的范围内，并出于公共利益的迫切需要时，才可实施这种强制执行权。法院在受理案件之前需对当事人是否违反行政决定进行审查，而在受理后通过签发强制执行令的方式执行决定。美国的这种强制执行的模式是基于其三权分立的政治体制，采用有效的控制手段以防止行政权的滥用，对这种极易对公民造成损害的行政强制执行权都属于司法权，用司法权制衡行政权已达到权力平衡。 王名扬： 美国行政法，法制出版社，1995年版，第528页。法国：法国采用的是由司法机关对不执行行政决定或不履行义务的人施加刑罚的方法，以促使其自动履行。这种刑罚与一般刑法上的刑罚不同，称为行政刑罚，并且只有在法律规定的情况下才能使用。但当法律无明文规定或者情况紧急，需要即时强制时，行政机关也可自行使用强制力量直接执行，这种行为收到行政法院的严格监督。从本质上说，法国也是由法院集中行使强制执行权的。 王名扬： 法国行政法，中国政法大学出版社，1989年版，第169页。日本：日本的行政强制执行制度建立于1900年，但如今所使用的主要是二战后，日本鉴于罚款和直接强制执行的局限性，在1948年颁布的行政代执行法，共7条。其广泛的利用代执行进行执行，同时辅以执行罚、直接强制与强制征收等措施。因日本是典型的大陆法系国家，在传统上历来将行政强制执行权看作为行政权的一部分，故主要由行政机关自行执行。 南博方（日）：行政法（第六版），杨建顺译，人民大学出版社，2009年版，第124页。相对于我国的具体国情，如美、法那样由法院行使强制执行权会加重法院的负担，也不利于行政机关的工作效率；而如同日本等国单纯由行政机关行使行政强制执行权又缺少有效的监督机制。所以我国的这种行政强制执行的双轨制是很适合我国国情的。但在这种适合我国的双轨制执行模式下发生的暴力执法和非诉行政执行问题该原因何在呢？笔者认为这是一个多方面的原因：一方面我国处于社会转型期，法律价值和法律权威仍未完全确立起统治地位，法治的发展水平有限；另一方面，也是最主要的是行政强制执行权的权属不明确，行政机关和法院都有其在执行方面的优点，行政机关工作贴近被执行人，方便其执行，而法院以其客观公正让人易于接受。但我国现行的行政强制执行制度未对其进行严格区分，不但没有发挥其各自的优点，还会发生互相推诿等内耗现象。对行政强制执行中存在的问题，笔者认为要从以下的几方面解决：第一，明确划分行政机关与法院的行政强制执行权的权限。充分发挥各自的优点，减少不必要的程序。主要是从行政相对人（被执行人）的方面划分，类似城管的主要执行对象位于社会的层的公民，就不适合行政机关自行强制执行，因为他们很难有精力和能力去走维护自己权益的行政复议或诉讼途径，不菲的费用和较长的时间都限制了他们的维权途径，这样的执行由法院来进行不但可以最大程度上维护他们的合法权益不被非法侵害，严格监督行政机关的行为，还可以使他们对执行的过程和结果易于接受，从而减少暴力问题的发生。同时对于大型公司、企业的组织，可以放宽行政强制执行权，由行政机关自行强制执行。因为这样的组织有能力自己维护自己的合法权益，而且作为与其接触密切的行政管理机关对